Administration financière des Communes^ t. II, p

La condition d'insuffisance de revenus fixe aussi bien le caractère des centimes dont il s'agit, et permettrait '^^

à la rigueur de négliger dans la question tout recours à riiistoire. Sans rappeler que les centimes pour insuffisance de revenus sont un dédoublement du groupe primitif des centimes extraordinaires, j'observe que les cinq centimes ordinaires ont seuls reçu cette qualification de la loi, et qu'elle correspond au fait qu'ils s'offrent aux communes spoiitanén*ient et sans condition, comme des revenus. Les centimes accordés au vote exprès des communes, sous condition d'insuffisance des revenus, ajoutés pour solde et non mêlés à ces revenus, sont par conséquent extraordinaires\ La Situation financière des communes se trompe, encore une fois, quand elle confond sous le nom d'ordinaires des centimes qui n'ont que ce trait commun d'être annuels et de s'employer à l'ordinaire. C'est un point où les erreurs se sont accumulées et qui va me forcer à poursuivre une discussion sur laquelle, à la rigueur, j'avais tout dit.

La loi énonce expressément, et comme catégorie divise les centimes pour insulRsance de revenus ; mais elle le fait incidemment, de biais en quelque sorte, à propos d'autorisation et de contrôle. Elle n'a pas donné de place à ces centimes dans ses énumérations. A leur naissance même, elle lésa livrés à la controverse. Le premier commentateur de la loi municipale, le ministre auteur de la circulaire du 15 mai 1884, déclare cette imposition comprise dans le paragraphe 14 de l'article

1. La loi de 1867 les qualifie encore ainsL et la loi de 1884 ellemême n'a rien changé aux fondements posés parla loi de 1818. Je û'ai pas besoin de renouveler une observation faite à propos des centimes spéciaux et de la circulaire du 15 mai 1884, qui soustrait aussi les centimes pour insuffisance de revenus au maximum fixé pour les extraordinaires temporaires par les Conseils généraux. .

133. Elle serait ainsi une recette ordinaire, confondue parmi « les contributions, taxes et droits dont la perception est autorisée par les lois dans l'intérêt des communes », avec la taxe sur les chiens, la taxe de pavage, les prestations, etc. Cette opinion, toute bizarre et invraisemblable qu'elle soit, a radhésion de la majorité des auteurs, mais non point celle de M. Morgand, qui déclare que, « si la loi nouvelle ne comprend pas Timposilion pour dépenses annuelles dans rénumération des recettes extraordinaires de l'article 134, elle ne la comprend pas davantage parmi les recettes ordinaires dans l'article 133 ». Le même auteur, bien que dans le droit chemin, n'aboutit pas; il laisse cette espèce flotter indécise en dehors de toule classification, comme une anomalie irréductible; sorte d'énigme, pense-t-il, pour le législateur même qui la créée. Le lecteur en a le mot; il sait qu'il faut distinguer entre le caractère et l'emploi, et qu'il a affaire à um* imposition extraordinaire, versée au chapitre ordinaire. Pourquoi nos auteurs modernes ne relisent-ils pas la préface de Brafl*? Ils y trouveraient, aux premières lignes, cette phrase, qui les replacerait dans la tradition et dans la vérité: « Sur 36,826 communes (1857), il y en a plus de 32,000 qui sont obligées de s'imposer extr aor dînai rement ^ tous les ans^ pour couvrir leurs dépenses ordinaires les plus urgentes. " Cette imposition extraordinaire annuelle, qu'est-ce, sinon l'imposition pour insuffisance de revenus ?

Le législateur de 1884, cependant, aussi perplexe que M. Morgand, l'a inscrite hors rang, après les qu^ torze paragraphes numérotés de l'article 133. Grâce à sa circonspection, rien cette fois n'a été compromis, et Ton a pu raisonnablement lui prêter l'intention d'ajouter aux recettes ordinaires de l'article 31 de la loi de 1837 les recettes qui les complètent, le cas

échéant, — les impositions pour insuflisance do revenus — et qui forment avec elles les recettes du budget ordinaire. Plan nouveau, par lequel est fixé un trait essentiel de la comptabilité budgétaire.

La doctrine, faute de Favoir compris, a étrangement erré. Le spectacle de ses embarras nVst nulle part plus curieux qu'à propos de Tinterprétation du paragraphe 2 de l'article 145 de la loi de 1884.

Ce texte reproduit, sauf un changement de forme insignifiant, Tarticle 2 de la loi du 2\ juillet 1807. Prenons-le à sa source. L'éminent rapporteur de la loi de 1867 devant le Sénat, le président Honjean, commentait Tarticle 2 en ternies fort simples, et tels qu'il ne prévoyait sûrement aucune dilliculté : « I)'a|)rès l'article 2 du projet, disait-il, les allocations [lorlécs au budget par le conseil municipal pour dépenses facultatives ne pourront plus être, à Tavenir, ni changées ni modifiées par Tarrélé du |)réret ou |)ar le décret impérial qui régie le budget, lors(|U(* le budget communal pourvoira à toutes les dép(Mises obligaloire^s, et qu'il n'appliquera aucune recette (extraordinaire aux dépenses, soit obligatoires, soit facultatives. — (]ela revient à dire que les conseils numicipaux, dans le cas prévu par l'article, disposent souverainement des excédents de leurs receltes ordinaires sur leurs dépenses obligatoires... — Les dépenses obligatoires sont énumérées dans l'article 30 de la loi dcî ISM ; les recettes ordinaires, dans l'article 31 et les recettes extraordinaires, dans l'article 32; l'article 2 du projet se réfère nécessairement à ces articles, n El le rapporteur passe outre, après ces explications si brèves, qu'on a réduites en une sorte de maxime : « Une comnume, ses dépenses obligatoires payées, est maîtresse de ses revenus. » Nous ferons remarquer encore une fois que les revenus d'une commune et ses recettes ordi-

naires, telles que les éniimérait Tarticle 31 de la loi de 1837, étaient choses identiques, et que les cinq centimes ordinaires étaient ajuste titre comptés comme revenus légaux. L'article 33 le reconnaissait expressément.

Tout cela était fort net. Cependant, aussitôt après la promulgation de la loi du 24 juillet 1867, la circulaire du 3 août, destinée à en éclairer l'application, commença de divaguer sur ce point, se demandant si les centimes spéciaux devaient être compris dans les recettes ordinaires, et si leur emploi exclusif comme impôt laissait au budget le caractère intangible que lui conférait Farticle 2. Je reproduis ce passage plus complètement que je ne Tai fait tout à Theure : « Il est bien entendu que, pour profiter du bénéfice de Tarticle 2. les communes ne devront faire figurer en recettes ordinaires que celles qui sont énoncées dans la loi de 1837. Toutefois, elles pourront y comprendre également le produit des centimes spéciaux votés en exécution des loi-s du 21 mai 1836 et du 15 mars 1850 pour les chemins vicinaux et pour l'instruction primaire et ceux qui sont destinés aux salaires des gardes champêtres. Ce sont là, en effet, des ressources ordinaires [erreiirlannuelles [d'accord!]. On ne saurait, au contraire, considérer comme faisant partie des ressources communales ordinaires les centimes extraordinaires spéciavv\ [annuels cependant comme les autres] créés par la loi du 10 avril 1867 pour la gratuité de TenseigneTnenl primaire, et par Tarticle 3 de la présente loi pour les chemins vicinaux ordinaires. »

Cette circulaire visait, en vérité, un cas fort rare, celui où le budget se boucle exactement avec les recettes ordinaires ou revenus, et les centimes spéciaux Il n'y a plus ici d'excédent de revenus à employer puisqu'on a eu recours à des impositions qui n'entre^v en jeu qu'en cas d'insuffisance de revenus, et dans h

iiesure de cette insuffisance. La question posée comme iaisait le président Bonjean n'existe plus; on n'a à xaminer que celle-ci : un budget qui n'emploie comme ecettes que des revenus et des centimes spéciaux 'St-il intangible?

Je réponds en principe : Non ! ces centimes spéciaux lont donnés en cas d'insuffisance de revenus et non à itre de revenus ; ils sont extraordinaires. Leur nature, eiir qualification les mettent hors de la catégorie des *e venus ou recettes ordinaires, auxquels doit se borner ine commune pour rester maîtresse de son budget. léïi fait, la critique d'un tel budget sera difficile et rare, :ar on remarquera qu'il ne contient que des dépenses obligatoires : celles auxquelles satisfont d'abord les revenus, puis les centimes spéciaux pour dépenses obligatoires, enfin les centimes spéciaux pour dépenses facultatives, dont on doit admettre la transformation en dépenses obligatoires par le fait de l'inscription d'une ressource autorisée d'avance.

Il n'est venu alors à l'idée de personne de tenter l'assimilation de l'imposition pour insuffisance de revenus à une recette ordinaire, à un revenu, et de discuter son admissibilité dans le budget intangible ; l'article 40 de la loi de 1837 la comprenait trop évidemment parmi les contributions et les recettes extraordinaires. Il a fallu arriver au régime de la loi de 1884 pour que la question se posât. Les idées se sont brouillées étonnamment en présence du remplacement de l'article 31 de la loi de 1837, — auquel renvoyait le président Bonjean pour l'énumération des recettes ordinaires, — par l'article 133 de la loi de 1884, qui donne les recettes du budget ordinaire. Tous les centimes, spéciaux et généraux, pour insuffisance de revenus figurent dans cette dernière liste. M. Morgand a été induit à se lancer à son tour dans la discussion

où Tavait précédé la circulaire de 1867, touchant les centimes spéciaux.

Mais il va plus loin, et il examine la possibilité de compter les centimes pour insuffisance de revenus parmi les recettes ordinaires dont Temploi exclusif mettrait le budget hors de contrôle. Le passage, qu'il est intéressant de citer ici, fait suite à celui que nous avons transcrit au précédent chapitre et où Tautenr affirmait, après réflexion, que les centimes spéciaux pour le salaire des gardes champêtres, pour les chemins vicinaux ordinaires, pour les chemins ruraux et les familles des réservistes, étaient à considérer en certains cas, et particulièrement au point de vue de l'application de l'article 145, comme des ressources extraordinaires. M. Morgand ajoute qu'il a modifié Tavis ministériel, en ce qui concerne les centimes pour les gardes champêtres, et qu'il est d'avis de mettre également hors des recettes ordinaires tous les' centimes spéciaux qui, établis par des lois postérieures à 1867, n'ont pu être prévus par la circulaire de la même année. Il a l'air d'admettre que les ministres font les centimes ordinaires ou extraordinaires à leur gré, à défaut d'un texte qui les classe.

Venant enfin aux centimes pour insuffisance de revenus : « Nous ajouterons, dit-il, que, pour pouvoir invoquer la disposition exceptionnelle qui ne permet pas de réduire ou de rejeter les crédits portés au budget, le conseil municipal ne devrait pas faire usage de l'imposition pour dépenses annuelles obligatoires ou facultatives (centimes pour insuffisance de revenus, art. 133, § 15). Cette imposition est, il est vrai, classée parmi les recettes ordinaires des communes (cire, du 13 décembre 1842) ; mais c'est uniquement au point de vue de Tordre de la comptabilité. Si la loi nouvelle ne comprend pas l'imposition pour dépenses annuelles

dans rénumération des recettes extraordinaires de Tarticle 134, elle ne la comprend pas davantage parmi les recettes ordinaires dans l'article 133 *, oii elle se borne à déterminer d'après quelles règles elle sera établie, suivant qu'elle aura pour objet des dépenses obligatoires ou facultatives. Elle considère donc que les centimes additionnels pour insuflisance de revenus ne constituent pas une reinette normale, et qu'à certains égards ils doivent être assimilés à une recette extraordinaire. » Une seconde fois dans le nu'^ine nioreean, M. Morgand prie qu'on Ten croie sur parole, et procède à la façon des oracles.

Et c'est bien là qu'en est réduite la d()(*lrine sur ce point. Je veux alléguer encore, pour le prouver, le eonimentaire que Fauteur des Entretiens familiers sur le budget communal offre sur la même question à Taudiloire ingénu qu'il se suppose chargé d'ifistruire. Il transcrit le texte que nous connaissons; puis il ajoute :

« J'ai cité cet article (art. 145, § 2 parce qu'il est essentiel, mais non parce qu'il est clair. Il s'en faut de beaucoup, en effet, qu'il soit clair, et la preuve c'est que nous allons être obligés de l'étudier de [)rès pour le comprendre.

» Vous vous étiez habitués à considérer comme des recettes ordinaires toutes les recettes portées dans le chapitre P"" du budget ; et vous aviez raison, d'autant plus raison que l'article 133 de la loi municipale classe toutes ces recettes dans le budget ordinaire, c'est-àdire parmi les recettes ordinaires [l'erreur est lourde et franche].

» Mais pour Fétude et l'intelligence de l'article 145,

1. Ai-je besoin de faire remarquer encore que tel n'est pas l'objet des articles 133 et 134, qui contiennent les recettes du budget ordinaire etdu budget extraordinaire, et non plus les recettes ordinaires et extraordinaires, catégories aujourd'hui sans existence légale?

il faut que vous cessiez de considérer comme ordinaires plusieurs recettes du chapitre P"", savoir:

» 1** Les impositions pour insuffisance de revenus pour dépenses, soit obligatoires, soit facultatives;

» 2** Les produits des centimes facultatifs pour les chemins vicinaux ;

)) 3** Les produits des centimes pour chemins ruraux et des prestations pour ces mêmes chemins.

M 11 faut donc traduire ainsi l'article 145 : les allocations portées au budget ne peuvent être modifiées par l'autorité supérieure, lorsqu'il pourvoit à toutes les dépenses obligatoires, et qu'il n'applique aucune recette extraordinaire ni aucune recette ordinaire, provenant d'imposition pour insuflîsance de revenus ou de centimes facultatifs pour chemins vicinaux ou ruraux, ou de prestations pour chemins ruraux, aux dépenses, soit facultatives, soit obligatoires. »

Les fautes de M. Morgand s'exagèrent dans cette page. D'abord celle-ci, que j'ai signalée au passage: « La loi municipale classe toutes ces recettes dans le budget ordinaire, c'est-à-dire parmi les recettes ordinaires. » Les règles de comptabilité dont M. Morgand soupçonne l'effet sont lettre close pour M. Trigant- Geneste. Puis^ là où le premier dit que certaines impositions classées parmi les ordinaires ne doivent pas moins, à quelques points de vue, «et notamment à celui qui nous occupe, être considérées comme des ressources extraordinaires », l'auteur des Entretiens familiers s'exprime comme on a vu : « Pour l'étude et l'intelligence de l'article 145, il faut que vous cessiez de considérer comme ordinaires plusieurs recettes du chapitre P'... » Langage plus sibyllin encore ! Les centimes pour insuflîsance de revenus et certains centimes spéciaux, — non plus les mêmes que ceux désignts par M. Morgand! — sont des recettes ordinaires jusquà

Tarticle 145, extraordinaires au delà. M. Trigant-Geneste paraît fort sérieux eu disant cela. Dissiinule-t-il son ironie, comme Galilée répondant aux fontainicrs (le Florence que la nature n'avait horreur du vide que jusqu'à trente-deux pieds?. Son auditoire Tinterpelle souvent pour des vétilles ; ici il se tait, pour cause,

M. Morgand est finalement sauvé de Tahsurde par un argument auquel M. Trigant-Geneste ne fait aucune allusion : les centimes pour insufiisance de revenus sont essentiellement sujets à contrôle, selon les dispositions finales de farlide liî3, quelle que soit la composition du budget qui les emploie. Il y avait mieux à dire. Le bon sens crie que les centimes pour insuifisance de revenus ne sont pas des revenus; ([u'avec le chiffre illimité de cette imposition, on peut boucler tous les budgets du monde, et qu'à vouloir affranchir de contrôle ceux qui en font usage, on rendrait tous les budgets du monde intangibles. La commune serait maîtresse, non plus seulement de ses revenus^ mais de Timpot ! Non, la loi n'en est pas tombée là. Extraordinaires étaient les centimes pour insufiisance de revenus sous la loi de 1837, extraordinaires sont-ils sous la loi de 1884, et hors des termes de l'article 145, comme ils étaient hors des termes de l'article 2 de la loi du 24 juillet 1867.

Je viens à l'administration, dont les errements, inspirés par une telle loi et une telle doctrine, ne pouvaient pas ne pas aboutir à l'incohérence. La qualification des centimes pour insufiisance de revenus, leur place dans le budget varient prodigieusement suivant les préfectures ; il y a dans les cadres qu'elles préparent des traces de tous les temps et de toutes les fantaisies; on peut s'attendre à toutes les surprises, même à quelques splutions très proches de la vérité.

Un département omet toute prévision de centimes pour insuffisance de revenus : c'est la Manche. Cette réticence est-elle salutaire ? Le fait est que. avec sa moyenne de 22 centimes, ce pays est Tun des moins imposés de France. Les Alpes-Maritimes, la Lozère, le Morbihan ne mentionnent cette ressource que comme applicable à des dépenses obligatoires; en supprimant la destination éventuelle aux dépenses facultatives, a-t-on voulu encore la faire considérer comme exceptionnelle ? La prudence aurait réussi dans quelque mesure ; on dépense dans ces départements peu de centimes relativement; il est vrai que les Alpes-Maritimes se rattrapent sur Toctroi. Partout ailleurs, Timposition pour insuffisance de revenus est inscrite, soit en bloc, soit avec son application prévue aux deux ordres de dépenses.

Une soixantaine de départements ne la distinguent par aucune qualification en dehors de son appellation légale : imposition pour insuffisance de revenus. C'est la recommandation de M. Alapetite, plus suivie quil ne croit. Une dizaine, dans le nombre, écrivent même plus sobrement encore : « Imposition pour dépenses obligatoires, — facultatives ». Voici, après cela, des épithètes variées, et sans valeur théorique au point de vue qui nous touche surtout ; on trouve : impositions « annuelles » dans les Basses-Alpes et dans la Meuse; (( locales » dans le Morbihan, la Seine-Inférieure et les Vosges; « spéciales » (c'est une maladresse de détourner ce mot de l'application définie qu'il a d'autre part) dans les Alpes-Maritimes et laCôte-d'Or; et, tout au contraire, « sans aff*ectation spéciale » dans l'Hérault, les Landes et les Basses-Pyrénées. Le Lot appelle « recette facultative » la portion applicable à des dépenses facultatives. L'Aube la traite de « recette ordinaire éventuelle », Meurthe-et-Moselle qualifie de

« revenus » la portion applicable à des dépenses obligatoires, ce qui est prodigieux aussi.

Je tire à part quelques départements qui se sont lancés dans l'appréciation du caractère essentiel des mômes centimes. L'Aisne^ TAube, le Gers les traitent d'imposition ordinaire, au rebours de la vérité. Le Doubs en fait — pourquoi? — une recette accidentelle. Enfin quatorze départements se sont arrêtés à Tidée juste, à l'expression exacte d'imposition extraordinaire : ce sont les Ardennes, l'Aude, le Cantal, la Charente- Inférieure, la Correze, Eure-et-Loir, le Gard, Maineet-Loire, l'Oise, l'Orne, le Puy-de-Dome, la Sarlhe, Seine-et-Oise, la Vienne.

Pour la place assignée à cette imposition dans le budget, tout ce qu'on peut imaginer se rencontre.

J'ai déjà signalé le cas unique de la Loire-Inférieure, qui, ne démordant pas d'une pratique antérieure à 1828, — renouvelée, il est vrai, de 1838 à 1842, — relègue les centimes pour insuflisance de revenus à l'extraordinaire. Dans l'Aude, on a conservé un groupement adapté au régime en vigueur de 1842 à 1852, et qui est également sans exemple en France ; les centimes pour dépenses obligatoires figurent à l'ordinaire et ceux pour dépenses facultatives à l'extraordinaire.

Partout ailleurs, les centimes pouj' insuflisance de revenus figurent au chapitre l"; mais on peut les y voir à toutes les places possibles. Tout au commencement, dans la Creuse, la Loire et le Var. En plein milieu, dans la Lozère, le Morbihan, l'Orne, les Vosges. Tandis qu'ils ne doivent évidemment venir qu'après les centimes spéciaux, qui parent aux premières insuffisances, on les inscrit carrément avant, dans l'Aube, la Gironde, l'Hérault, les Landes, Seine-et-Oise, la Somme et la Haute-Vienne. Et confusément, au hasard^ parmi les centimes spéciaux, dans trente départements.

Mais la plus parfaite inintelligence du rôle de nos centimes se révèle à Belfort, qui les inscrit, — le croiraiton ? — avant les cinq centimes ordinaires.

Dix-huit départements les mettent à la bonne place, à la dernière du budget ordinaire, qu'ils sont destinés à boucler. Citons : TAin, l'Allier, les Basses-Alpes, le Cantal, TEure, Tlndre, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher, la Haute-Loire, le Loiret, Lot-et-Garonne, le Pas-de- Calais, le Puy-de-DomCj les Pyrénées-Orientales, le Rhône, la Haute-Savoie, la Seine-Inférieure, la Vendée\ Il y a mieux encore ; certains départements rejettent • ces impositions en dehors de la liste des revenus, les placent en quelque sorte hors rang, par une imitation louable des dispositions de Tarticle 133. Tn total est posé après les rcNnenus; ce chiffre, comparé au total des dépenses, fait ressortir la nécessité d'une ressource complémentaire, — le mot est dit dans la Haute-Marne, — d'un solde, que donne l'imposition pour insuffisance de revenus. Ce mode est adopté dans douze départements : l'Ariège, la Corse, Eure-et- Loir, risère, le Jura, le Xord, la Haute-Saône, la Savoie, la Seine, les Deux-Sèvres, Vaucluse et l'Yonne.

Enfin, parmi ces départements, l'un mérite la palme, pour avoir tiré ainsi hors des revenus qui composent le budget ordinaire tous les centimes pour insuffisance de revenus, les spéciaux et les généraux : c'est le Jura. Il ne lui manque, pour être dans la correction parfaite, que d'avoir expressément qualifié ces centimes d'extraordinaires. Eure-et-Loir l'a fait, mais en ne mettant à part des revenus que les centimes généraux pour

1. J'avoue que, parmi ces départements, quelques-uns laissent des lignes blanches après l'imposition pour insuflBsance de revenus, et n'ont pas la solidité de principes que je semble leur attribuer. Un dernier cadre que je reçois de TAliier porte « vélocipèdes » imprimé au composteur en dernière ligne.

insuffisance de revenus. Ainsi, deux fois, l'administration départementale a été tout près de découvrir la solution vraie. Mais quelle confusion ailleurs et quelle insouciance d'un désordre patent !

Je rappelle, pour finir, les principes, dans les mêmes termes que je l'ai fait pour les centimes spéciaux. Les centimes pour insuffisance de revenus sont extraordinaires et annuels. Ils complètent les revenus communaux, à titre d'annuel strictement, à titre de revenus lato sensu. Leur emploi laisse intacte notre formule : budget ordinaire, compte de revenus.

El c'est la fin de l'épreuve pour ce budget, car nous avons compté la dernière ressource et examiné le dernier texte.