CHAPITRE XIII

CONTRIBUTIONS EXTRAORDINAIRES. — NOM COMPLET : CENTIMES EXTRAORDINAIRES POUR INSUFFISANCE DE CAPITAUX. — COM- PLÉMENT DE l'extraordinaire.

Conlribulions extraordinairos, «^quivalrrit ici de conlribulions temporaires. — La loi. — DifTéroiice entre les lois nuinieipaleH ancienne et nouvelle. — Règles concernant l'autorisation. — Thfîme habituel des commissions de d«M*entralisation. — La doctrine. -— Difficulté de définir les centimes extraordinaires. — Dalloz ancien et moderne et RrafF. — Confusion de deux régimes. — M. Morgand. — (laraclèn; tiré de l'adjonction des plus imposés. — La loi de finances. — Définition des recettes par les dépenses, cercle vicieux. — La solution. — Centimes temporaires dans la forme, pour insuffisance de capitaux au fond. — Krreurs commises dans la rédactit)n de la loi du 21 décembre 1882 et dans la préparation de la loi du 5 avril 1884.

— Chambre et Sénat impuissants à découvrir une énorme bévue.

— Intervention d'un commissaire du Couvernement dans la deuxième délibération du Sénat. — Pratique administrative, cadres budgétaires. — Ordre d'emploi des ressources extraordinaires. — Impositions au dernier rang. — Erreur du modèle de 1838. — La bonne théorie exposée dans le Lot. — Contradictions et bizarreries. — Le budget extraordinaire pris exclusiveraent pour le budget des emprunts. — Cas singuliers dans l'Aude, la Côte-d'Or, l'Yonne et les Pyrénées-Orientales. — Conclusions.

Voici le dernier chapitre concernant les impositions. Les centimes temporaires en sont réellement le sujet, et non pas les extraordinaires au sens large, dont on sait que ceux-là ne forment qu'une branche. Je me

suis, dans mon titre, et pour me faire mieux comprendre, conformé à une terminologie que je condamne.

L'article 134 de la loi de 1884 a reproduit Tarticle 32 de la loi de 1837, sauf l'addition des surtaxes d'octroi et le changement de cadre dont nous avons parlé, et qui exige la jonction au texte précité de l'excédent des recettes ordinaires, énoncé en l'article 135 ; je veux parler de la substitution des recettes du budget extraordinaire aux recettes extraordinaires.

Le premier objet de Ténumération, aujourd'hui de même qu'autrefois, est : « contributions extraordinaires dûment autorisées. » Mais, tandis que, dans la loi municipale antérieure, « contributions extraordinaires» avait son sens plein et signifiait toutes contributions autres que les centimes ordinaires, les mêmes mots, dans l'article 134, distraction faite des centimes pour insuffisance de revenus, spéciaux et généraux, — reportés an cadre de l'ordinaire par l'article 133, — ne représentent plus que les impositions temporaires, que j'ai quelquefois nommées centimes pour insuffisance de capitaux. Le terme « extraordinaire » est ainsi vidé de la moitié de son sens. L'article 134 ne mentionne plus, en vérité, les contributions extraordinaires, mais seulement les contributions de l'extraordinaire, comme, en général, il donne les recettes de l'extraordinaire.

Leur régime est établi, au point de vue de l'autorisation, par les articles 141, 142 et 143 de la loi de 1884, modifiant les règles spéciales posées pour la première fois en 1852 et développées surtout en 1867. Ce régime est assez compliqué. Il exige, selon les cas, l'intervention de presque toutes les autorités : préfet, Conseil général. Conseil d'Etat, chef de l'Etat, législateur. Voici les échelons :

1*^ Impositions extraordinaires n'excédant pas cinq centimes pendant cinq ans, et emprunt remboursable

sur ces centimes ou sur les ressources ordinaires^ quand ramortissement, dans ce dernier cas, ne dépasse pas trente ans. — Délibération réglementaire, art. 141.

2''Impositions extraordinaires excédant cinq centimes, sans excéder le maximum fixé par le conseil général, et dont la durée, dépassant cinq années, n'est pas supérieure à trente ans; emprunts remboursables sur les mêmes contributions ou sur les revenus ordinaires, même si, dans ce dernier cas, le délai excède trente ans. — Approbation parle préfet, art. 142.

3"" Impositions extraordinaires excédant le maximum fixé par le conseil général et emprunts remboursables sur les mêmes impositions. — Approbation par décret, art. 143, § 1«'.

4** Impositions extraordinaires pour une durée de plus de trente ans et emprunts remboursables au moyen ^le ressources extraordinaires excédant également cette durée. — Approbation par décret rendu en (Conseil ^lÉtat, art. 143, §2.

5" Emprunt d'une somme dépassant un million, ou ^l^U réunie aux chiffres d'autres emprunts non encore remboursés, dépasserait un million. — Autorisation par une loi, art. 143, § 3.

En somme, le gouvernement ou le Corps législatif n'a à connaître que des opérations exceptionnelles à raison de la durée ou de la quotité des charges qu'elles doivent imposer aux communes.

On comprend que ces dernières dispositions n'ont rten d'essentiel ; c'est une partie contingente de la ^^i, et qui varie suivant les idées du jour. Les commis- ''ions de décentralisation ne manquent jamais de s'y ^Uaquer. L'œuvre de 1884 ne plaît déjà plus en ce point ; le projet de loi Barthou s'occupe de la remanier. L'examen de la doctrine va nous fournir l'occasion

de consolider les principes, en ayant à les défendre contre des interprétations erronées. La plus grosse difliculté git, au seuil du sujet, dans la définition des centimes extraordinaires ; nous l'avons, pour nous, dès longtemps écartée, et nous n'aurons pas de peine à nous maintenir dans les positions prises.

A Torigine, le législateur lui-même a donné le nom d'extraordinaires aux « centimes destinés à des dépenses urgentes ». Ce sont les termes de la loi de 1814, reproduits dans celle de 1818, qui, depuis, a passé pour la créatrice de ces centimes, à cause de la forme nouvelle donnée à leur vote par radjonction des plus imposés. Définition imprécise, si Ton veut, mais suflisamment exacte à son heure; faussée bientôt par l'augmentation du champ des dépenses payables au moyen des nouveaux centimes.

Quand Dalloz crut pouvoir la reprendre dans son commentaire de la loi de 1837, il commit une faute qui n'était guère pardonnable. Il s'exprimait ainsi : « Contributions extraordinaires dûment autorisées. -- Centimes que les communes ont le droit de s'imposer extraordinairement pour faire face à des dépenses spéciales et urgentes. Le paragraphe ci-dessus ne fait que confirmer le droit déjà établi par les lois des 15 mai 1818 et 28 juillet 1826 [sur les chemins vicinaux]. » L'erreur serait compréhensible si l'auteur écrivait dans les années antérieures à 1837, parce qu'il fallait alors avoir suivi de près la pratique des affaires administratives pour savoir que, peu à peu, l'application des centimes extraordinaires avait été étendue à des dépenses de toute nature. Mais quoi ! il suffisait, après cela, de lire la loi municipale, celle-là même que Dalloz commentait, pour reconnaître qu'il ne s'agissait plus seulement de faire face à des dépenses urgentes avec les ressources en question, et que l'article 40 de

Ja loi de 1837 accommodait le vole desm^mes centimes à des dépenses obligatoires et à des dépenses facultatives. Braff, Fauteur le plus consulté, dans les années qui suivirent, sur l'administration financière des communes, qu'il exposa à titre quasi oJTîciel, ne sVst point hasardé à donner une définition des contributions extraordinaires. Cette réticence n'a pas suHi pour le mettre à Tabri de la critique. Il n'a pas échappé à la contradiction que nous avons relevée dans Dalioz, répétant les prescriptions de 1818 concurremment avec celles de 1837, qui les avaient remplacées. « Le montant de l'impôt [pour insuflisance de revenus], nous (lit-il, est égal au déficit que présentent les recettes ordinaires sur les dépenses de nu^me nature, après que toutes les dépenses dont l'utilité et Vurgence ne sont pas suflisamment démontrées ont été ajournéesV » Puis, au bas de la ménu^ P^K^N '1 parle nécessairement de la portion à autoriser par le préfet, comme obligatoire, et de la portion à autoriser par décret, comme facultative. Encore une fois, urgent et facultatif hurlent de se trouver ensemble. Il y avait beau jour que la rigueur des textes de 1818 avait été effacée.

Le Dalioz de 1884 a recueilli, avec un respect inopportun, Terreur de son aïeul, et il y a ajouté une erreur personnelle : « Contributions extraordinaires dûment autorisées. — On y comprenait sous la législation antérieure tous les centimes que les communes ont le droit de s'imposer extraordinairement pour faire face à certaines dépenses spéciales et urgentes. Aujourd'hui ce sont les impositions pour faire face à des dépenses extraordinaires. » Je critiquerai cette phrase creuse, lorsque nous la retrouverons dans la définition de il. Morgand, auquel j'arrive.