ACQUISITION DU DOMAINE DE LÉTAT

page 621 : « Si le domaine, public inaliénable est mis hors du droit commun de la pinpiiété privée, en revanche, il se prête à la floiaison de toute une catégorie de droits réels de nature administrative. » J'estime que sur ce point Hauriou est dans l'erreur. II est inadmissible d'attribuer aux concessionnaires ou aux permissionnaires du domaine public des droits réels, même en ajoutant qu'ils sont de nature administrative. La catégorie juridique du droit réel a été inventée pour le régime de la propriété privée ; il est un élément de ce régime. Il ne faut pas l'en faire sortir sous peine d'aboutir àdes contradictions et à des difficultés inextricables. Puisque Hauriou enseigne que les dépendances domaniales sont entièrement soustraites au régime de la propriété privée, pourquoi veut-il que les permissions et les concessions domaniales donnent naissance à de véritables droits réels qui sont, Je le répète, un des éléments du régime de propriété privée. D'autre part, ou bien la situation du permissionnaire ou du concessionnaire constitue pour eux un droit réel et alors il n'y a pas besoin d'ajouter une épithète; ou bien c'est une situation administrative qui n'a rien du droit réel, et alors pourquoi employer cette expression.

Cf. Rigaud, Les droits réels administratifs, thèse Toulouse,

§ 77. — Des modes d'acquisition du domaine de l'Etat.

L'îiltal peut incorporer à son patrimoine les choses immobilières ou mojjilières par les modes juridiques du droit commun, qu on appelle parfois les modes du droit privé, parce qu'ils sont les seuk par lesquels les particuliers peuvent acquérir. Us sont, en général, le résultat d'une convention, mais pas nécessairement. En etfet, certains modes d'acquisition accessibles aux particuliers résultent d'actes certainement unilatéraux. 11 en est ainsi, ))ar exemple, des acquisitions après décès, au cas de successions ab intestat; l'acquisition ici se réalise à la suite d'une déclaration unilatérale de lappelé avec elfet rétroactif au jour du décès. 11 y a encore acfjuisition par un acte unilatéral de volonté dans les quebjues

358 CHAI'ITRK V. LE PATRIMOINE DE l'ÉTAT

cas d'acquisition par retrait qui ont été conservés dans le droit français moderne, le retrait successoral, le retrait litigieux et le retrait d'indivision (C.civ., art. 841, 1()99 et 1408, § 2). Je rappelle enfin le cas du propriétaire dont le fonds est enclavé et qui peut exiger un passage sur le terrain de son voisin (C. civ., art. 682).

•Si je signale d'une manière spéciale ces différents actes d'acquisition unilatéraux de droit privé, c'est pour montrer une fois encore combien est fausse la proposition si souvent formulée et suivant laquelle les actes juridicjues de droit privé ne peuvent faire naître des situations de droit que s'ils sont des actes contractuels, et suivant laquelle seul l'Etat peut, à raison de la puissance publique qui lui est propre, acquérir par un acte unilatéral. Eux aussi, les particuliers, peuvent acquérir par des actes unilatéraux; rien ne s'y oppose. La cause efficiente d'une accjuisition n'est point l'acte volontaire d'une personne quelconque. Elle se trouve dans le droit objectif dont l'application peut être subordonnée, suivant les cas, soit à un acte plurilatéral, soit à un acte unilatéral, quel que soit le sujet de la volonté intervenante. Mais il va de soi que lorsque la volonté qui intervient est celle des agents de l'Etat, les cas où l'acquisition est conditionnée simplement par un acte unilatéral seront plus fréquents que lorsque la manifestation volontaire émane de simples particuliers. Les agents de l'Etat, en elFet, sont présumés agirpoiir assurer le fonctionnement des services publics et partant pour l'utilité publique. Or, il est logique que le droit objectif leur permette, en principe, de réaliser des accpiisitions par voie unilatérale, sous cette condition toutefois qu'il soit établi que l'acquisition est faite en vue de l'utilité publique devant laquelle doit céder l'intérêt privé. Toutes les législations modernes admettent et ont

'^alisé celte conception sous des formes dillerenles. Les

§ 77. — ACQUISITION DU DOMAINE DE l'ÉTAT 359

modalilés varient, mais le principe est et reste toujours €t partout le même. En France, les deux modes d'acquisition réalisés par des actes unilatéraux des agents publics, à raison de l'utilité publique en vue de laquelle ils sont faits, sont l'expropriation pour les immeubles at la réquisition pour les meubles, deux procédés juridiques qui, quoi qu'on en ait dit, répondent exactement à la même idée générale et présentent identiquement le même caractère.

L'expropriation pour cause d'utilité publique. — Le principe en a été formulé dans un article bien connu de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ainsi conçu : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique l'exige évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » (art. 17). Après plusieurs tentatives infructueuses et d'ailleurs mal venues, la mise en œuvre du principe a •été réalisée par la grande loi sur l'expropriation pour ,<:ause d'utilité publique du 3 mai 1841, loi remarquablement faite, qui a subsisté, sans modification notable, jusqu'à la loi du (î novembre 1918.

Il n'entre point dans ma pensée de donner le commentaire de l'une et l'autre de ces lois, mais seulement de montrer comment l'une marque le point de départ et l'autre le point d'arrivée d'une évolution qui s'est accomplie dans la notion d'utilité publique. Nous nous formons aujourd'hui de l'utilité publique une notion singulièrement plus large que celle qu'on s'en faisait en 1841, et cette évolution elle-même se rattache à la transformation que j'ai si souvent mise en relief et <]ui s'accomplit dans nos conceptions juridiques : elles évoluent, ai-je dit, d'un système subjectiviste et individualiste vers un système objectiviste et solidariste. La "propriété individuelle cesse de plus en plus d'être un

360 CHAPITRE V. LK PATRIMOINE DE l'ÉTAT

droit individuel, absolu et intangible, pour devenir une situation objective faite avant tout de devoirs qui s'imposent aux propriétaires, avec certaines prérogatives conditionnées par l'acconiplissenient de ces devoirs, situation qui doit céder devant l'ulililé publique, très largement entendue. Il n'est pas inutile de montrer (juelques-unes des applications de cette proposition.

I^e professeur Rolland a déterminé exactement comment, sous l'application de la loi du 3 mai 1841, on entendait l'utilité publique, et je ne puis mieux faire que de lui emprunter ce qui suit : « Encore que la chose ne fût pas dite d'une manière formelle dans un texte, il était généralement admis, jusqu'au vote de la loi du 6 novembre 1918, qu'il fallait entendre dans un sens étroit l'utilité publique nécessaire pour fonder une expropriation. Dune part, il s'agissait uniquement de l'utilité publique s'altachant, soit au fonctionnement ou à l'aménagement d'un service public, soit à la constitution du domaine public. D'autre part, l'expropriation ne pouvait atteindre que les terrains strictement nécessaires à l'exécution des travaux ou des ouvrages projetés. »

Holland, Le remaniement du régime île l'expropriation. Revue du droit public, i9[9, p. 96.— Rapp. Ilauriou, flroj/ administratif, 10« édit., 1921, p. 698; Jèze, Revue du droit public, 1921, p. 361, article intéressant sur la notion d'utilité publique.

l'n arrêt du conseil d'Étal du 27 avril 1917 a fait une application très nette de l'idée expriint'-e par Holland en annulant un décret ayant déclaré d'utilité publique l'établissement et l'extension d'une décharge publicjue et autorisé la ville de Caen à lecourir à l'expropriation pour l'acquisition des terrains nécessaires, la création d'une décharge comme celle visée au décret n'étant pas de nature à faire l'objet d'une déclaration d'utilité publi<iue (cons. d'État, 27 avril 1917, Recueil, 1917. p. 335, avec les conclusions de M. Léon Hlum, et Dali., 1918, 111, p. 7^.

A la veille de la guerre, la notion d'utilité publique,

§ 77. — ACQUISITION DU DOMAINE DE l'ÉTAT 361

telle quelle vient d'être définie, recevait déjà certaines extensions, et particulièrement sur deux points. L'article 18 de la loi du lo février 1902 sur la protection de la santé publique permettait, lorsque l'insalubrité d'un immeuble ou d'un quartier était le résultat de causes extérieures et permanentes et que la cause d'insalubrité ne pouvait disparaître que par des travaux d'ensemble, aux communes d'acquérir par voie d'expropriation la totalité des immeubles situés dans le périmètre des travaux à effectuer. D'autre part, la loi du 10 avril 1912, modifiant l'article 2 du décret du 26 mars 1852, autorisait l'administration à acquérir, en cas d'opération de voirie, certains immeubles, non immédiatement nécessaires, si des considérations d'esthétique ou d'hygiène commandaient l'acquisition.

Pendant et depuis la guerre, deux lois sont venues donner à ces dispositions une portée plus étendue et ainsi élargir notablement la notion d'utilité publique. D'abord, la loi du 17 juin 1915 étend la disposition de la loi du 15 février 1902. Désormais, pour que l'expropriation soit possible à raison de l'insalubrité, il n'est plus besoin que cette dernière soit le résultat de causes extérieures et permanentes ou que ces causes ne puissent être détruites que par des travaux d'ensemble. 11 faut, mais il suffit, que l'on se trouve en présence de quartiers ou d'immeubles reconnus malsains, quelle que soit la cause de l'insalubrité. L'expropriation peut intervenir, toutes les fois qu'il y a insalubrité, en vue de l'assainissement par la démolition.

Conmie le fait justement observer le professeur Rolland dans l'article précité, la lui du 0 novembre 1918 va beaucoup plus loin et innove bien plus profondément. Dans le texte de rarti(;le 2 de la loi du 3 mai 1841, lequel désormais est rattaché à l'article l'"", le législateur de 1918 a substitué le mot opérations au

3G2 CHAPITRE V. — LE l'ATBIMOI.NE DE l'ÉTAT

mot travaux. Le changement est significatif. Prccédeninient, l'expropriation n'était possible que pour l'exécution d'un travail déterminé. Aujourd'hui elle peut être faite en vue d'un but qui ne se ti'aduirait pas j)récisément dans l'exécution d'un travail proprement dit ou €n vue de travaux qui ne s'exécuteraient que par étapes. Dans le nouvel article 2, le législateur fait l'application de cette idée, en autorisant ce qu'on appelle l'expropriation par zones dans les termes suivants : « L'utilité de l'expropriation peut èlre déclarée non seulement pour la superficie comprise dans le périmètre des ouvrages publics projetés, mais encore pour toutes celles qui seront reconnues nécessaires pour assurer à ces ouvrages leur pleine valeur immédiate ou d'avenir. 11 en sera notamment ainsi en matière de voirie urbaine pour les superficies hors alignement, faisant obstacle à un lotissement rationnel ou non susceptible de constructions qui s'accordent avec le plan général des travaux. » Comme je l'ai indiqué au début de ce paragraphe, en édicfant celte disposition, le législateur, peut-être d'ailleurs inconsciemment, a été certainement déterminé par l'évolution qui s'est acconipliedans la notion de propriété et corrélativement dans celle d'utilité publique. Mais il a pris aussi en considération les rapports qui ont précédé la loi ne laissent pas de doute à cet égard, les travaux de reconstruction à exécuter, à la suite des dévastations de la guerre dans les villes du Nord et du Xord-Lsl, suivant un plan général d'aménagement.

Aussi bien est-ce seulement l'évoluliou dos notions de propriété et d'utilité publique qui a conduit le législateur à limiter les pouvoirs du jury d'expropriation au point de vue de l'indeyinitc allouée à l'exproprié. Klle doit être évidemment l'iMpiivalent aussi exact (pie possible de la valeur «pi'avaif rimm<>uble expro[)iio. L'opé-

§ 77. — ACQ11S1TI0> DU DOMAINE DE l'ÉTAT 363

ration ne doit pas être pour le propriétaire une cause de perte et pas davantage une cause d'enrichissement. Toutefois, si ce principe était incontestable, de fait il donnait lieu, dans la pratique, à des difficultés en ce qui concerne le préjudice éventuel et futur pouvant résulter de l'expropriation. Les'jurys d'expropriation, composés, sinon pour la totalité, au moins pourla grande majorité, de propriétaires fonciers, avaient une tendance accusée à prendre en considération pour la fixation de lindemnilé, non seulement le préjudice actuel, mais aussi le préjudice futur et éventuel. Dès 1914, le législateur a sur ce point nettement fixé les pouvoirs du jury en décidant qu'il ne pourrait faire entrer en ligne de compte que le préjudice actuel : « L'indemnité d'expropriation ne doit comprendre que le donmiage actuel et certain causé par le fait même de l'éviction ; elle ne peut s'étendre au préjudice incertain et éventuel qui ne serait pas la conséquence directe de l'expropriation. Si, an cours des débats, il est donné acte à l'expropriant d'une demande qu'il considère comme visant un préjudice de cette nature, le jury doit statuer sur cette demande par une disposition distincte. » Ce texte a été reproduit au paragraphe 4 de l'article 48 de la loi du G novembre 1918.

La loi du 17 juin 1915 a aussi déterminé d'une manière très précise comment doit être évaluée l'indemnité due par l'administration au cas d'expropriation pour cause d'insalubrité. Il y est dit : « Pour déterminer l'indemnité à allouer au propriétaire d'un immeuble, le jury fixe d'abord, par délibération spéciale, la valeur vénale de cet immeuble, abstraction faite de la condition d'insalubrité. Il en défalque ensuite obligatoirement le montant des travaux qui seraient nécessaires pour le rendre sahibre. L'indemnité due est égale à la différence de ces deux éléments, sans pouvoir être infé-

364 CHAPITRE V. I.K l'ATRIMOlNK I>K l'kTAT

rieure à la valeur du terrain rendu nu et sans qu'il puisse non plus en être alloué aucune autre, notamment à raison du fait de dépossession. » Disposition intéressante, ([ui montre l)ien que dans la conception moderne le propriétaire d'une maison est juridiquement tenu de la conserver en état à' hahitabililé. C'est précisément pour cette raison que, s'il ne le fait pas, on l'exproprie et on lui donne seulement une indemnité représentative de la valeur de l'immeuble, mais diminuée de la sonime qui aurait été nécessaire pour le rendre habitable. Nouvelle preuve que le propriétaire d'une maison d'habitation est bien plutôt chargé d'une certaine fonction sociale qu'il n'est titulaire d'un droit.

il convient aussi de rappeler que la loi du G novembre 1918 permet l'expropriation dans un cas où, en réalité, elle n'est point faite en vue de l'utilité publique, mais où elle se rattache à une tout autre idée. On verra dans la suite de ce chapitre que, <le plus en plus, le droit moderne tend à admettre cette règle générale que la caisse collective doit réparation à tout particuliei' du préjudice spécial qui lui est occasionne par le fonctionnement d'un service public. C'est ce qu'on exprime parfois en disant que l'Etat doit assurer tout particulier contre le risque social. La contre-partie de cette charge incombant à l'Ktat, c'est évidemment que si, au contraire, par suite du fonctionnement d'un service public, par suite d'une opération administrative quelconque, un particulier réalise un bénétice exceptionnel, il doit une bonification égale à la caisse collective. Ce bénéfice exceptionnel résulte assez frécjuemmcnt de l'exécution de travaux publics, par exemple au cas d'élargissement d'une voie publicpie f|ui amène une majoration importante dans hi valeur des immeubles riverains. 11 est de toute justice que les propriétaires (pii s'enrichissent ainsi du fait de l'expropriation et des travaux publics

§ 77. — ACQUISITION DU DOMAINE DE l'ÉTAT 365

tiennent compte à l'Etat de leur bénéfice. Cette obligation a été très nellement consacrée par l'article 2 bis de la loi du G novembre 1918. Ce n'est pas cependant quelque chose d'entièrement nouveau. Le principe, en effet, en était déjà inscrit dans la loi du 16 septembre 1807 (art. 30). Mais on peut dire que celte disposition n'avait jamais été appliquée, d'une part, parce qu'elle , n'avait pas de sanction effective, et, d'autre part, parce qu'elle ne répondait pas à la conception générale qu'on se formait alors du droit de propriété : droit absolu et intangible qui subsiste sur tous les accroissements de la chose. La valeur de celle-ci augmente sans le fait du propriétaire; peu importe. Il reste intact sur toute la valeur de la chose quelle que soit l'origine de son accroissement. xMais,je l'ai déjà dit souvent, celte notion de la propriété droit tend à disparaître. D'autre part, la loi et la jurisprudence reconnaissent de plus en plus l'obligation pour la collectivité d'assurer l'individu contre le risque social. Spécialement en matière de travaux publics, une jurisprudence, aujourd'hui constante, alloue une indemnité à tous ceux dont la chose diminue de valeur à la suite de travaux publics. 11 est donc indispensable qu'à l'inverse celui dont la propriété augmente de valeur par suite de l'opération administrative paie à l'Etat une ristourne, et cela sous une sanction rigoureuse et véritablement elfeclive.

C'est ce qu'a voulu réaliser la loi du 6 novembre 1918. Des articles 2 bis et 23 de cette loi, il résulte que tout propriétaire dont l'immeuble, à raison de la proximité des travaux exécutés, a réalisé une plus-value dépassant lo p. 100 doit à l'administration exécutant ces travaux une indemnité égale à la plus-value. S'il se refuse à la payer, il pourra être exproprié de son immeuble : « L'utilité de l'expropriation, dit la loi, peut aussi être déclarée pour les immeubles qui, à rai-

CHAPITRK V. LE PATIUMOINE I)K L ÉTAT

son (le leiH- proxiinilé de l'ouvrag^e public projeté, en doivent retirer une plus-value dépassant \o p. 100. » Voilà donc une utilité })ul)lique qui peut être déclarée, une expioprialiou quipeut être prononcée, non paspour l'exécution d'un travail public, mais pour assurer une sanction à la règle d'après laquelle tout pi-opriétaire doit à la collectivité une indemnité égale à la plusvalue que son immeuble relire de l'opération publique poursuivie.

Si j'ai insisté quelque peu sur ces dispositions nouvelles relatives h l'expropriation, c'est quelles illustrent d'une manière toute particulière ce que j'ai souvent dit sur la transformation de la propriété et sur la responsabilité de l'Etat.

Je dois signaler enfin, comnie se rattachant à la même idée, l'expropriation conditionnelle établie par la loi du 17 juillet 1921, lacpielle a modilié sur beaucoup de j)oints la procédure de la loi de 1841 et donné au titre Vlll, rédigé complètement à nouveau, la rubrique De rexpropri'dion coiulitionnelle. Pour éviter que l'administration ne soit entraînée dans des dépenses qu'elle ne pouvait pas prévoir, la loi l'autorise à provoquer la réunion du juiy et k faire lixer le montant de l'inilemnité avant de procéder h l'expropriation proprement dite, c'est-à-dire avant l'arrêté de cessibililé et le jiigement d'expropriation. Ainsi l'administration saura où elle va et elle ne poui-siiivra l'expropriation que si les dépenses qu'elle doit enti-ainer sont raisonnables.

Réquisition. — Sauf à revenir plus loin sur ce point, je délinis tout de suite la l'ôcjuisition en disant (|ue c'est une ex[)ropriation pour cause d utilité publicpio portant sur im meuble ou sur l'usage d'un immeuble.

l.i réquisition fait, lmi France, l'oitjel iCune lt''gi>lalion très toulTuc f't tit's coinpIe.Ke. i.a loi l'oiulaincnlale est loujours la loi (lu 3 juillet 1H77, (jui a reru depui.s, surtout pemlanl la guerre, dos Miodilications et des compK'iinMils. I, a loi du i2 juillet ll'OO

§ '7. — ACQUISITION DU DOMAINE DE l'ÉTAT 367

règle d'une nianière spéciale la rrquisilion des automobiles. Pendant la durée des hostilités, le législateur a été amené par la force des choses à donner à la réquisition une étendue qu'elle n'avait pas auparavant. La loi la plus importante à cet égard est la loi du 3 août 1017, relative aux réquisitions civiles. D'après la loi du 3 juillet 187", seule l'autorité militaire pouvait procéder à des réquisitions pour les besoins de l'armée et de la défense nationale. La loi de 1917 permet à l'autorité civile d'exercer des réquisitions pendant la durée de la guerre. Elle permet aussi (art. 5) la réquisition totale ou partielle des établissements industriels ou commerciaux. A cet égard, il importe de noter que la réquisition ne porte pas sur la propriété de l'établis.sement, mais seulement sur l'usage de l'exploitation. On doit signaler aussi la loi du 20 juillet 1918, relative aux indemnités dues pour le logement des troupes, loi complétée par le règlement d'administration publique du 16 février 1919; la loi du G février 1920,. relative à la réquisition des voies navigables, et la loi du 27 février 1920, autorisant la réquisition du matériel et des locaux nécessaires à l'exécution des transports au cas d'interruption de l'exploitation des voies ferrées.

Il n'entre point clans mon intention de donner nn commentaire de ces diverses lois, mais seulement de déterminer le vrai caractère de la réquisilion. Je viens de la définir, l'expropriation portant sur un nieuLl'" ou sur l'usage d'un immeuble. Celte définition a rencontré de très vives objections; et on a voulu attribuer à la réquisition un tout autre caractère, ce qui entraîne des consé(juences importantes relativement à la détermination du montant de l'indemnité due par l'Etat. Je dois dire très franchement (jue je ne comprends pas très bien ces controverses, l'^n 1877. le vote de la loi n'avait soulevé aucune discussion. L'article 2 est ainsi con(;u : « Toutes les jjrestations donnent droit à des indemnités représentatives de leur valeur, sauf dans les cas spécialement déteiiniués par 1 article 15... ». Cet article 2, sur lequel se sont élevées tant de discussions, avait été voté par la chambre et le sénat sans aucune ol»servation. Depuis le vole de la loi jusqu à la

368 CHAPITRE V. — LK J'ATRIMOINE DE LÉTAT

guerre de 1914, aucune conlroverse ne s'était élevée; la dis])osilion apparaissait à tous d'une clarté lumineuse. Je ne puis ni'cxpliquer les controverses qui sont nées que par la surexcitation bien naturelle des esprits sous l'action de la guerre. Il faut s'y soustraire autant que possible et examiner froidement la question (jui, au fond, est très simple.

Les sociétés modernes, en général, et la sociélé française, en particulier, vivent encore sous un système juridique d'après lequel la loi protège d'une manière énergique l'allectation d'une certaine richesse à des utilités individuelles. Nul, pas même les agents de l'État, ne peut porter atteinte à des allectations individuelles ainsi protégées. Cependant, dans l'intérêt public, et sous certaines conditions de fond et de forme déterminées par la loi, les agents de l'Etat, spécialement compétents à cet effet, ])euvent faire cesser cette affectation individuelle et la remplacer par une affectation collective. Mais alors la caisse sociale doit à l'individu une indemnité en argent représentant aussi exactement que possible la richesse qui lui était atl'ectée et dont il se trouve dépossédé. C'est dans l'intérêt de la collectivité qu'un préjudice est apporté à un particulier; la caisse collective doit réparer ce préjudice dans sa totalité. Nous avons déjà rencontré cette idée, et nous la retrouverons bientôt tout à fait au premier plan, en étudiant la responsabilité de l'État dans sou ensemble. Aussi bien est-ce la même idée au fond qu'on exprime quand on dit très justement (ju'un principe essentiel du droit moderne est l'égalité de tous devant les charges publiques, que, par conséquent, si dans l'intérêt commun l'égalité est rompue, la caisse commune doit la rétablir. Déjà, en 1780, la Déclaration des droits pai'lait d'une juste indemnité (art. 17), et le législateur <lo 1877 ne ilit pas autre chose ([uand il parle

§ 77. — ACQUISITION DU DOMAINE DE l'ÉTAT 369

d'une indemnité représentative de la valeur de la prestation.

Cette réparation du préjudice causé, ce maintien de l'égalité de tous devant les charges publiques ne peuvent évidemment être réalisées que si l'on alloue à celui qui est privé d'une richesse, dont l'aH'ectation lui était garantie par la loi, une somme d'argent égale à celle qu'il aurait obtenue s'il avait librement, par le jeu naturel des contrats, liquidé cette richesse au moment où est intervenu l'agent de l'Etat. Assurément, il ne faut pas tenir compte du bénéfice éventuel et futur qui pourrait être réalisé par le particulier s'il conservait sa richesse : mais il faut lui donner tout ce qu'il obtiendrait s'il la réalisait au moment où il en est dépossédé.

Cette suppression dans l'intérêt public d'une affectation individuelle de richesse est organisée aujourd'hui en France sous deux formes : l'expropriation pour les immeubles et la réquisition pour les meubles et pour l'usage des immeubles. Mais si les procédés techniques sont cliflerents, le principe qui les inspire et l'opération qu'ils recouvrent sont absolument identiques, et d'excellents auteurs, notamment Berlhélemy, xXaquet, dans les articles qui sont cités plus bas, ont pu justement dire : « Le droit de réquision est une forme du droit d'expropriation ; la réquisition est de même ordre que l'expropriation pour cause d'utilité publique. »

Cependant, des auteurs de haute autorité, les professeurs Larnaude, Olivier Martin, le premier président de la cour de cassation Sarrut, alors procureur général, et la cour suprême elle-même, dans son arrêt du 6 mars 1917, rendu conformément aux conclusions de son procureur général, ont très énergiquement contesté cette assimilation de l'expropriation et de la réquisition. Sous quelque forme qu'on les ait présentés, les

Dlolit. — III. 24

370 CHAPITRE V. — LE l'ATRlMOINE DE LÉTAT

argiimenls en faveur de cette manière de voir se ramènent aux suivants.

r)'al)ord, a-ton dit, la réquisition n'intervient jamais que dans des circonstances exceptionnelles, au cas de mobilisation générale, ou encore au cas, très grave, de grève des chemins de fer, prévu pnr la loi du 27 février 1920. Dès lors, elle est véritablement une mesure de salut public. C'est une contribution exceptionnelle qu'en raison des circonstances le législateur impose à ceux qui détiennent une richesse indispensable au salut de la collectivité, comme il impose le service militaire, comme il sera peut-être amené à imposer les corvées au cas de giève de service public. On ne peut donc assimiler la réquisition à l'expropriation, qui n'intervient qu'en période normale, (|ui ne se rattache aucunement à l'idée d'un sacrifice exceptionnel, imposé à quelques-uns dans l'intérêt de tous. C'est, dit-on, aller contre la réalité des choses que de vouloir assimiler les deux institutions et adopter dans les deux cas le même principe pour la fixation de l'indemnité qui doit être allouée.

On a réj)ondu très justement à cette argumentation que tout cela ne fait point que la réquisition et l'expropriation ne i'cposent exactement sur la même idée, l'idée d'après laquelle l'utilité publique doit l'emporter sur l'intérêt privé, mais à la condition qu'une réparation égale au préjudice enlisé soit assurée à la victime. Une seule dillcrencc existe : au cas de réquisition, 1 utilité publique est plus évidente, plus pressante qu'au cas d'expropriation. 11 en résulte qu'il faut procéder plus vite, qu'il n'y aura pas lieu à la constatation de cette utilité publi(jue par une décision spéciale de dôclaraliou et que l'indemnité ne sera pas préalable à la dépossession. Mais cela ne fait pas que l'expropriation et la réquisition n'aient pas le même caractère, le même

§ 77. ACQUISITION DU DOMALMi DE l'ÉTAT 371

fondement, ne repondent pas au même but. Cela ne fait pas davantage que le principe de l'égalité de tous les citoyens devant les charges publiques ne doive pas être respecté. Mais c'est un impôt, dit-on. Soit. Encore faut-il que les impôts soient les mêmes pour tous; et pourquoi quelques citoyens auraient-ils la charge de la réquisition et pas les autres? On ajoute : c'est un impôt, comme le service militaire, comme l'impôt du sang. Soit, mais n'est-il pas admis aujourd'hui par tout le monde que l'impôt du sang doit être établi, autant que possible, conformément au principe de l'égalité. L'éga lité, on ne la respecte pas, disait M. le procureur général Sarrut dans ses conclusions, quand il s'agit de dommages de guerre, à la réparation desquels nid n'a droit. L'éminent magistrat, qui parlait au mois de mars 1917, oubliait que depuis trois ans, au moment où il parlait, la loi du 20 décembre 1914, article 12, avait proclamé le droit à la réparation des dommages matériels résultant des faits de guerre, en attendant que les lois des 17 avril 1919, 24 juin 1919 et 28 juillet 1921 vinssent organiser la réparation intégrale des dommages causés par la guerre aux personnes et aux propriétés. Son argumentation manquait donc totalement de fondement.

Olivier Martin a prétendu être plus savant en disant que la réquisition et l'expropriation ne peuvent pas être assimilées parce que si leur but est le même, leur objet est complètement différent. L'expropriation, dit-il, a pour objet unique un transfert de propriété du particulier exproprié à la personne publique expropriante. Or, si parfois il en est ainsi de la réquisition, par exeujple lorsqu'il s'agit de la réquisition de denrées, il en est bien souvent différemment, notamment avec les réquisitions de logement et de cantonnement. Il y a alors une occupation tempor-aire. Lorsque la récpiisition

372 CHAl'ITllK V, — LE l'ATRIMOINE DK LtTAT

porte sur des moyens de transports, sur des étal>lisseluents industriels de toute nature, elle implique l'accomplissement de prestations ptM'soniielles, et alors elle a un ol)jet tout à fait ditferent de celui de l'expropriation.

Tout cela est parfaitement exact; mais en disant que la ré([uisition est une expropriation, je n'entends pas dire que la ré([uisition implique toujours un transfert de propriété. Je l'entends d'autant moins (pi'au vrai, dans ma pensée, l'expropriation elle même ne réalise point un transfert de propriété, puisque, j'ai essayé de le monli'cr aux paragraphes 73 et 74, il n'est pas exact de parler de propriété de l'Etat ou d'une administration publique quelconque. En assimilant l'expropriation et la réquisition, j'entends, comme je l'ai dit plus haut, qu'une richesse quelconque, une richesse comprise au sens le plus large, qu'elle consiste en une chose matérielle mobilière ou immobilière ou en une certaine prestation, une richesse dont l'afl'ectation à une utilité individuelle est légalement protégée, cesse, par une décision des agents compétents, d'avoir cette alFectation i)our devenir atl'ectée ;\ l'utilité collective. Je persiste à penser que c'est cette opération qui est réalisée, tantôt par le procédé de l'expropriation, tantôt parle procédé de la récpiisilion, et qu'ainsi réquisition et expropriation ont le même fondement, poursuivent le même but et doivent par conséquent être soumises au môme régime juridique.

En d'autres termes, et pour employer la terminologie adoptée au tome l de cet ouvrage, je dirai qu'il existe une ncjrme juridique aux termes de iafjuelle, lorscpie la nécessité publique l'exige impérieusement, les agents de l'Etat peuvent, par un acte unilatéral de volonté, soustraire une richesse quelle qu'elle soit à l'utilité individuelle à h-Kjuelle elle est affectée, pour l'affecter à lutilité collective, mais sous la condition que

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la caisse collective paie à l'intéressé une indemnité en argent égale à la valeur actuelle de la richesse, c'est-àdire égale à la somme d'argent qu'il aurait pu obtenir s'il avait volontairement, par le jeu naturel des contrats, réalisé cette richesse. Les lois sur l'expropriation et la réquisition sont des lois constructives qui ont organisé les moyens de réaliser cette norme juridique. Les moyens vaisient, le but est le même, la norme est identique. De fait, ces lois ont expressément consacré la règle du quantum de l'indemnité. S'il pouvait y avoir un doute sur le sens de ces textes et particulièrement sur celui de l'article 2 de la loi de 1877, il faudrait de toute évidence l'interpréter conformément à la norme que je viens de formuler.

Je conclus qu'en matière de réquisition comme d'expropriation, les tribunaux doivent allouer une indemnité égale à la somme d'argent ({n'obtiendrait l'intéressé s'il réalisait à l'amiable, avec un autre particulier, la richesse dont il se voit privé. Dans la praticjue, les tribunaux auront certainement un large pouvoir d'appréciation; mais tel est, à mon sens, incontestablement le principe dont ils doivent toujours s'inspirer,

Jusiju'en lUlo, comme je l'ai déjiàdit, la question ne s'était pas posée. Mais dès le début de la grande guerre, devant les sommes énormes que l'Ktat allait être appelé à payer pour les réquisitions dont le nombre allait chaque jour en augmentant, notamment pour celles qui portaient sur des denrt^es dont le cours commercial, sous l'action de la guerre et des réquisitions ellesmêmes, allait chaque jour s'élevant, la question se posa devant les tribunaux de savoir d'après quel principe devait être déterminée l'indemnité allouée. De nombreuses discussions s'élevèrent, de nombreux articles furent publiés, des décisions contradictoires furent rendues; bref, ce fut véritablement une cacophonie.

Cependant, une doctrine défendue énergiquement par de bons esprits, notamment par Hertliélemy, par >'aquet, enseignait, comme moi, que Pindemnité doit être la réparation exacte du dommage actuel, direct et certain, causé par la réquisition et

que, s'il s'agit de marchandises, elle doit être égale au prix que le réquisitionné aurait pu retirer d'une vente volontaire (IJerthélemy, sous divers arrêts, Dali., 1916, II, p. 137; La justice et les réquisitions militaires, Revue politique et parlementaire, 10 mars 1017; Naquet, sous cassation, 6 mars 1917, S., 1917, I, p. 9).

Au contraire, d'excellents autours soutenaient que les tribunaux avaient une liberté complt'te d'appréciation, mais qu'ils n'étaient point tenus d'allouer une indemnité égale au préjudice causé par la réquisition. Ces auteu.rs, au re^^, se divisaient sur le point de savoir quel était le principe suivant lequel devaitôtre fixée l'indemnité. Les uns prétendaient qu'elle devait être déterminée d'après le prix de revient; les autres, d'après la valeur moyenne de la chose réquisitionnée ; d'autres prétendaient que les tribunaux avaientà faire une véritable taxation déterminée par la valeur normale delà chose, au moment de la réquisition. Toutes ces solutions étaient d'ailleurs extrêmement imprécises et c'était là la meilleure preuve de leur insuffisance juiidique. Cf. notammenl Larnaude, De l'indemnité delà nUjuisition militaire, Journal La Loi des 14 -et 15 février 1917, et Publications du comité national d'action pour la réparation des dommages de guerre ; \^eV\iv, Les droits du particulier et ceux de l'Etat en matière de réquisition militaire, Revue du droit public, 1917, p. 4;> et s.; Ambroise Colin, Gazette des tribunaux. 5 avril 1917; Bonnecase et I.afon, Le critérium de la valeur en matière de réquisitions militaires, 1916 ; Olivier Martin, Notes sous arrêt de Hennés du 16 janvier 1916 (S., 1916, II, p. 49) et sous arrêt de cassation du 6 mars 1917 (S., 1917, I, p. 13). Comme ouvrages généraux, cons. Hauriou, Droit administratif, 10* édit., 1921, p. 794 et s.; Ferrand, Des réquisitions militaires, 1891 : Uukiin, Études sur les réquisitions militaires, 1015; Rixens et Marchant, Réquisitions militaires, 1916.

Sur la réquisition civile en temps de guerre, cf. Holland, Revue du droit public, 1917, p. 489 et 633 ; sur les réquisitions d'immeubles en temps de guerre, cons. Tlenry, Revue du droit public, 1919, p. 191.

Il serait sans intérêt de citer les nombreuses décisions contradictoires des cours et des tribunaux; il suffit de rap[)ùrtor l'arrêl de la cour de cassation du 6 mars 1917 rendu conformément aux conclusions de M. le procureur général Sarrut et qui casse un arrêt de la cour de Hennés pour ce motif que celle cour, « en assimilant, au point de vue du i)rix à payer, l'Klat à un acheteur onlinaire et en faisant du piix courant, non un sinjple élément d'évaluation, mais la base exclusive et nécessaire de l'indemnité,