La Loi municipale^ p

on, Tarticle 32 de la loi de 1837, singulier exemple ! — c'était l'imposition temporaire. Je m'arrête là, pour prouver d'abord que le concours des plus imposés n'a jamais été la caractéristique de l'iniposition extraordinaire, et d'autre part que, si cette imposition s'est fort rationnellement dédoublée comme on sait, jamais une terminologie baroque n'a désigné du même nom le tout et la partie. Ce sont deux points à examiner.

Et voici le premier. Les impositions extraordinaires furent, au début, — en 1814 et en 1818, — définies parla loi: celles qui sont destinées à des dépenses urgentes. Mais leur rôle ne tarda pas à se préciser, sortant de cette donnée vague, et leur juste définition, si quelqu'un eût alors songé à la formuler, eût été celleci : impositions accordées à la demande descomnuines, pour suppléer à toute insuffisance de ressources. Et c'est là le vrai, aujourd'hui comme autrefois. Pendant un certain temps à partir de 1818, la demande dut être faite par le conseil municipal augmenté des plus forts contribuables. Mais cette formalité n'avait rien d'essentiel; une preuve, entre autres, est qu'on ne la connut pas de 1814 à 1818, alors que la catégorie des impositions extraordinaires avait déjà pris naissance. Toutefois, elle fut constamment exigée de 1818 à 1833, appliquée en particulier aux centimes pour les chemins vicinaux de 1824, aux centimes pour les gardes champêtres de 1832. Puis on la supprima pour les centimes de l'instruction primaire en 1833, et pour les centimes des chemins vicinaux en 1836. A partir de 1833, toute corrélation, même apparente, fut rompue entre le caractère des centimes et l'adjonction des plus imposés ; nous avons vu cette période incohérente dans l'histoire des centimes spéciaux. La demande des communes fut moins solennelle; mais elle continua d'être nécessaire, aussi bien que la condition d'insufïi-

sanre de ressources, et c*en fut assez pour que les impositions autorisées dans ces circonstances continuassentd'être traitées d'extraordinaires, par opposition aux ordinaires, accordées sans vote et sans nécessité particulière, à titre de purs revenus.

Second point. Les centimes extraordinaires se dédoublèrent logiquement et d'eux-mêmes dans la pratique administrative, — nous savons cette histoire, — centimes annuels allant à l'ordinaire se joindre aux revenus, centimes temporaires ou en forme d'annuités demeurant à l'extraordinaire, joints aux capitaux. Où M. Morgand a-t-il vu d'autres catégories que celles-là? Aucun texte, quoi qu'il en dise, ne permet d'opposer le sens large et le sens restreint qu'il a imaginés. L'article 32 de la loi de 1837, qu'il allègue comme exemple du sens restreint, comprenait, au contraire et sans le moindre doute, tous les centimes extraordinaires, soumis après cela, par l'article 40, à des règles d'autorisation uniformes. Plus tard, la scission s'opéra, mais dans ce dernier texte seulement; le décret de décentralisation de 1852 et surtout la loi de 1867 enlevèrent à la réglementation de l'article 40, non à la mention collective de l'article 32, les centimes temporaires.

La loi du 5 avril 1882 intervint en cet état des choses, et n'y changea quoi que ce fût. Elle supprima une formalité, — l'appareil extérieur d'un vote, — déjà abolie pour ce qui regardait certaines catégories de centimes, sans que leur nature en fût changée. Nous avons prouvé que les centimes de 1836 pour les chemins vicinaux, votés sans le concours des plus imposés, étaient de même ordre que les centimes de 1867 pour le même objet, votés par le conseil communal complet.

Nous arrivons au présent. M. Morgand, avec raison cette fois, observe que Tarticle 134 de la loi de

1884 ne contient plus, comme impositions, que celles qui sont affectées à des dépenses extraordinaires, — il veut dire des impositions temporaires. — C'est là le vice précis de la phraséologie moderne, d'appliquer à la partie le nom qui convient au tout, de retenir la qualification d'extraordinaire pour une seule branche des impositions de cette nature.

Notre commentateur erre de nouveau quand il croit que cette branche est la seule subsistante, et que (e qu'il appelle le sens large, si mal défini par lui d'ailleurs, a disparu. Le sens que j'appellerai complet peut être mal discerné, à demi effacé dans le langage moderne ; il est maintenu, malgré tout, par la logique du sujet. Inutile de revenir sur une discussion déjà amplement traitée. A côté des centimes extraordinaires temporaires, les centimes extraordinaires annuels subsistent sous la forme des centimes spéciaux et généraux pour insuffisance de revenus. Leur qualification même perce par endroits, incomprise, mais significative cependant pour un esprit averti. L'article 141 a maintenu, par inadvertance peut-être, fort exactement en somme, le nom d'extraordinaires aux centimes pour les chemins vicinaux et ruraux.

Je viens à la définition par laquelle M. Morgand termine sa dissertation, d'accord avec Dalloz et toute la doctrine et les lois de finances mêmes : centimes extraordinaires, centimes affectés à des dépenses extraordinaires d'utilité communale. Ce n'est pas une définition; c'est un cercle vicieux. M. Morgand luimême a fait la juste remarque que ces mots ont un sens tout relatif, q^vAine même dépense peut être ordinaire ici, extraordinaire là, selon l'importance de la commune. Avec plus de précision dans l'observation et dans l'expression des choses, je suis arrivé à prouver que toute dépense, — sauf pour ce qui regarde l'annuel

de chiffre fixe, — emprunte le caractère de la recette qui y pourvoit : ordinaire, si les revenus ou Tannuel, les revenus lato sensu en somme, y suffisent, extraordinaire, si des capitaux ou des annuités, des capitaux en somme, sont nécessaires pour y parer. D'où il suit que les dépenses se définissent par les recettes, et que tenter Finverse, définir les recettes par les dépenses, c'est bel et bien tomber dans un cercle vicieux.

J'ai indiqué une issue à cette impasse : les centimes extraordinaires de l'article 134, c'est-à-dire les centimes du budget extraordinaire sont des centimes pour insuffisance de capitaux. Un nom très simple et très exact en caractérise la forme : c'est imposition temporaire ou annuité. Il s'oppose clairement à annuel, comme insuffisance de capitaux à insuffisance de revenus.

Avant d'aborder, selon l'ordre que j'ai précédemment suivi, la critique des errements administratifs, un point intéressant veut encore être éclairci.

J'ai cru devoir indiquer dans ma préface, promettant d'y revenir, la confusion d'idées qui règne dans la sphère du législateur, et emprunter deux traits, l'un à la loi du 21 décembre 1882, l'autre à la rédaction primitive de l'article 133 in fine de la loi de 1884 ; et c'est ici le lieu d'y insister. A la vérité, ce que j'ai dit, dans le chapitre des centimes spéciaux, de la loi du 21 décembre 1882, me laissera peu de chose à ajouter sur ce premiersujet. C'est cette loi qui, instituant des centimes pour les familles des réservistes, permet de les imputer d'abord sur les centimes extraordinaires temporaires ; la condition mise à leur usage est en effet exprimée de la sorte : « En cas d'insuffisance des ressources ordinaires et des centimes extraordinaires créés dans les limites du maximum fixé par le conseil général...» Il y a là une inintelligence profonde du système de la

loi, et poussée, on peut le dire, jusqu'à ral)surde. C'est à tel point, qu'on a laissé tomber sans discussion la seconde partie de la condition rapportée ci-dessus : en cas d'insuffisance « des centimes extraordinaires temporaires) créés dans les limites du maximum tixé par le conseil général ». On traite cette incidente comme si elle n'existait pas. Qui songerait à créer des annuités pour un service annuel?

On a failli commettre dans la loi de 1884 une erreur presque aussi étonnante. La rédaction primitive du paragraphe final de l'article 133 portait : « L'établissement des centimes pour insuffisance de revenus est autorisé par arrêté du préfet, lorsqu'il s'agit de dépenses obligatoires ou de dépenses facultatives votées dans la limite des centimes autorisés par le conseil général. — Il est approuvé par décret dans les autres cas. )) A ceux qui connaissent, comme nous maintenant, Thistoire et la théorie des impositions communales, la bévue commise en ces lignes apparaît aussitôt dans toute sa grossièreté. Un recul bizarre, un changement énorme et impraticable allait s'opérer, que nul n'avait aperçu dans deux délibérations à la Chambre des députés et dans une première délibération au Sénat.

Au cours de la deuxième délibération de la haute assemblée, le commissaire du gouvernement eut un vague scrupule tardif au sujet de certaine « obscurité » de l'article 133: « Le maximum des centimes autorisés par le conseil général, dit-il, est de vingt, et il ne s'applique qu'à des dépenses extraordinaires [comprenez temporaires]. Nous ne nous trouvons pas du tout ici dans le cas de dépenses extraordinaires ; mais nous raisonnons dans l'hypothèse où les revenus sont insuffisants pour faire face à des dépenses ordinaires, qu'elles soient obligatoires ou facultatives. Si ces dépenses sont obligatoires, vous comprenez très bien

qu'il ne peut y avoir de limite. C'est ce qui explique pourquoi, dans un certain nombre de communes, ces dépenses atteignent une proportion qui a effrayé un de nos collègues, M. Lizot, lorsque, dans un langage élevé, auquel nous avons applaudi d'ailleurs, mais un peu pessimiste, il signalait la progression constante de ces centimes. Nous demandons en conséquence une modification qui porterait sur les points suivants.

» Lorsqu'il s'agira de centimes pour insuffisance de revenus pour faire face aux dépenses obligatoires, l'arrêté du préfet suffirait, quel que soit le nombre des centimes. Il s'agit, en effet, de régler des dépenses auxquelles on ne peut pas se soustraire. S'il est question de dépenses facultatives, nous réservons l'autorisation de voter ces centimes à un décret.

» Dans ces conditions, vous devez accepter cette innovation, qu'il me paraît d'ailleurs impossible de rejeter, car le rejet aurait pour conséquence d'obliger l'administration à soumettre tous les ans à la signature du Président de la République, 24,000 décrets, puisqu'il y a malheureusement 24,000 communes dans cette situation. Il importe donc de faire la distinction que je viens d'établir devant vous, et qui se rencontre d'ailleurs dans toutes les lois sur les matières municipales.»

Le commissaire du gouvernement plaida la bonne cause, mais avec de pauvres arguments, et comme si l'autre était un instant défendable. Il emporta l'adhésion du parlement en arguant de la difficulté pour le chef de l'Etat de signer annuellement un nombre excessif de décrets, comme s'il, ne connaissait pas les états collectifs. Pas un mot au sujet d'un retour incroyable à des errements abandonnés depuis si longtemps, et dans des conditions qui les rendaient deux fois impossibles.

Il dçvait dire ; « Messieurs, tout le monde s'est

trompé, les uns en rédigeant, les autres en acceptant le texte de Tarticle 133, tel que je viens de vous le relire. On a brouillé inconsidérément les centimes annuels avec les centimes temporaires. Il y a beau temps que les annuels ne sont plus soumis à la limite (jui subsiste pour les temporaires, et qui est réglée aujourd'hui par le conseil général et la loi de finances. Les annuels destinés à des dépenses obligatoires sont affranchis depuis 1842; ceux destinés à des dépenses facultatives, depuis 1852. Faire tout rentrer aujourd'hui sous la commune limite de 1818 serait une entreprise deux fois impraticable. Le maximum de 1818 est dépassé de plus du double en moyenne. D'autre part, le contrôle des annuels et des temporaires est remis depuis 1867, et par la loi en préparation elle-même, à des autorités différentes. Assignera ces impositions une provision commune serait une cause de malentendus et de conflits. Ce n'est pas là sûrement ce qu'on a voulu faire, car, en ces matières, notre loi ne tâche qu'à se conformer à la tradition. 11 faut biffer de Tarticle 133 l'intervention du conseil général, qui est une méprise, et distinguer, comme jadis, les dépenses pour insuffisance de revenus en deux catégories dont le contrôle sera remis au préfet ou au chef de TEtat. » C'était là le discours que la circonstance réclamait; on s'en tira sans savoir comment.

Je passe enfin au dernier point à examiner dans ce chapitre : la pratique administrative, telle qu'elle nous îvpparaît dans les cadres budgétaires départementaux.

Une question d'ordre se présente d'abord : à quelle place doivent venir les contributions extraordinaires, en leur chapitre ? J'ai touché cette question à propos des recettes du patrimoine,et j'ai dii la différer, pour la traiter complètement, jusqu'après l'étude de tous les éléments

budgétaires. L'ordre rationnel se déduit très aisément des considérations suivantes : si les revenus et leur complément, je veux dire Tannuel, sont trop faibles pour acquitter une dépense, elle passe à l'extraordinaire, où elle peut trouver un capital et, concurremment parfois ou exclusivement en d'autres cas, soit une annuité fournie par l'épargne, c'est-à-dire par un excédent de revenus, soit des impositions et des taxes' suppléant à TinsulRsance de toute autre ressource. Partant, de même que les centimes pour insuffisance de revenus s'inscrivent à la dernière ligne de Tordi naire, qu'ils soldent, les centimes pour insuffisance de capitaux ont nécessairement leur place à la fin de l'extraordinaire, dont ils sont la ressource extrême. Cette logique si simple, nos deux lois l'ont successivement méconnue ; l'une et l'autre ont placé les contributions extraordinaires en tète du budget de même nom, et la moderne a augmenté la confusion en ins crivant presque à la fin^de sa liste les surtaxes d'octroi, une recette de pareil emploi.

Le ministre auteur du modèle de 1838, ayant mieux reconnu les nécessités pratiques, n'avait pas cru pouvoir y accommoder l'ordre légal, et l'avait carrément abandonné, sans proposer toutefois une solution irréprochable. Vingt-trois départements suivent avec plus ou moins de précision, mais en s'inspirant visiblement des mêmes principes, ces anciennes instructions. Citons : les Hautes-Alpes, les Ardennes, l'Aube, l'Avey ron, les Bouches-du-Rhône, le Cantal, la Charente, le Cher, les Côtes-du-Nord, la Dordogne, le Doubs, le Finistère, le Gard, la Haute-Garonne, le Gers, la Haute- Loire, le Lot, Maine-et-Loire, la Meuse, l'Oise, les

1. J'inscris ici les taxes pour ordre. C'est un sujet à étudier dam un prochain chapitre.

lasses-Pyrénées, la Seine-Inférieure et les Vosges. •a formule budgétaire du Lot est à tirer de pair; elle Mnt au tableau des articles quelques mots de théorie, ous forme à" Instructions pour la formation cCun budget

rimitif.

Voici comment elle ordonne son chapitre II :

Aliénation d'immeubles.

— de renies ou capitaux.

Coupes extraordinaires de bois.

Emprunts contractés pour...

Legs et donations.

Souscriptions volontaires pour...

Impositions destinées à gager les emprunts contractés pour... Impositions temporaires destinées à des dépenses éventuelles.

Sauf Tambiguïté du dernier article, qui vise tout ngagement à long terme autre qu'un emprunt, le ahleau du Lot est bon. Il y ajoute, — sur la couverture kl budget, — un commentaire où je relève ce passage :

S'il s'agit de dépenses éventuelles ou temporaires lisez : trop fortes pour être acquittées dans Tannée], a commune doit recourir soit à une aliénation de (M'rain [lisez : réalisation de capital], soit à des contributions extraordinaires, soit à un emprunt rembourable avec le produit de ces centimes. » L'ordre de es deux dernières propositions est à intervertir, omnie il Test, en effet, dans Ténumération précédente \ ar il est relativement assez rare que les centimes xtraordinaires entrent en jeu pour une autre cause |»e pour Tamortissement d'un emprunt. Le déparement du Nord prévoit ce cas sous une rubrique très

1. L'exemple du Gers est très frappant aussi. Il porte dans le 'udget extraordinaire :

— Emprunt.

-- Impositions pour remboursement dudit emprunt.

explicite : « Impositions pour constructions et travaux neufs n'ayant pas donné lieu à emprunt. »

l'ajouterai quelques mots sur les cadres budgétaires du reste de la F'rance, non plus pour les proposer en exemple, mais pour tirer la leçon habituelle des contradictions et des bizarreries où conduit Tabsence de principes. Beaucoup de préfectures se sont laissé influencer, comme on devait s'y attendre, par le dénombrement de Farticle 134, et mettent en tète de leur liste les impositions extraordinaires. L'Aisne ne prévoit, après cela, que ventes d'arbres et subventions; rAllier. que subventions. Seine-et-Marne et le Tarn inscrivent seulement coupes extraordinaires de bois et impositions ; la Drôme, impositions extraordinaires pour remboursements d'emprunt et pour travaux. Un assez bon nombre de départements réduisent leurs prévisions à des centimes d'amortissement; pour eux, le budijet extraordinaire est essentiellement le budi^et de l'emprunt. Ainsi procèdent TArdèche, l'Indre, Loiret-Cher, la Lozère, le Morbihan, le Pas-de-Calais, la Savoie, la llaute-Savoie, les Deux-Sèvres. Dans la Ilaute-Marne, la première ressource du chapitre II est la surtaxe d'affouage ; dans Meurthe-et-Moselle et la Somme, les coupes de bois et les ventes d'arbres ; la Somme inscrit encore les tourbages extraordinaires.

Voici un certain nombre de cas tout à fait singuliers. Dans l'Aude, je relève: u Coupe extraordinaire de bois.— Imposition extraordinaire pour insuffisance de revenus ordinaires afl'ectés aux dépenses annuelles facultatives. — Imposition de 3 centimes pour frais de perception. » La Cote-d'Or n'a que cet article : « Salaire arriéré des gardes champêtres. » Quel est ce mystère de mœurs locales ? L'Yonne défie la critique ; elle laisse tout le chapitre II en blanc. L'extraordinaire lui semble impossible à prévoir. Enfin les Pyrénées-Orientales ont ces

deux articles d'une distinction subtile au point d'en être incompréhensible : « Imposition extraordinaire (le centimes pour... — Imposition de centimes extraordinaires pour... »

Je ne pousse pas plus loin. Le lecteur doit comprendre avec une entière évidence que les centimes additionnels de Tarticie 134, auxquels la terminologie moderne entend réserver le nom d'extraordinaires, ne sont précisément que des centimes extraordinaires temporaires. La circulaire du 13 décembre 1842 a eu là-dessus un mot qui n'a pas cessé d'être vrai : « Les seules impositions qui figurent au chapitre II sont les impositions temporaires. » Impositions en forme d'annuités, recettes capitalisées, capitaux en formation, capitaux en somme. Nouvelle vérification du principe posé : budget extraordinaire, compte de capitaux.