mille

DIFFÉRENCES I^Smillft

de 1890 à 1895 ^^^ mille

27 mille

160 mille

Ainsi, en cinq ans, le nombre des centimes du budget ordinaire a crû de 133 mille, celui des centimes du budget extraordinaire de 27 mille. L'augmentation des premiers est cinq fois plus grande. La raison de cette différence, pour le dire en passant, est évidemment que les centimes de l'extraordinaire sont soumis à un maximum légal, d'habitude respecté, tandis que les autres n'ont d'autre frein que le contrôle administratif, à peu près nul. L'augmentation de ceux-là, outre les empêchements sérieux qu'elle subit, se ralentit naturellement en approchant de la limite, qui est de 20 centimes par commune, soit de 723 mille pour la

France entière. On en a voté, en 1895, 492 mi lie,, un peu plus des deux tiers de la provision licite. Mais les centimes du budget ordinaire ont tout leur essor. Une seule catégorie parmi eux est cause de tout le mal. En effet les centimes qui méritent exclusivement le nom d'ordinaires et les centimes dits spéciaux sont limités à un chiffre précis ou aux frais usuels d'un service communal et varient entre des limites fort étroites ; il reste les centimes pour insuilisance de revenus. Presque tout le progrès de la dépense annuelle est de leur fait. Là, finalement, est le vice, le péril principal.

Résumons en peu de lignes tout ce qui précède.

Nous dépensons trop : la parole est banale, elle a besoin de preuves et de commentaires.

Une première preuve est que les impositions communales ont décuplé depuis cinquante ans, sans que la fortune de la France ait à beaucoup près suivi un développement parallèle.

Mais les centimes additionnels ne sont pas le seul impôt : octrois et prestations doivent s'y joindre, bien qu'à un autre point de vue on range les octrois, au moins les taxes principales, parmi les revenus communaux.

En supputant l'impôt global par familles et en l'exprimant en tantièmes de la fortune publique locale, on peut comparer les charges des diverses parties de la France ; si l'on y ajoute la considération de la dépense calculée de même, on a tous les éléments d'appréciation de la gestion financière communale.

Le tiers environ des départements mérite, par rapport aux autres, le nom de prodigue. Le régime administratif y pèse de deux à quatre fois plus que dans le département le plus sage. Le gaspillage a ses degrés.

Les centimes additionnels sont l'impôt qui a le plus d'essor et, parmi eux, les centimes pour insuffisance

(le revenus. La digue est rompue là. L'usage est de ne se préoccuper que des dettes des communes, quand on juge leur état financier; c'est pourtant ne considérer qu'un des éléments de la question. Les centimes de la dette sont temporaires, s'amortissent; il paraît assez simple de couper court, à un moment donné, aux dépenses qu'ils défraient. Les impositions annuelles, au contraire, sont durables comme le train de vie qu'elles alimentent; elles s'implantent à la façon d'une habitude, prennent figure de revenus, illusion étrange et commune; on n'en voit pas la fin. Il faut tout compter; c'est en ce sens que j'ai prétendu donner des calculs complets et nouveaux. ^

Telle est la leçon des chiffres. Je n'y insiste pas; ce n'est qu'un épisode dans mon étude.

II. — Les causes : les mœurs, la loi, l'administration. — Étude de la loi réservée comme sujet de ce livre.

Je l'ai annoncé : les mœurs, la loi et l'administration ont la responsabilité des fautes commises. Le moment est venu de développer sommairement les motifs sur lesquels cette accusation se fonde.

Les mœurs d'abord. Voici, à. notre point de vue, les traits caractéristiques du temps présent et, dans cet ordre d'idées, les causes de la perte des finances locales:^ amour du bien-être, vanité, goiit de la spéculationi| recherche ambitieuse et intéressée des fonctions niu* nicipales. Et ces sentiments et ces calculs s'infiltren chaque jour davantage dans ce qu'on a appelé le! couches profondes du suffrage universel.

Le besoin de vivre mieux et plus largement ses développé d'une façon étonnante, de nos jours, aust bien dans les classes les moins favorisées de la for tune. Il s'est étendu de la vie privée à la vie publique^

on veut partout le confort, le luxe même, s'il est possible. Un médiocre village prétend se donner tous les services d'une ville : eau, gaz, électricité, poste, téléphone, rien n*est trop cher; il ne se résigne à manquer de rien. Il lui faut une voirie irréprochable, une mairie d'aussi bel air qu'une sous-préfecture d'autrefois, un groupe scolaire fastueux; que sais-je encore? C'est chose connue de tout le monde, une plaie avérée.

La gloriole de clocher s'en mêle, avivée par la courtisanerie électorale. A tout prix, on veut imiter ou dépasser le voisin. On trouve beau d'avoir de grands projets ; la petite presse locale, la peste du canton, s'en occupe et en vante les auteurs. Au rebours du passé, on est humilié de n'avoir pas de dettes; on croit n'avoir rien fait pour son pays, quand on ne lui a pas fait de cadeau avec son argent. On cultive à ce sujet les grands mots, et on les résume dans cette ineptie : le progrès, c'est la dépense.

Voici comme vient souvent le goût de la spéculation. On a vu des bourgs étonnamment accrus en peu d'années par des changements dans leur condition économique: installations industrielles, passage d'une ligne de chemin de fer, etc. La population, le commerce, k valeur des immeubles, tout s'y est augmenté, développé, enflé, et des fortunes particulières ont été faites en un tour de main. Spectacle démoralisateur! On rêve de pareilles aubaines et, comme généralement on trouve qu'elles se font attendre, ou veut leur préparer la voie. Le grand point est d'attirer Tétranger. On imitera pour cela le luxe des pays enrichis, on fera tous les sacrifices pour offrir la facilité des communications et l'agrément du séjour. Mais ce sont des charges I — Qu'importe, si la propriété augmente de valeur, si l'on vend son champ comme terrain à bâtir. Allez objecter, après cela, que l'accroissement

de rînipôt équivaut à une perte de capital. Vieilles chansons! Autrefois, pour gagner, on économisait; aujourd'hui, l'on dépense. C'est de la spéculation ; elle réussira ou ne réussira point.

Le pouvoir central a aggravé le mal par son exemple et par des lois tentatrices. Il y a entre le budget des communes et le budget de l'Etat une connexitê étroite, a-t-on observé fort sagement; la même tendance se fait jour à tous les échelons et conduit au même résultat. Et l'on sait ce qu'est devenu le budget de l'Etat. La commission de 1850 regrettait déjà cette contagion et la précipitation avec laquelle on avait procédé à certaines catégories de travaux.

Quels faibles commencements auprès de ce que Ton a vu depuis! Il y a des incitations perpétuelles sur certains sujets: la voirie, l'instruction primaire surtout. Des lois tentatrices, je le répète, tournent, en effet, toutes les têtes. A combien de folies la Caisse des chemins vicinaux et la Caisse des écoles n'ont-elles pas entraîné les communes! On leur promet que, si elles participent à une dépense de ce genre, l'Etat payera le reste. C'est une occasion; le mot est magique, la chose généralement décevante. Ainsi se trouvent engagées à la hâte des entreprises disproportionnées ou improductives. On ne fait plus rien avec économie, avec lenteur. L'imagination l'emporte, et l'amour des nouveautés et des grandes allures.

Les intrigants ont la partie belle dans ce gaspillage, et ne contribuent pas peu à l'augmenter. Il n'est plus de brigue électorale où les promesses ne jouent un grand rôle, et, quand il est en possession du pouvoir et de la caisse, l'élu n'a point de peine ni de scrupule à solder les lettres de change tirées par le candidat. On n'arrive pas aux affaires, dans le moindre village, sans un programme de dépenses, dont l'exécution est

destinée à satisfaire de nombreux appétits. On soigne en même temps sa propre fortune. Les finances corn* munales sont, d'ôres et déjà, à la discrétion de gens qui en profitent sous forme de subventions, de fournitures et de travaux. Le maoon reste persuadé que, quand le bâtiment va, tout va, et plus d'un est maçon sans le savoir. Il est si commode de faire gagner sa clientèle électorale, le groupe influent qui vous a poussé et vous soutient ! Aussi faut-il qu'à tout prix les projets qui ont été le don de joyeux avènement se réalisent avant le prochain appel aux urnes. M. Alapetite, dans le rapport sur l'administration départementale et communale auquel j'ai déjà fait allusion \ a sur ce sujet quelques lignes discrètes, et que je citerai pour qu'on ne m'accuse pas de passer de la critique à la satire : « Les communes sont impatientes : les maires veulent arriver à achever leur programme avant l'expiration de leur mandat; ils sollicitent et réussissent à enlever au besoin une approbation d'urgence. »

Ailleurs, il écrit ces lignes, où, cette fois, la prudence va jusqu'à la réticence : « Il y a une autre cause de dépenses qui grève lourdement les petites communes : ce sont les suppléments et les gratifications que se font allouer les employés communaux. Suppléments dont la marche ascendante obérerait singulièrement le budget de beaucoup de petites communes, si les conseils municipaux n'étaient couverts par une autorité plus haute contre des sollicitations indiscrètes. » Voilà un passage qu'il faut savoir entendre, et où le préfet qui en est l'auteur a cru devoir garder des ménagements peut-être excessifs.

1. Rapport présenté au nom de la sous-commission administrative de décentralisation, par M. Alapetite^ préfet du Pas-de- Calais. — Journal officiel du 20 août 1896.

Tous ceux qui connaissent les dessous d'une élection dans un village ne se laisseront pas prendre à ce renversement des rôles. Les sollicitations indiscrètes et basses ne viennent pas, d'ordinaire, des employés communaux, mais des coteries qui font le siège de la mairie. Et celles-ci, quand leurs cheminements ont réussi, et qu'elles sont érigées en conseils municipaux dans la place prise, payent sous forme de suppléments de traitement les bons offices d'agents électoraux fort précieux. L^nstituteur, entre autres, que la loi a mis dans la main du préfet, et par conséquent associé à l'intrigue politique, peut rendre des services qui ne sont pas à dédaigner, et qu'on paye plus cher de jour en jour. Il est l'objet d'une surenchère flatteuse et profitable. On s'en rendra compte par la disproportion qui s'est établie entre les traitements et les suppléments de traitements. Des gens qui ne savent pas ce qu'on enseigne à l'école, et ont à peine le droit d'y entrer n'en comblent pas moins le maître de leurs témoignages de satisfaction. M. Alapetite n'ignore pas de quoi il retourne. Quelques instituteurs gémissent de ce changement de rôle ; d'autres s'en targuent, sont fiers d'élever autel contre autel, de servir le maire et au besoin de le combattre, et se félicitent d'ajouter les profits de la politique à ceux de la pédagogie.

Je laisse ce sujet après l'avoir à peine ébauché ; il est digne de la sagacité et de l'éloquence d'un moraliste. Je passe à mon second point : la loi.

La loi aurait pu être une leçon, une défense; ambiguë et désarmée, elle n'a su ni se faire comprendre ni même parfois se faire obéir ; il n'en est sorti que confusion et profusion. L'économie d'un budget repose sur la distinction de l'ordinaire et de l'extraordinaire. Notion fondamentale, notion familière, pensera-t-on.

Les choses vont au rebours de cette logique ; elles s'éloignent de la lumière ; les principes sont moins bien compris qu'il y a soixante ans. On qualifie d'ordinaires ou d'extraordinaires suivant les cas : budgets, recettes, dépenses, impositions, taxes, travaux... Les mêmes épithètes se retrouvent perpétuellement, partout; elles semblent ordonner le sujet : à la façon dont on s'en sert, elles le troublent. On n'a jamais pénétré le sens des budgets. Les recettes et les dépenses ont reçu des définitions: verba et voces. Les impositions sont nommées seulement; on sait à peine quelle place elles doivent occuper; on ignore absolument comment leur nom s'accommode avec leur emploi. Je veux toucher cette dernière question ici, non pas pour l'élucider, bien entendu, car il y faut une discussion complexe et délicate, mais pour faire entrevoir Téquivoque et finalement le désordre qui règne dans la loi.

Jadis, on accorda aux communes, à titre de revenus, quelques centimes additionnels. Plus tard, on leur concéda, en cas d'insuffisance de ressources, d'en lever d'autres, qu'on appela extraordinaires, par opposition aux anciens, désormais qualifiés d'ordinaires. Et chaque sorte fut rangée dans le budget de même nom : les ordinaires à l'ordinaire, les extraordinaires à l'extraordinaire. Tout alla assez bien jusque-là. Mais, ensuite, le budget ordinaire ayant les besoins les plus grands, on détacha des impositions extraordinaires un groupe destiné aux besoins. annuels, et qui passa à l'ordinaire sous le nom d'impositions pour insuffisance de revenus. Vers le même temps, des centimes spéciaux d'objets très divers furent créés et, généralement qualifiés d'extraordinaires, s'intercalèrent pourtant dans le budget ordinaire entre les centimes ordinaires primitifs et les centimes pour insuffisance de revenus. Bientôt cette

complication brouilla tout ; le sens se perdit de ces catégories si nombreuses ; on hésita sur le nom, sur la place qui leur . convenaient. Notamment, le partage des anciens centimes extraordinaires en deux branches ne fut plus saisi, et devint le tourment de Tadministration qui Favait inventé; le législateur le sanctionna, peut-être sans le comprendre, sûrement sans être compris.

Toute cette théorie est dans un état pitoyable. La doctrine et la' loi, toujours incertaines au moins, oscillent parfois du sophisme au cercle vicieux. Je veux le faire voir en intervenant à peine, et si ce n'est pour interroger les textes, afin de persuader au lecteur qu'il n'a pas à craindre les exagérations dont les préfaces ont le renom d'être coutumières.

Ainsi nous avons nommé quatre sortes d'impositions: ordinaires, spéciales, pour insuffisance de revenus, et extraordinaires.

Tout le monde, ou à peu près, est d'accord sur la nature et l'emploi des centimes ordinaires, alloués aux communes à titre de revenus. Mais, dan^ tout le reste, quelle incertitude et même quel inconnu ! Posons quelques questions, auxquelles certains textes ont la prétention de répondre.

Comment les impositions autres que les ordinaires se classent-elles dans les budgets ordinaire et extraordinaire ?

Les impositions spéciales et pour insuffisance de revenus sont-elles ordinaires ou extraordinaires ?

Qu'est-ce que les impositions extraordinaires ?

Sur le premier point, nous recueillerons rapidement mainte preuve de l'ignorance universelle. Sur le second, on nous répondra par une échappatoire ou par un sophisme ; sur le troisième, par un cercle vicieux.

Le classement des impositions dans les deux budgets

a été l'objet des instructions — et des doléances — d'une circulaire du 30 juin 1881, concernant la revision du traitement des receveurs des communes : « Quant aux recettes ordinaires..., v lisons-nous, elles seront relevées sur les comptes des communes... en ayant soin de rétablir exactement la distinction entre les opérations ordinaires et les opérations extraordinaires. — J'ai eu, en effet, l'occasion de remarquer plus d'une fois que cette distinction, notamment en ce qui concerne les impositions communales, n'était pas régulièrement faite dans les budgets. Ainsi les impositions pour insuilisance de revenus, c'est-à-dire celles qui sont destinées au payement des dépenses annuelles, et qui constituent (les ressources ordinaires, se trouvent dans certains budgets classées parmi les recettes extraordinaires....» — D'autres fois, en sens inverse, les impositions destinées à pourvoir au payement des dépenses extraordinaires, telles que le remboursement d'un emprunt, Tacquisition d'un immeuble, la construction d'un édifice, l'établissement d'un chemin, sont inexactement désignées sous le nom d'impositions pour insuffisance de revenus et inscrites au nombre des recettes ordinaires, alors qu'elles ont manifestement le caractère extraordinaire, de même que les dépenses auxquelles elles sont affectées... »

Ainsi, dans la pratique, tout est habituellement confondu : on inscrit à l'ordinaire ce qui devrait être à l'extraordinaire, et réciproquement. Telle est la commune ignorance de principes certains. On dira peutêtre que ces confusions sont le fait de municipalités de campagne, où la science administrative ne s'est pas encore répandue. Mais qu'est-ce qu'une science qui ne se fait pas comprendre de tous ceux pour qui elle a été créée? H m'est d'ailleurs facile de venger l'honneur des simples, en observant que le budget de Paris est

le plus fautif, en ce genre, et que nos modernes législateurs eux-mêmes n'ont pas fait preuve d'une sagacité supérieure. La discussion de la loi de 1884 sur le sujet quîj nous occupe se poursuivit en pleines ténèbres, et n'aboutit qu'à grand'peine. La Chambre des députés avait laissé passer deux fois un texte où les centimes annuels pour insuffisance de revenus et les centime?» dits extraordinaires étaient brouillés avec une grande absurdité et une parfaite inconscience. A la seconde lecture devant le Sénat, un commissaire du gouvernement se rendit à peu près compte, — il était temps ! — de! Terreur énorme que Ton était sur le point de commettre, et remit dans la bonne voie le parlement embourbé sans le savoir. Il y aura lieu de revenir avec les détails nécessaires sur cet incident inaperçu et curieux. Mais' la bévue évitée là s'étale dans la loi du 21 décembre 1882, instituant des centimes spéciaux pour les familles des réservistes. L'ordinaire et l'extraordinaire s'y confondent d'une manière qui défie toute interprétation. Ce texte aussi sera étudié plus loin.

La seconde question posée a trait à là nature des impositions spéciales et pour insuffisance de revenus. Après trois quarts de siècle, on en est encore à se demander si elles sont ordinaires ou extraordinaires. M. Alapetite a touché ce point comme suit, dans son rapport à la commission de décentralisation : « Impositions dites extraordinaires, — Vous avez émis le vœu que, dans la pratique administrative, et afin d'éviter une confusion de termes qui embarrasse souvent les municipalités, on cessât de donner la qualification d'extraordinaires à des centimes votés pour des dépenses annuelles et ordinaires (gardes champêtres, — insuffisance de revenus, — familles des réservistes et territoriaux, — trois centimes dits extraordinaires pour chemins vicinaux et trois centimes dits extraordinaires

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11 y a longtemps cependant que l'administration a pris un parti que personne ne peut ignorer. La Situation financière des communes présente, chaque année, en un bloc et comme centimes ordinaires, tous les centimes que la comptabilité introduit à Tordinaire. La circulaire de 1881, précitée, suit ces errements sans la moindre hésitation ; on Ta vue insister sur ce point que les centimes pour insuffisance de revenus « constituent des ressources ordinaires », et en faire les prémisses de son raisonnement : complet oubli de la logique et du passé.

Un sophisme étonnant a conduit là; on le rencontre pour la première fois dans une circulaire datée du 13 décembre 1842, et signée par un ministre de la monarchie de Juillet, non des moindres, M. Duchâtel. Voici la substance du raisonnement que j'y relève: ce qui a lieu tous les ans est ordinaire ; or, Timposition extraordinaire pour insuffisance de revenus se vote tous les ans ; donc l'imposition extraordinaire pom* insuffisance de revenus est une imposition ordinaire. Le rapporteur de la sous-commission de décentralisation parle de cadres de budgets obscurcis par l'inscription d'impositions extraordinaires à l'ordinaire : il aurait pu se rassurer par cette déclaration de principes, et au surplus par des exemples conformes à son type. Il ne connaît pas tous les cadres de budgets^ il n'en soupçonne pas la prodigieuse variété. Si les uns mentionnent les impositions dont il s'agit sous le nom d'extraordinaires, d'autres leur suppriment toute épithète ; d'autres les qualifient carrément d'ordinaires, tels ceux de l'Aisne, de l'Aube et du Gers. On voit même Meurthe-et-Moselle ranger la partie de cette imposition destinée aux dépenses obligatoires parmi les revenus, et toucher ainsi, semble-t-il, h limite de l'aberration. Cependant le Lot va plus loin,

en appliquant à la parlie du même impôt destinée aux dépenses facultatives le nom de « ressource facultative ».

Braff écrivait, en 1857, dans la dernière édition de son Administration financière des communes (préface, p. II) : (c Sur 36,826 communes, il yen a plus de 32,000 qui sont obligées de s'imposer extraordinairement pour couvrir les dépenses ordinaires les plus urgentes. » Je renvoie provisoirement à cette leçon d'il y a quarante ans nos auteurs et nos administrateurs : la vérité ne vieillit pas.

Après le sophisme, le cercle vicieux. C'est par là qu'on a répondu officiellement à cette dernière question : Qu'est-ce que les impositions extraordinaires? La loi de finances, qui, en vertu de la loi du 10 août 1871, fixe, chaque année, le maximum des centimes extraordinaires, les définit en passant : ceux que « les conseils municipaux sont autorisés à voter pour en aff*ecter le produit à des dépenses extraordinaires d'utilité communale ». Une imposition extraordinaire serait ainsi celle qui pourvoit à une dépense extraordinaire. On s'en tient là généralement, et personne ne pousse plus avant. Cependant une notion a été substituée à une autre, et tout aussi imprécise. Qu'est-ce qu'une dépense extraordinaire ? J'examinerai longuement la question plus loin. Ici je m'en fie aux lumières du bon sens pour répondre qu'il n'y a pas de dépense extraordinaire a priori^ que le caractère de la dépense est subordonné à celui de la recette. Telle dépense, ordinaire pour un riche, est extraordinaire pour un pauvre. Donc, en définissant l'imposition ou la recette par la dépense, dont le caractère est lui-même subordonné à celui de la recette, la loi et les auteurs ont commis le cercle vicieux le plus caractérisé.

Voilà les principaux traits do la théorie moderne, si Ton peut appeler de ce nom, qui implique ordre et

clarté, la confusion même. Et la nation s'est endormie sur ces faussetés. Personne n'a démêlé des vices de raisonnement d'une forme curieuse ; nul, en particulier, n'a percé à jour un sophisme digne de prendre place parmi ceux que l'antiquité a rendus célèbres. Non point un sophisme joyeux celui-là, ni créé pour amuser l'esprit ; insidieux, pernicieux, il a déjà coûté cher ; il ne cesse de peser sur la fortune de la France. Le mot ordinaire^ accolé à une imposition extraordinaire, en a changé la physionomie pour les esprits superficiels, qui sont légion, ils en ont été rassurés ou à demi leurrés ; un reste de scrupule s'est évanoui, et la main a été lâchée de plus en phis aux dépenses communales.

Après la loi ambiguë, la loi désarmée. C'est une histoire qui a besoin d'être exposée méthodiquement; ici encore, je ne puis donner qu'un premier aperçu des choses, les motifs sommaires des griefs articulés, quelques lignes à souder à mon précédent exposé.

Avant 1842, le régime dès ^longtemps établi par la loi et l'administration avait pour base, non feulement la distinction, mais la limitation des impositions ordinaires et extraordinaires : les premières figurant au budget ordinaire, les secondes au budget extraordinaire ;les vmes fixéesà cinq centimes, les autres bornées à vingt. De 1842 à 1884, ce système a été peu à peu transformé. L'impôt appelé extraordinaire a été scindé et a passé en partie au budget ordinaire. Les anciens cinq centimes ordinaires sont aujourd'hui la moindre ressource de ce chapitre ; on lui a attribué, avec des centimes spéciaux très divers, des centimes annviels, d'abord prélevés sur la provision des vingt extraordinaires dont ils sont un dédoublement, puis érigés en groupe indépendant, sous le nom de centimes pour insuffisance de revenus. Et cette catégorie, d'abord affranchie d'un

maximum pour la portion appliquée à des dépenses obligatoires, est maintenant illimitée. Ce dernier état de choses a été sanctionné par la loi de 1884.

Ainsi le législateur s'est finalement démuni de toutes les armes, sans excepter celle que la commission de 1850 lui recommandait, au contraire, d'assurer en ses mains : le droit de limiter les dépenses facultatives. Le dictateur de 1852 nous a fait faire ce saut dans les ténèbres, et nous n'avons pas e»core touché le fond du gouffre. Depuis lors, des centimes sont remis à la disposition, ou pour mieux dire à la discrétion des communes, et fournissent une matière indéfinie aux dépenses les plus légèrement ordonnées. Après la gène, le sans-gêne. Ne s'agit-il pas de centimes ordinaires ? M. Duchâtel l'a dit, et quelle théorie commode !

L'administration, pour venir à elle, n'a pas des torts moins graves; j'ai déjà touché à son procès, le dernier à instruire. C'est elle qui a soufilé le sophisme de 1842. Après avoir mal inspiré le législateur, on va voir comme elle l'a peu secondé.

La loi, a-t-on dit en songeant à la période d'exécution, est un prince muet. Elle a besoin qu'on parle et qu'on agisse pour elle, et, ce faisant, on peut lui imprimer d'utiles directions, voire de légers redressements. Or, la loi municipale, en ce qui touche notre sujet, n'avait pas de vices irrémédiables; la pratique, en tout cas, pouvait les atténuer considérablement. Ambiguë, il fallait l'éclaircir; désarmée devant une brèche, il fallait la soutenir. L'administration a manqué à ce double devoir.

D'éclaircir la loi dans l'exécution, je dirai presque Je l'interpréter, elle a eu l'occasion belle ; impossible, en vérité, d'en user plus mal.

Les maires des communes de faible importance

reçoivent, chaque année, de la préfecture de leur département des cadres imprimés, qui, énumérant dans un ordre méthodique les recettes et les dépenses usuelles, servent à la confection des budgets. Les préfets veillaient jadis avec soin à ce que ces formules fussent établies conformément au modèle prescrit par le ministère de Flntérieur ; les anciennes instructions leur en faisaient un devoir rigoureux. On lit, dans celles du 14 avril 1812, cette injonction, qui a bien le ton du régime : « Tous les cadres seront imprimés d'une entière conformité avec le modèle qui vous a été transmis précédemment [M. le préfet]. La dimension du papier, la grandeur des marges, la pagination, le placement des chapitres et la série des articles seront absolument les mêmes. Je suis décidé à renvoyer, pour être de nouveau confectionnés, tous les budgets qui ne seraient pas présentés sous ce format. »

Notons, en passant, que le Gard observe toujours la consigne et la reproduit en tête de ses budgets : « Cette formule doit être imprimée suivant les dimensions de 0™ 33 sur 0™ 50. » A quelques lieues de là, dans les Pyrénées-Orientales, le format est réduit à 0™ 22 sur 0™ 35. Dans la JNIarne, il est le plus petit possible.

Le même sujet fut réglementé à nouveau par les circulaires des 10 avril 1835 et 13 décembre 1842. Ontelles jamais obtenu pleine et universelle obéissance? Je ne sais. Toujours est-il que les modèles ont vieilli; la législation s'est transformée en beaucoup de points, sans que le ministère ait eu le souci d'y accommoder ses instructions pratiques; on les a abandonnées. Les administrations préfectorales, se chargeant spontanément

de ce rôle, ont alors essayé d'adapter les anciens cadres à des nécessités' nouvelles. Elles se sont ingéniées à composer des formules, et, comme on aurait pu le prévoir, elles en ont trouvé quatre-vingt-sept

types, un par département ; chaque prélecture y a mis un amour-propre d'auteur.

Avec quel succès ? Généralement, quand un problème a beaucoup de solutions, on peut assurer qu'il est mal résolu. Ce ne serait pas se tromper ici. Si Ton compare toutes ces formules, c'est un scandale ; on reste stupéfait, songeant qu'elles servent à l'interprétation d'un même texte. On y trouve des traces de tous les temps et de tous les systèmes, des contraditions formelles et jusqu'à l'ignorance de la loi. Dissonances et fausses notes, rien ne manque à cette cacophonie. 11 faut lire, pour être édifié, la collection complète de ces documents. Il est vraisemblable que M. le Ministre de riutérieur ne la possède pas. Oserai-je lui conseiller (le se la procurer? Elle est étonnante, dans ce pays (Fesprit clair et de centralisation à outrance. Le lecteur la connaîtra par les nombreux emprunts que j'aurai Toccasion d'y faire. On verra que l'administration, comme divisée en compartiments sans communication les uns avec les autres, loin de dissiper les équivoques, les a plutôt accumulées.

Elle ne s'est pas mieux employée à masquer les points faibles, et spécialement à faire respecter les principes d'ordre et d'économie dont la garde lui avait été confiée, imprudemment peut-être, mais avec toutes les armes nécessaires. On lui a dès longtemps reproché de jouer insuffisamment ce rôle capital; Les diverses autorités que j'ai citées au début de ces pages, en même temps qu'elles déploraient Taccroissement des charges communales, comme on a vu, gourmandaient l'administration, qu'elles tenaient pour responsable. Je rapporterai quelques traits de ces nombreuses mercuriales, pour montrer que mon attaque en ce point suit une voie déjà ouverte.

M. de Rémusat, dès 1840, s'exprimait ainsi : « 11 est

certain que, généralement, depuis quelques années, le montant des contributions indirectes s'accroît par Teffet des impositions communales, dans une proportion telle qu'il en résulte une surcharge fort lourde pour les contribuables, outre Finconvénient de rendre de plus en plus difficiles les rentrées de FÉtat... Vous reconnaîtrez, M. le Préfet, combien il est essentiel de veiller dorénavant à ce que les communes ne s'engagent pas dans les dépenses de la nature de celles dont nous venons de parler, sans avoir bien calculé les moyens d'y pourvoir, puisque autrement elles se trouveraient inévitablement conduites, malgré toutes les prescriptions contraires, à faire usage de la ressource extrême de l'impôt additionnel [l'expression paraît naïve aujourd'hui]. Cette remarque, qui est de tous les temps, comme rappel aux règles d'une bonne administration, acquiert de la nécessité des circonstances plus d'importance encore et d'autorité. »

J'emprunte les lignes suivantes à la commission instituée par un décret du 30 mars 1850 pour examiner les propositions relatives à la situation financière des communes et des départements : « Le gouvernement est armé... Ce n'est pas la loi qui lui fait défaut, c'est quelquefois la volonté de l'exécuter... On a laissé la règle fléchir ; mais elle existe... 11 s'agit d'un changement de conduite, plutôt que d'un changement âe législation. Soyons convaincus que le gouvernement n'a pas de meilleur moyen pour réduire le nombre des centimes additionnels que de vouloir fermement qu'il en soit ainsi. »

En 1884, à propos de la discussion et du vote de la loi municipale, les objurgations se pressent. M. de Marcère, rapporteur de la loi devant la Chambre des députés, reproduit, parfois dans les mêmes termes, les arguments de M. de Rémusat et de la commission de

1850 : (c Tout le inonde, dit-il, s'accorde à signaler la situation très engagée des communes et la tendance qu'elles ont à empirer cette sHuation par le vote des centimes additionnels. L'intérêt des communes n'est pas seul compromis par cet état de choses; l'exagération des centimes communaux épuise les facultés contributives du pays et engage les finances de FEtat... Le seul remède légal, en dehors de la sagesse des communes, consiste à soumettre les dépenses, les emprunts et l'autorisation des contributions extraordinaires à des formalités telles qu'elles aient pour effet d'en prévenir l'exagération. Mais, de même que l'on peut faire appel à la sagesse des communes, on doit attendre une égale fermeté de la part des autorités diverses qui auront à exercer leur pouvoir de contrôle. »

A la séance du Sénat du 8 février 1884, M. Lizot, dont le discours fit grande impression, après avoir exposé 1 énormité des charges communales, concluait en ces termes : a De remède, à mon sens, il n'en existe qu'un seul : il faut qu'à l'avenir une surveillance vigilante, rigoureuse soit imposée à ceux qui ont le devoir de veiller sur d'aussi sérieux intérêts. 11 faut que le contrôle exercé par les autorités diverses entre les mains desquelles la loi a remis la tutelle administrative et financière des communes cesse d'être une fiction pour devenir une réalité... 11 faut, en un mot, qu'au lieu de rencontrer dans l'attitude plus ou moins complaisante, soit des administrationsdépartementales, soit des ministères, soit même du parlement, un encouragement aux dépenses excessives, sinon aux prodigalités, les communes trouvent désormais dans la fermeté, dans la résistance des pouvoirs publics, un frein et comme une sorte de digue, contre laquelle viendra se briser le flot toujours montant des dépenses publiques. »

Enfin, au mois de novembre de la même année, dans le discours de rentrée de la Cour des comptes, le procureur général * Audibert résumait, en quelque sorte, la discussion parlementaire sur ce point : « C'est surtout, Messieurs, disait-il, en matière de contributions extraordinaires qu'il importe d'arrêter votre attention sur les pouvoirs qui sont confiés par la loi aux préfets et au gouvernement. Dans le rapport présenté à la Chambre des députés, au nom de la commission qui a préparé la loi municipale, et au cours des délibérations de la Chambre et du Sénat, on a fait appel, à différentes reprises, à la fermeté des diverses autorités ayant pouvoir d'approuver les impositions des centimes additionnels. Elles ont été vivement exhortées à ne céder qu'à de pressantes nécessités. Elles auront à modérer des charges devenues déjà très lourdes dans un grand nombre de communes. »

C'est toujours, comme on voit, la même antienne. Combien d'exhortations, en un deiçi-siècle, pour ramener (( les diverses autorités » dont il s'agit à une règle de vigilance qu'on trouve inobservée toutes les fois qu'on y prend garde ! C'est une « remarque qui est de tous les temps », disait M. de Rémusat, songeant au passé ; il prédisait aussi bien l'avenir. La conclusion s'impose : la tutelle financière des communes est inefficace. D'où vient cette impuissance? Il faut, pour le comprendre, examiner d'assez près le système et ses organes, la fonction et les fonctionnaires.

Le contrôle administratif est réglé de façon différente suivant qu'il s'agit d'impositions appelées extraordinaires aux termes de la loi moderne, c'est-à-dire d'impositions temporaires, ou d'impositions pour insuffisance de revenus, c'est-à-dire annuelles. Je commencerai par les premières, les moins lourdes, assujetties, au surplus, à une limite.

Le régime institué à leur égard a été assez complètement étudié dans un rapport présenté à la commission plénière de décentralisation, au nom de la sous-commission de décentralisation administrative, par M. Poubelle, préfet de la Seine, les 12 et 19 juillet 1895*. Ce régime est compliqué et quelque peu bizarre. 11 exige, selon les cas, Fintervention de presque toutes les autorités : préfet, conseil général. Conseil d'État, chef du pouvoir exécutif et législateur. Leur compétence, en réduisant les choses à l'expression la plus brève, est fonction de deux quantités : le nombre des centimes et la durée de leur perception. Le conseil municipal est maitre de ses résolutions au-dessous de cinq centimes et de cinq ans. Le préfet est compétent pour approuver au-deDsous du maximum fixé par le conseil général (20 centimes, chiffre constant) et au-dessous de trente ans. Le chef du pouvoir exécutif prononce audessus du maximum fixé par le conseil général ; le même, en Conseil d'Etat, au-dessus de trente ans. Au législateur de statuer sur un emprunt de plus d'un million'.

L'établissement des centimes pour insuffisance de revenus est autorisé par arrêté préfectoral, lorsque ces centimes correspondent à des dépenses obligatoires, et par décret, quand ils sont destinés à faire face à des dépenses facultatives.

On peut critiquer à plusieurs points de vue les dispositions qui régissent les impositions dites extraordinaires. Les responsabilités en ce qui les concerne sont étonnamment divisées. Chaque autorité garde, pour