CHAPITRE XIV

IMPOSITION D*OFFlCE. — SKS DKUX Ri^LK9 NKCE9SAIRES. CAS EXCEPTIONNELS D*AUÉNATION ET d'eMPHL'NT.

(coercition lounie dv, plusieurs ressources. — In^rription, imposition d'office. — L'article 14î) et les lois de finances. — Classement de l'imposition d'office selon qu'elle pourvoit à une insuffisance de revenus ou de capitaux. — - Réalisation d'un capital en deux cas exceptionnels, déjà étudiés. — Précaution ancienne au sujet des centimes temporaires. — Limitaticm annuelle. — Provision des impositions d'office indépendante de celle des centimes spéciaux et des centimes dits extraordinaires. — Exemple de lois récentes. — Observations critiques. — Limites observées par la routine depuis 1838. — Le système dp la loi de 1837 rudimentaire encore en ce point. — Aggravation progressive de la coercition. — Résultat bizarre au sujet lies dépenses de la vicinalité. — Faculté d'emprunter d'office, aggravation apparente.

J'ai déjà touché à ce sujet, à propos des dépenses obligatoires et faeullatives. Il me reste à en préciser certains traits, et à Taceorder d'une façon exacte avec la théorie que j'ai exposée.

On connaît les circonstances oii interviennent les impositions d'ollice. Il y a deux degrés dans Texécution des mesures propres à sanctionner l'obligation de certaines dépenses ; Tinscription d'oHice est le premier. Si elle met le budget en déficit, et que le conseil municipal se refuse à voter les ressources nécessaires, une imposition est établie d'oflice ; c'est le second degré de la coercition. Deux cas exceptionnels

peuvent aboutir, Tun à un emprunt d'office, raiitre â une aliénation forcée.

Le paragraphe 5 de Farticle 149 de la loi de 1884 est ainsi conçu : « Si les ressources de la commune sont insuffisantes pour subvenir aux dépenses obligatoires inscrites d'office, en vertu du présent article, il y est pourvu par le conseil municipal, ou, en cas de refus de sa part, au moyen d'une contribution extraordinaire établie d'office, par un décret, si la contribution extraordinaire n'excède pas le maximum à fixer annuellement par la loi de finances, et par une loi spéciale, si la contribution doit excéder le maximum. » C'est la copie littérale du paragraphe 4 de l'article 39 de la loi de 1837.

Les lois de finances, aussi attachées à la routine, en cette matière, que les conseils généraux, pour ce qui regarde la limitation des centimes temporaires, ont conservé invariablement le même maximum depuis l'origine. L'article 14 de la loi de finances de 1896 reproduit encore l'article 8 de la loi du 18 juillet 1838, qui régla ce point pour la première fois : « Lorsque, en exécution du paragraphe 5 de l'article 149 de la loi du 5 avril 1884, il y aura lieu, par le gouvernement, d'imposer d'office sur les communes des centimes additionnels, pour le payement de dépenses obligatoires, le montant de ces centimes ne pourra excéder le maximum de dix centimes, à moins qu'il ne s'agisse de l'acquit de dettes résultant de condamnations judiciaires, auquel cas il pourra être élevé jusqu'à vingt centimes. »

Comment les impositions d'office se classent-elles parmi les autres impositions ?

La circulaire du 27 août 1867, destinée au commentaire de la loi du 24 juillet de la même année, les avait placées au quatrième rang d'une division qui distin-

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guait successivement : 1® les centimes sans affectation spéciale destinés aux dépenses annuelles; 2® les centimes spéciaux ; 3* les centimes sans affectation spéciale destinés à pourvoir aux dépenses non annuelles; 4*" les impositions d'office. Et, après avoir rapporté celles-ci à leur origine, — l'article 39 de la loi de 1837,' — le ministre ajoutait que les centimes « imposés (roffice, en cas de refus des conseils municipaux, doivent être votés avec le concours des plus imposés ». On en faisait donc une série à part, sans rien ajouter (|u une condition d'établissement absurde.

Voici plus de lumière. On sait que les besoins des communes, pour divers qu'ils soient, quant à leur objet, se traduisent dans les comptes sous deux formes : insuffisance de revenus et insuffisance de capitaux. L'insuffisance de revenus, non satisfaite par un vote du conseil municipal, sera comblée par une imposition d'office annuelle. Pour ce rôle, l'imposition croffice s'inscrit au budget ordinaire, et n'est autre que l'imposition pour insuffisance de revenus, remise aux mains de l'autorité. L'insuffisance de capitaux, quand la commune n'y pourvoit pas volontairement, peut trouver une compensation directe en deux cas que nous avons étudiés ; c'est lorsqu'il s'agit du payement de dettes exigibles ou de frais d'installation scolaire. En cas de dettes, les biens non affectés à un usage public sont, selon l'article 110 de la loi de 1884, réalisables sur la poursuite d'un créancier ; pour une installation scolaire, il est loisible à l'administration, aux termes de la loi du 20 mars 1883, de contracter un emprunt au nom de la commune. Le capital qui faisait défaut est réalisé par un procédé ou par l'autre. Mais ces circonstances sont exceptionnelles; en dehors d'elles, il ne peut être suppléé à l'insuffisance de capitaux que par un jeu d'annuités, obtenues, soit au

moyen d'un excédent de revenus, soit au moyen de l'imposition d'office. Pour ce rôle, l'imposition s'inscrit au budget extraordinaire, et n'est autre que l'imposition temporaire, laissée au pouvoir de l'autorité.

Ce dernier point a besoin de quelque confirmation. M. Morgaind ne s'en explique pas; mais Braff admettçiit sans hésitation que l'imposition d'office pouvait être répartie sur plusieurs années. Il s'autorisait d'un avis de la section de Tlntérieur du Conseil d'État, en date du 30 août 1854, d'après lequel on devait, dans les décrets qui établissent l'imposition d'office, prendre en considération le chiffre variable du maximum autorisé tous les ans par les lois de finances, et laisser à l'autorité administrative le soin de fixer elle-même le nombre des centimes à imposer annuellement d'office sur les communes, à la charge par cette dernière de se renfermer dans les limites dudit maximum. Braff indiquait, après cela, la formule légale adoptée, s'appuyant ainsi sur la pratique : « Il sera imposé d'office, à partir de..., sur la commune de..., par addition au principal de ses quatre contributions directes, et suivant le départ qui en sera fait par l'autorité administrative, dans les limites du maximum fixé annuellement par les lois de

finances, la somme de pour, etc. » 11 y avait là une

nuance que les modernes n'observent plus. L'imposition d'office, répartie sur plusieurs années, ne recevait pas de fixation de chiffre à l'avance ; l'administration y procédait annuellement, de façon que le maximum de la loi de finances ne fut jamais dépassé. Les centimes, temporaires par leur répartition, restaient annuels quant à la détermination de leur quotité. Ce caractère mixte a disparu. La précaution devint parfaitement superflue, quand il fut reconnu que la loi de finances, ail lieu de marquer, chaque année, une limite raisonnée, avait, une fois pour toutes, planté la borne.

Le rôle de rîinpositîon d'office est ainsi défini, ou tout au moins accordé avec la pratique. Nous avions pu prévoir qu'elle ne constituait pas, au fond, une nouveauté. Les communes n'ont à recevoir que l'allègeinent d'une insuffisance de revenus ou de capitaux. L'imposition d'office sert aux deux usages; elle est à double face. On l'appelle extraordinaire au double sens où la loi de 1837, qui l'a instituée, entendait le mot ; tantôt annuelle, elle se dépense avec les recettes de l'ordinaire, tantôt temporaire, elle s'emploie parmi les recettes de l'extraordinaire.

La loi de finances lui alloue une provision, indépenilante à la fois de celle des centimes spéciaux et de celle des centimes temporaires.

Avant la loi de 1837, qui a permis à l'autorité d'ouvrir le crédit de l'imposition d'oflice à toute dépense obligatoire, les lois qui avaient institué les centimes spéciaux pour les gardes champêtres, pour l'instruction primaire et les chemins vicinaux, avaient eu soin de réserver à l'autorité le droit de frapper elle-même le budget des impositions dont on accordait le vote aux communes, et dont elles n'auraient pas voulu faire usage. Nous connaissons cette réciprocité de pouvoirs, à l'endroit des dépenses obligatoires munies de centimes spéciaux. Or, ainsi que l'a reconnu le Conseil d'Etat à propos du salaire des gardes champêtres, cette catégorie a continué d'être régie par les dispositions des lois qui l'ont primitivement réglée ; il n'y a pas été dérogé par la loi de 1837, ni, peut-on ajouter, par celle de 1884. « Introduire dans ce système la limitation de l article 39 de la loi de 1837 [ou celle de l'article 149 de la loi de 1884], ce serait en détruire l'efficacité. » Toutes ces raisons s'appliquent aussi bien au régime moderne, et il ne faut pas hésiter à dire que les centimes autol'isés par la loi de 1893 pour l'assistance médicale

gratuite sont, le cas échéant, Tobjet d'une coercition indépendante, et ne comptent pas dans le maximum établi par la loi de finances pour l'exécution de l'article 149.

Voyons quelques applications des principes que nous venons de poser :

« Loi du 9 mars 1891,,, Article unique. — Il sera établi d'oflice, en 1897, sur la commune de Saint-Hilaire- Lastours (Haute-Vienne), une imposition extraordinaire de 16 c. 30 additionnels au principal des quatre contributions directes, dont le produit, prévu pour 660 francs environ, servira à couvrir le déficit des budgets de 1896 et 1897... » Tel est le cas le plus ordinaire : imposition annuelle, qui serait une pure imposition pour insuffisance de revenus, si elle avait été consentie par la commune.

Exemples d'impositions temporaires :

(( Loi du 6 décembre 1895,.. Article unique. — Il sera établi d'office, pendant quatre ans, à partir de 1896, sur la commune de Chasteuil (Basses-Alpes), une imposition extraordinaire de 51 centimes additionnels au principal des quatre contributions directes, dont le produit, évalué à 980 fr. environ, servira à acquitter, en principal, intérêts et frais, le montant des condamnations prononcées contre ladite commune par un jugement du tribunal civil de Castellane du 31 juillet 1885...»

« Loi du 3 juillet 1895.,. Article unique. — 11 sera établi d'office sur la commune de Laruscade (Gironde;, pendant six ans, à partir de 1895, une imposition extraordinaire de 25 c, 13 additionnels au principal des quatre contributions directes, dont le produit, évalué a 14,556 fr. environ, servira, concurremment avec d'autres ressources, aux frais de translation du cimetière... »

Exemple d'impositions temporaires destinées à un emprunt pour construction d'école :

« Loi du 16 février 1897... Article unique. — Il sera

établi d'office, sur la commune de Verneuil (Cher), pendant vingt-cinq ans, à partir de 1897, une iniposi* tion extraordinaire de 14 c. 50 additionnels au principal des quatre contributions directes, dont le produit, évalué à 6,950 fr. environ, servira à rembourser, en principal et intérêts, l'emprunt de 4^470 fr. que ladite commune est tenue de contracter en vertu d'un arrêté préfectoral du 13 octobre 189(), pour la construction d'une maison d'école... »

Quelques observations encore avant de clore ce sujet.

Un auteur avait pensé, en 1837, qu'il serait « fort

dilFicile de fixer le maximum des impositions d oilice ».

Mais la routine simplifie tout et, si Ion éprouva quelque

difficulté au moment de la détermination initiale, en

1838, on s'en repose depuis soixante ans. Aussi quel

désaccord des chiffres avec les habitudes du temps

présent! Dix ou vingt centimes, quelle misère est-ce,

au regard des impositions pour insuffisance de revenus

auxquelles les communes recourent pour établir leur

budget! Aussi la compétence du chef de l'État est-elle

constamment dépassée ; il faut invoquer la puissance

législative pour des vétilles : le transfert du cimetière

de Laruscade, le payement de 660 francs, dont le

budget d'une pauvre commune limousine de 1,200 âmes

a besoin pour solder son budget. Il est singulier que

la dernière commission de décentralisation n'ait pas

trouvé là matière où s'exercer. Le ministre de Tlnté-

neur, M. Barthou, dans les motifs du projet élaboré à

la suite de ses délibérations, ne s'y est pas arrêté

davantage, bien qu'il fut naturel, en élargissant les

pouvoirs de la commune, de conclure à l'augmentation

dans une mesure semblable des pouvoirs réciproques

de sa tutelle. Les premières nécessités administratives

doivent être aisément et promptement satisfaites, de

quelque part que vienne l'initiative.

payement ou pour amortissement sont assimilés et soumis à un régime identique. Les emprunts et les impositions dites extraordinaires sont réglés par les articles 142 et 143 de la loi de 1884 comme matières connexes, comme opérations de môme ordre. Et même l'emprunt amortissable au moyen d'annuités à fournir par un excédent de revenus est traité plus favorablement qu'une entreprise défrayée au moyen d'impositions temporaires d'égale durée. Dans ces conditions, pourquoi limiterait-on aux dépenses de l'installation scolaire la possibilité de l'emprunt d'office?

Je me l'explique d'autant moins que, si l'opération à régler au moyen d'impositions d'office comporte un achat, — comme une translation de cimetière implique l'acquisition d'un terrain, -^ il faudra, pour un règlement par annuités, ajouter tacitement des intérêts au prix de la vente, en définitive souder au contrat un emprunt déguisé. Cette dissimulation était illicite jadis ; on y avait paré. Elle est sans inconvénient aujourd'hui, au point de vue légal, comme à tout autre. On devrait avouer l'emprunt et l'admettre ; le procédé serait plus juridique et plus franc. Et finalement les moyens d'exécution sont les mêmes ; l'article 10 de la loi de 1889 dispose en matière scolaire : « Il sera alors pourvu au service de l'emprunt au moyen d'une imposition spéciale, établie conformément au paragraphe 4 de l'article 39 de la loi de 1837. »

Lisez aujourd'hui : « conformément au paragraphe 5 de l'article 149 de la loi de 1884. » Avec ou sans appel au crédit, on aboutit au même texte; les engagements sont pareils, la situation identique. L'emprunt d'office, au fond, n'est pas une aggravation de la contrainte administrative .