CHAPITRE XV

ADAPTATION DES TAXBS AU SYSTEME BUDOKTAIRK. — R(\l.E (;K\KRAL DE REVENUS. — UTILITES PARTICULIERES. — ASSIMILATION COM- PLETE DU RÔLE DES TAXES D^OCTROI A CELUI DES IMPOSITIONS.

Octroi, la plus féconde des taxes, instrument fisral complet.

— Utilités particulières des autres taxes. — HAIe général de revenus, ^ Cotisations, taxes et surtaxes d'affouage. — Bénéfice épuisé parfois par la commune. — Taxes spéciales pour insuffi* sance de revenus : prestations, taxes de pavage, de trottoirs. — Taxes employées pour insuffisance de capitaux : tourbage, abatage, péage. — Loi du 30 janvier 1893 sur la marine marchande.

— L'octroi adapté comme les centimes à tous les nMes. — Rôles de revenus et de taxes pour insuffisance de capitaux facilement reconnus. — Difficultés entre la Chambre et le Sénat, à propos du rôle de taxe générale pour insuffisance de revenus.

— Circulaire du 15 mai 1884. — M. Morgand et le Conseil (l'Eial. — Opinions différentes du gouvernenient en Seine-et- Oise et dans le Finistère. — Montmorencv et Lambézellec. — Centimes spéciaux et taxes d'octroi spéciales unis dans la loi du 15 juillet 1895. — Emprunt de Chambéry. — Pratique administrative. — Les cadres budgétaires encore régis par la loi de 1837. •~ Influence de la circulaire du 15 mai 1884. — Contradictions dans le Finistère, — Bonne solution dans divers déparlements.

— Classement : taxes-revenus et taxes pour insuffisance de revenus, spéciales et générales, à l'ordinaire; taxes pour insuffisance de capitaux à l'extraordinaire. — La même thèse triomphant partout par sa vertu logique. — Budget ordinaire, compte de revenus; budget extraordinaire, compte de capitaux.

La matière des contributions directes étant épuisée, reste le classement des taxes, dont nous n'avons fait

qu'examiner le cas le plus général. Il a été dit que la question serait reprise après celle des centimes, et que, alors, les voies seraient préparées de façon à ne présenter plus aucun obstacle.

Plusieurs provinces répugnent à Timpôt direct et lui préfèrent Tusage des taxes, ou pour mieux dire d'une taxe, Toctroi. Il a fallu Tadapter à toutes les nécessités auxquelles nous avons vu les centimes satisfaire ailleurs. Les besoins étaient les mêmes; la même logique aidant, on a fini par reconstituer aux mains de la fiscalité locale un instrument aussi souple et aussi complet que celui dont nous avons fait connaître le jeu. L'octroi s'est plié à toutes les exigences du budget communal; il lui a donné la même variété de ressources que les impositions : revenus, complément de revenus spécial ou général, complément de capitaux. Mais Toctroi, seul parmi les taxes^ est arrivé à cet intéressant développement théorique et à une grande fécondité de résultats. ><ous le trouverons à la fin, et comme le couronnement d'une série, qui comprend des termes nombreux de fonctions diverses et restreintes.

Nous avons dit, et démontré par des textes, que les taxes inscrites à Tordinaire y constituaient, en thèse générale, des revenus. Cette formule contient une réserve qui appelle une étude précise et détaillée.

Comme exemple du cas le plus vulgaire, il n'y a que l'embarras du choix : taxe sur les chiens, droits de place dans les halles, foires et marchés, droits de stationnement, de place ou de location sur la voit publique, droits de pesage, de mesurage et de jaugeage, droits de voirie, etc. Ces taxes sont purement, en effet, des revenus. Parfois elles n'en offrent que l'ap parence, et ne font que payer à la commune le prix coûtant d'un service rendu. Les municipalités, en tout cas, ne les doivent pas exagérer; il y a contrôle pré

ectoral. A la même catégorie appartiennent certaines axes auxquelles j'ai cru, cependant, devoir donner ine place à part. Elles correspondent au cas on, les biens communaux n'étant pas mis en ferme ni lonnés à loyer, les habitants reçoivent leurs produits 'n nature; on impose alors aux participants l'obligation le payer des cotisations, suivant un tarif fixé par le •onseil municipal; les plus usuelles sont les taxes de )àturage et d'affouage. On y joint parfois la taxe de ourbage; mais celle-ci peut recevoir une forme d'an- Auités qui la rattache à un autre groupe.

J'insisterai sur l'affouage. Cette cotisation ne devrait Mre, d'après le principe de son établissement, que la compensation des frais faits pour l'entretien et la coupe (les bois. Cependant cette règle est de moins en moins observée. Le Conseil d'Etat y a dès longtemps prêté les mains; il a émis l'avis « que les taxes assises sur les affouages provenant des bois communaux doivent autant que possible n'être que la représentation des fiais inhérents à la jouissance, mais que l'autorité municipale peut,* pour des causes graves, dans l'intérêt général de la communauté et sauf l'approbation de Tautorité compétente, élever ces taxes à une somme supérieure à cette représentation ». Cet avis est du 8 avril 1838; peu de jours après, le 29 mai, le Conseil (l État, avec une souplesse de dialectique qui ne laisse pas d'étonner, conclut dans un sens tout opposé, en ce qui concerne les taxes d'affouage imposées aux usagers tles forêts domaniales. Pour le motif que les domiciliés dans la commune y sont seuls assujettis, et sans proportionnalité à leurs facultés; par argument de Tarlicle 83 du Code forestier, qui défend que les bois affectés par l'usage soient Tobjet d'aucun trafic, le second avis fut que « les taxes ne doivent être destinées qu'au remboursement de l'avance faite par la

raisse municipale des frais inhérents à Texercice du droit d'usage, et qu'elles ne doivent pas dépasser la somme strictement nécessaire à Taçquittement de ces frais ».

Le premier avis Ta emporté et ses restrictions sont aujourd'hui lettre morte. Sans aucune justification, — loin d'invoquer des causes graves, — les municipalités portent les taxes aflbuagères à un taux bien supérieur aux frais d'entretien et de coupe des bois. La Haute- Marne les y provoque, par l'inscription dans son cadre budgétaire de cet article : a Le montant des taxes d'affouage sera porté au chapitre II (Recettes extraordinaires), si elles ont pour objet de pourvoir à des dépenses extraordinaires. » D'après les informations que j'ai obtenues, ce genre de surtaxe resterait, d'ailleurs, sans affectation et ne servirait qu'à grossir les recettes ordinaires, soit qu'il s'agît d'acquitter des dépenses annuelles, soit qu'il y eût lieu d'affecter à des dépenses temporaires un excédent d'importance suffisante. Et il n'y a pas là, qu'on le comprenne bien, de taxe pour insuffisance de revenus à proprement parler, l'établissement de la taxe ou de la surtaxe n'étant soumis, légalement ni administrativement, à aucune condition de ce genre\ Au surplus, ce mode de jouissance des forets communales devient rare, et il a perdu sa physionomie patriarcale. Le maire d'un chef-lieu de canton de la Haute-Saône m'a écrit à ce sujet : « Dans ce département, on laisse les communes libres, au fond, de disposer de leurs forêts ; on souscrit à toutes leurs

1. Les budgets de Meurthe-et-Moselle offrent un chapitre particulier de recettes pour les coupes affouagères. Ils balancent la taxe, ou le prix de vente qui y correspond, si la coupe affouagère est vendue, avec les charges d'exploitation, et posent en recette lesolde^ sous cette rubrique : « Taxes pour insuffisance de revenus ou excédent des prix de vente sur le montant des charges. » L'opinion que j'ai exprimée ci-dessus n'en est pas modifiée.

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décisions. Exemple : en 1894, nous avons vendu une portion de noire coupe aux marchands de bois, une autre, après façonnage, aux habitants. — En 1895, nous avons vendu le tout aux marchands. — En 1896, nous avons traité pour les trois cinquièmes avec le commerce, et délivré les deux cinquièmes comme affouage aux habitants, mais en fixant une redevance égale au moins à la valeur du bois. » Et la commune dont il s'agit est riche! Partout les administrations prennent ou retiennent; Tâge d*or est passé.

Je viens à des taxes qui remplissent d'autres rôles que celui de revenu, à des cas isolés, incomplets, semblables à des ébauches du système qui trouvera tout son développement avec les taxes d'octroi.

Les prestations sont autorisées, soit pour les chemins vicinaux, soit pour les chemins ruraux, par les lois de 1836 et 1881, concurremment avec les centimes que Ton sait, et ce, « en casd'insuHisance des revenus ordinaires (les communes », selon les termes identiques des deux textes que nous venons de rappeler. Taxes spéciales, accolées à des centimes spéciaux, elles entrent en jeu sous la môme condition ; elles ne sont pas, dès rétablissement du budget, jointes aux revenus, comme la taxe sur les chiens, par exemple; elles viennent après les revenus, et pour solde, s'il est nécessaire. Les taxes (le pavage et de trottoirs peuvent offrir le même caractère. Les frais de pavage sont à la charge des riverains, lorsqu'il existe, à cet égard, un usage remontant à une date antérieure à la loi du 11 frimaire an VIL Cette condition remplie, Tavis du Conseil d'Etat du 25 mars 1807, suivi par l'administration, conclut à exiger encore, pour l'établissement d'une taxe, la justification de l'insullisance de revenus. Pour la taxe de trottoirs, il y a une alternative à observer ; les communes peuvent, selon les dispositions générales de la loi du 7 juin 1845,

on tout ôlat de leurs finances, porter au compte des riverains une partie des frais de premier établissemeiil: mais si, conformément à Tarticle 4 de la même loi, elles invoquent d'anciens usages qui mettent à la charge des propriétaires les frais de construction des trottoirs pour la moitié ou pour une proportion plus fi>rte que la moitié, elles doivent faire la preuve de leur défaut de revenus.

Après les taxes pour insuHîsance de revenus, en voiei d'autres pour insudisance de capitaux, et adaptées à cet usage, soit par la coutume soit par la loi : taxes de tourhage, d'ahatage et de péage.

La taxe de tourhage a été nommée parmi les cotisations communales, et souvent elle conserve ce carae tère, avec un tarif restreint au remhoursement des frais d\»xtracti()n. Parfois, il arrive que la commune se réserve un honi sur ses avances, et qu'elle l'applique à \'i\ majoration de ses ressources ordinaires, soit pour payer ses dépenses annuelles, soit pour augmenter l'excédent destiné à des dépenses temporaires, vulgairement dénommées extraordinaires. C'est la répétition d'une remarque faite sur l'affouage. Enfin, le cadre budgétaire de la Haute-Marne nous montre que la taxe de tourhage, endée jusqu'à mériter le nom de surtaxe. |)eut prendre place au chapitre II, et y recevoir une alfectalion spéciale ou, comme on dit, un emploi extraordinaire, sous forme d'annuités. Ce terme d'annuité même est imprimé dans les budgets de la Haute- Marne, et caractérise la taxe pour insuffisance de capitaux.

Aux termes du décret du 1®^ août 1864, les taxes d'abatage ne doivent pas dépasser les sommes nécessaires pour couvrir les frais annuels d'entretien et de gestion des abattoirs, et pour tenir compte à la commune de l'amortissement du capital employé à leur cens-

triiction. Il peut arriver, de celle façon, que les taxes d'abatage prennenl, au moins pour parlie, un raractère extraordinaire ou temporaire, et figurent comme annuités au chapitre II. Le Journal officiel du 8 décembre 1896 nous en fournit un exemple, dans « la loi autorisant la ville de Biarritz (Basses-Pvrénées) à c^ontracter un emprunt de 160,800 fr. pour rétablissement d'un abattoir public ». Nous y lisons que cette ville est autorisée à emprunter ladite somme « remboursable en trente ans à Taide du produit des taxes (Tabatage, et destinée à pourvoir aux frais d'établissement d'un abattoir public » ... Aihsi les taxes d abatage seront de deux sortes. Tune perpétuelle, inscrite à l'ordinaire, servant à rembourser à la ville de Biarritz les frais d'entretien et d'exploitation de l'abattoir communal ; l'autre temporaire, inscrite à l'extraordinaire pendant les trente années nécessaires à l'amortissement de l'emprunt contracté.

Les droits de pé^ge appartiennent en principe à l'Etat; il lui arrive de les déléguer aux communes. Celles-ci ])euvent être autorisées à percevoir des péages à l'occasion des bacs et passages d'eau qu'elles auraient établis sur les fleuves et rivières, pour la traverse des chemins ruraux et des chemins vicinaux ordinaires. Elles se voient de la sorte mises en possession de ressources d'un caractère annuel. Mais il est une autre application des péages qui permet de subvenir à une insuffisance de capitaux; on la trouve notamment dans Tarticle 11 de la loi du 30 janvier 1893 sur la marine marchande : (r Des décrets rendus en la forme des règlements d'administration publique, sur le rapport du ministre du Commerce, de l'Industrie et des Colonies, après enquête et avis des ministres des Travaux publics et des Finances, peuvent établir dans un port maritime des péages locaux temporaires, pour assurer le

service des emprunts contractés par un département, une commune, une chambre de commerce ou tout autre établissement public, en vue de subvenir à rétablissement, à Tamélioration ou au renouvellenient des ouvrages ou de l'outillage public d'exploitation de ce port et de ses accès, ou au maintien des profondeurs de de ses rades, passes, chenaux et bassins. » Par application de cette loi, un décret du 14 mai 1895 autorisait la ville d'Arzew à emprunter la somme de 150,000fr. et à continuer de percevoir les péages maxima établis dans son port par le décret du 23 mai 1889, « pendant tout le temps nécessaire pour permettre à ladite ville de satisfaire à ses obligations actuelles, ainsi qu'à celles qu'elle contracte en vertu du présent décret [Journal officiel du 17 mai 1895) ». Les péages sont, en ce cas, une ressource temporaire, suppléant au capital qu'elle constitue avec le temps.

L'octroi, enfin, va nous présenter à lui seul le cumul de tous les emplois des taxes que nous avons nommées, et plus encore, car, en outre des taxesrevenus, des taxes spéciales pour insuffisance de revenus, et des taxes pour insuffisance de capitaux, l'octroi peut fournir la taxe générale pour insuffisance de revenus. Ce fut le cas le plus difficile à entendre et à régler; il reste peu compris, aujourd'hui même.

Les difficultés ont commencé au cours de la préparation de la loi de 1884. La loi de 1837 n'avait sur ce point que la brève mention du paragraphe 5 de son article 30, comptant comme recette ordinaire le « produit des octrois municipaux ». Mais, certaines villes répugnant aux impositions, et ne pouvant pas s'accommoder à la rigidité du système d'une taxe unique, il se fit, à l'abri de ce texte laconique, un travail semblable à celui qu'on a vu s'accomplir sous le couvert de l'article 39 de la loi de 1818, concernant les centimes extraordinaires.

lalgré la simplicité de la mention su^énoncée, la pra- Iqiie fit une part double de Toctroi, Tune pour Tordiaire, l'autre pour l'extraordinaire. Les tarifs admirent ieux taxés : d'abord la taxe principale, conservant son ncienne destination, jouant un rôle semblable à celui los centimes ordinaires, comptée comme revenu en iomme ; puis des surtaxes, excédant le maximum fixé )ar des lois spéciales pour certains objets imposés au )rofit du Trésor et, concurremment avec elles, des axes nouvelles ou additionnelles, portant sur des ob- <*ts non encore imposés. Les dernières catégories, taxes ulditionnelles et surtaxes furent établies d'abord à titre extraordinaire, c'est-à-dire, suivant notre terminologie, \ titre temporaire, sous forme d'annuités. Elles eurent linsi une fonction semblable à celle des impositions loinporaires, et prirent leur place ou une place voisine dans le chapitre de l'extraordinaire. Ce furent des taxes pour insuffisance de capitaux, affectées à certaines entreprises ou à l'amortissement d'emprunts. Enfin exceptionnellement, comme le déclarait M. Antonin Dubost à la Chambre (séance du 21 mars 1884), au lieu d'augmenter les taxes principales pour des dépenses ordinaires, on en vint à établir des surtaxes et môme des taxes additionnelles à ce destinées, et on les ajouta au budget ordinaire, comme on avait fait les centimes généraux pour insuffisance de revenus.

Le parlement, en 1884, eut grand'peine à s'accorder sur cette dernière pratique. La Chambre en proposa nettement la sanction, dans un texte qui, finalement, est devenu partie intégrante de la loi, classant parmi les recettes du budget ordinaire, à titre de revenus ou pour insuffisance de revenus, le « produit des octrois ttiunicipaux affectés aux dépenses ordinaires », et parmi les recettes du budget extraordinaire, pour insuffisance ^^^ capitaux, le « produit des taxes ou des surtaxes

d'octroi spécialement affectées à des dépenses extraordinaires et à des remboursements d'emprunts ». Le Sénat, en première délibération, exprima la volonté de revenir au texte de 1837, portant à l'ordinaire le produit total de l'octroi; traduction par trop concise, et infidèle même, de coutumes que personne n'entendait abolir. En seconde délibération, cette assemblée accorda la division des recettes de l'octroi entre les deux budgets, mais une division semblable à celle que la loi de 1837 avait établie entre les centimes : taxes principales à Tordinaire^ taxes additionnelles et surtaxes à l'extraordinaire. Les taxes pour insuffisance de revenus, comme autrefois les centimes, étaient la pierre d'achoppement. Nouvelle résistance de la Chambre, qui, par l'organe de M. Antonin Dubost, plaida pour le maintien d'un système qui fonctionnait dans nombre de communes, sans plus d'abus que celui des impositions directes. La haute assemblée se rendit enfin, et

accepta le texte qui est devenu le paragraphe 5 de Farticle 133 de la loi de 1884.

La discussion dont je viens de mettre en lumière les points principaux lève assurément toute espèce de doute sur l'intention du législateur. Cependant, c'est une grande surprise de voir que le ministre de l'Intérieur, à cette époque, n'en fut pas éclairé, et que la doctrine éprouve, de nos jours, les mêmes perplexités.

La circulaire du 15 mai 1884, destinée à commenter la loi municipale, se mit avec elle, sur le sujet qui nous occupe, dans un désaccord invraisemblable. U' ministre signale l'omission existant dans la loi de 1837, omission apparente, pense-t-il, et il ajoute: (c Elle provenait de ce que le législateur ne s'est occupé que des taxes qui constituent le fond même du produit de l'octroi. Suivant la jurisprudence constante du Conseil d'Etat, du ministère des Finances et du ministère de

rintérieur, le produit des surtaxes, ainsi que relui des taxes additionnelles et extraordinaires avait toujours été inscrit au chapitre II du budget. La nouvelle loi ne fait donc que consacrer d'une façon expresse et foruielle ti'Ue jurisprudence. » Il y avait donc une omission ivelle, et non pas seulement apparente, dans Tancienne loi. La jurisprudence Pavait réparée, et même avait îijouté au système un perfectionnement que le ministre oublie ; il omet à son tour les taxes additionnelles et les surtaxes qui s'étaient classées à l'ordinaire, comme autrefois les centimes extraordinaires pour insuflisance (le revenus. Il semble moins informé des errements ailministratifsque M. Antonin Dubost ; il s'est arrêté au second amendement du Sénat. Il ne comprend pas la |)ortée du succès final de la Chambre, ni tout ce qu'elle a voulu qui fût compris sous la rubrique : « le produit (les octrois municipaux affectés aux dépenses ordinaires; )) rubrique élargie et substituée à celle-ci : « le produit des taxes principales des octrois. »

Des auteurs, après cela, demeurent embarrassés*. Quelques-uns ont institué une discussion sur la place à assigner aux taxes additionnelles et aux surtaxes HOU affectées spécialement. Combien d'esprits réfractaires à une notion admise depuis 1842, en ce qui concerne les centimes ! M. Morgand avait imaginé de faire de cette catégorie une ressource flottante, à classer à

1. Léon Béquet, dans le modèle de budget qu'il Indique en note à la page 490 de son Traité de la Com/minc, — modèle emprunté à la formule du département de la Seine ou copié par elle, — porte au budget ordinaire ce seul article consacré à Toctroi : • Produit des taxes principales d'octroi. » Et, en effet, cet auteur, d'habitude exact et renseigné, discutant sous le n* 32:20 le rôle et l'emploi des taxes d'octroi, semble n'admettre, comme l'auteur de la circulaire précitée, que des taxes principales, inscrites à Tordinaire, et des taxes additionnelles ou des surtaxes, dont « le conseil détermine l'affectation et le produit est porté au budget extraordinaire ».

Tordînaire ou à Textraordinaire suivant le caractère de la dépense corrélative. Nous retrouvons ici la discussion vaine, le cercle vicieux où Ton tombe en prétendant déterminer le caractère de la recette d'après celui de la dépense, et le caractère de la dépense d'après celui de son objet. M. Morgand, repassant par les voies de Dalloz, nous parle de dépenses extraordinaires qui se présentent annuellement et qui s'acquittent à l'ordinaire, puis, tout de suite après, de dépenses extraordinaires, qui, sans ressources préparées, sans taxes ni surtaxes affectées, s'acquittent à l'extraordinaire. Comprenne qui pourra !

L'auteur avoue que le • Conseil d'Etat n'a pas admis sa doctrine. En effet, voici un avis du 15 décembre 1886, donné à propos de l'octroi de Roanne, et qui indique la bonne solution, avec trop de sobriété de principes : (( Il est un autre point sur lequel la section [des Finances] croit devoir appeler l'attention du gouvernement d'une manière toute particulière. C'est la division en taxes principales et en taxes qualifiées spéciales du tarif d'octroi de la ville de Roanne, alors que cette distinction n'est pas justifiée par l'affectation à des dépenses extraordinaires déterminées des ressources à provenir desdites taxes spéciales. L'inscription au budget extraordinaire de ressources ayant en réalité le caractère [non ! le rôle] de ressources ordinaires, irrégulière en elle-même, a un autre incouvénient, c'est d'exposer l'Etat à des contestations sur son droit d'affecter aux dépenses de l'instruction primaire le cinquième du produit net des taxes d'octroi dans les communes où la valeur du centime dépasse vingt francs^ . » Voilà les choses remises à leur place,

1. Cet avis du Conseil d'État ne faisait que renouveler celui qu'il avait donné, le 9 décembre 1884, à propos de l'octroi de Digne.

non sans gaucherie, et plutôt par un sentiment inslinrtif que par une claire intelligence des principes.

Cet avis, soit dit en passant, nous montre une forme de budget, combinée avec des taxes extraordinaires d'octroi, comme on faisait avec des centimes avant 1828. Toutes les taxes additionnelles et les surtaxes sont portées au budget extraordinaire, et les dépenses annuelles excédant les revenus y |)assent pour trouver une provision. Le Conseil d'Ktat blAnu; celte distribution, et indique un |)eu en gros son vice logique, au point de vue de la conception moderne du budget, qui veut renfermer à l'ordinaire les revenus et Tannuel. L'administration visait surtout un inconvénient d'ordre fiscal, mais qui n'existe plus depuis la su|)|)ression du prélèvement sur les revenus en faveur de Tinstruction primaire. Aussi, la Situation financif're des conimu nés de 1891 nous apprend-elle sans s'émouvoir que !| '

1 usage condamné se |)erpétue dans le Finistère, par | ;

exemple, où certaines surtaxes d'oc^troi, portées aii '}'\