RÉGIME DE DROIT ET RÉGIME DE POLICE

que. La grande loi du 15 février 1902 sur la protection de la sanlé publique a apporté de nombreuses restrictions préventives à l'exercice de la liberté en vue de l'hygiène et a donné pour la même raison des pouvoirs très étendus aux autorités administratives. Au contraire^ la liljerté d'opinion, la liberté de réunion, la liberté de la presse, la liberté religieuse, la liberté d'association sont placées sous un véritable régime de droit, sauf quelques très rares exceptions.

D'autre part, si l'existence d'un régime de police à ccMé du régime de droit est une chose très légitime, il faut, pour qu'il ne présente pas de graves inconvénients, que le législateur prenne des précautions sérieuses contre l'arbitraire, et il ne faut pas oublier que le rjgime de police doit être en même temps un régime légal. L'autorité administrative ne doit jamais pouvoir intervenir en matière de police, pas plus que pour les autres matières, que dans les cas et sous les conditions déterminées par la loi, comme je le montrerai aux paragraphes 99 et 100 en étudiant le piincipe de légalité.

Les auteurs ont proposé des délinitioiis liés diverses de la police. En général, on donne, il nous semble, des dédnilions trop larpes. llauiiou dit, par exemi)Ie, que << la police est le règlement de la cili', c'est-à-dire le maintien de l'ordre public assuré par une l'égiemeDlalion appuyée sur la force publique et sur les organisations publiques » {Droit administratif, 5' édit., 1903, p. 50!)). Dans sa sixième édition, 1907, il écrit : « Les polices régaliennes comportent deux éléments : 1° la police de l'ordre public; 2° les droits fondamentaux en vertu desquels sont organisés les services » (p. 497). Une pareille définition comprend le système législatif tout entier, et il n'y a pas une de nos lois civiles, politiques, administratives ou pénales qui n'ait pour but d'assurer l'ordre public, qui ne repose sur la force publique et sur les orgarfisalions publiques; on peut le dire même des lois qui paraissent n'avoir d'autre but que la protection des droits privés, car si le législateur protège les droits privés, c'est parce qu'il considère que l'ordre public est intéressé à ce qu'ils le

008 CHAPITRE VI. — l'état ET LE DROIT

soient, et la léglementation qu'il établit dans ce buts'appuie sur la force publique etsur l'organisation publique (organisation judiciaire).

Dans ses éditions postérieures, llauriiiu a précisé la notion de police, il éciit dans la dixième et dernit-re, 19:ii : « La police administrative a poui' but de maintenir l'ordre public en prévenant les troubles possibles par une sage l'églemenlation et en réprimant les troubles qui se produisent par la coercition, c'est-à-dire par un déploiement de la force publique et en certains cas par vm emploi direct de cette force » (p. 471).

Je ferai à celte délinilion deux ciitiques. D'abord, il n'est pas -exact de dire que la police prévienne les troubles possibles seulement par une sage réglementation; elle tàclie de les prévenir, non seulement par des règlements, mais aussi par des actes individuels. Secondement, lorsque la force publique intervient pour réprimer les troubles, ce n'est pas, à vrai dire, de la police. .Si l'on veut éviter des confusions, il faut i-éserver le mot police, sans ^pithètc, pour désigner uniquement l'intervention piévenlive de l'autorité. C'est pourquoi j'estime qu'IIauriou emploie une mauvaise terminologie, propre à provoquer des erreurs, quand U écrit : « Les services publics sont eux-mêmes des moyens d'assurer la police. » Ainsi le mot police désignerait toute l'activité de l'État.

J'adresse une critique analogue h la définition donnée par Otto Mayer : « La police est l'activité de l'Elat en vue de défendre, par les moyens de la puissance d'autorité, le bon ordre de la chose publique contre les troubles que les existences individuelles peuvent y apporter » (Droit administratif, édition franraise, 1904, II, p. 7).

Cf. Kurt Wol/.endorf, Die (îrcnzen (1er VoHzci(jcwalt im franzôsischen Redit, Archiv des ôfj'entlichen Hcchts, XXIV, 1906, p. 32j ; Rosin, Die Polizeirerordnnnijen, 2* édil., 189j; Périnjaquet, De (a responsabilité des commîmes en matière de j)olice, thèse llordeaux, 1900; Freund, The police power, jniblic policy a.id constitutioUal HiglUs, 1904.

§ 94. — La propriété.

Le législateur ne peut faire aucune loi qui porte atteinte à la propriété des individus. La propriété est rangée, par la Déclaration des droits, au nombre de

ces droits naturels dont l'homnie se trouve investi au moment même de sa naissance par cela même qu'il est homme. « Les hommes naissent et demeurent libres et cgaux en droits... Ces droits sont... la propriété »( Déclaration de 1789, art. 1 et 2). Mais les auteurs delà Déclaration ne se sont pas contentés de cette formule générale ; ils ont tenu à préciser et ils ont voté l'article 17 ainsi conçu : « La propriété étant un droit inviolable et sficré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique légalement constatée l'exige évidemment et «ous la condition d'une juste et préalable indenmité » (Déclaration des droits de 1789, art. 17). Conformément à ce principe, la constitution de 1791 déclare garantir «< l'inviolabilité des propriétés ou la juste et préalable indemnité de celles dont la nécessité publique, légalement constatée, exigerait le sacrifice » (tit. I. § 4). Le droit de propriété est aftirmé dans des ternies analogues par la Déclaration des droits de 1793, article 19, e^ la constitution de 1793, article 122. Dès le premier jour de sa réunion, la Convention avait d'ailleurs déclaré que « les personnes et les propriétés étaient sous la sauvegarde de la nation » (Décret du 21 septembre 1792). Le 18 mars 1793, la Convention décrétait la peine <le mort contre quiconque « proposerait une loi agraire ou toute autre subversive des propriétés territoriales, commerciales et industrielles ». Rapp. Déclaration des <lroits de l'an 111, art. 1 et 5; Constitution de l'an 111, art. 358; Charle de 1814, art. 19; Charlede 1830, art. 8; Constitution de 1848, pr., art. IV, Vlll et art. II ; Constitution de 1852, art. 26.

Le texte contenant l'allirmalion « que le droit de propriété est un droit inviolable et .sacré » n'était |>as dans le projet de la Déclaration des droits de 178!). Mais quand l'article 16 eut été voté, un grand nombre de députés demandèrent que l'on iuséràt dans la Déclaration des droits un article concernant spécialement Ja propriété. Une rédaction fut proposée par Duport et adoptée Dl'guit. — m. 3^

610 CHAPITRE VI. l'état ET LE DROIT

immédiatement, malgré d'assez nombreux amendements; elle est devenue l'arlicle 17, précité, de la Déclaration des droits de 1789 (séance du 26 août 178'.l, Archives parlementaires, 1" série, Vllf, p. 489).

Coniinent le législateur conslitunnl entend-il la propriété clans les divers textes rappoités? Evideniinent, au sens romain du mot : c'est laU'cctation exclusive d'une certaine richesse aux besoins d'un individu, avec le pouvoir de celui-ci d'user de la chose, d'en percevoir les fruits et d'en disposer. La Déclaration de 1780 ne définit point le droit de propriété. Mais h l'article 16 de la Déclaration de 1793, on lit : « Le droit de propriété est celui qui appartient à tout citoyen de jouir et de disposer à son gré de ses biens, de ses revenus, du fruit de son travail et de son industrie », et à l'article 5 de la Déclaration des droits de l'an III, on lit une formule tout à fait i(lenli([ue. Enfin le code civil, dont rgbjet principal a été de mettie en œuvre et de garantir ce droit de propiiété, dont l'inviolabilité avait été affirmée par les déclarations et les constitutions de la péi'iode révolutionnaire (si bien cpion a pu l'appeler justement le code de la propriété), définit la propriété à l'article 544 : « La pro[)riété est le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu'on n'en lasse pas un usage prohibé par la loi et les règlements. »

En déclarant que la propriété est un droit naturel de l'homme, un droit inviolable et sacré, sauf l'expropriation pour cause d'utilité publi(iue moyennant une juste et préalable indemnité, incontestablement le législateur de 1789 ne voulait pas dire que tout homme, en venant au monde, par cela seul qu'il est homme, a le droit d'être propriétaire d'une certaine quantité de richesse. Si la Déclaration de 1789 avait eu ce sens, elle eût exprimé les principes du pur comnmnismc. Cependant, à prendre au [)iod de la lettre les textes précités et

même ceux de 1789, on peut en conclure que tout homme apporte en naissant le droit naturel et sacré d'être propriétaire, et que tous les hommes ont le droit d'être propriétaires d'une égale quantité [de richesse. Aux termes de l'article 1"", tous les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits, et d'après l'article 2, ces droits sont la liberté et la propriété. Dès lors, de même que tous les hommes doivent être égalements libres, ils doivent être également propriétaires. De même que l'Ktat doit assurer àtous une égale liberlé, il doit assurer à tous une égale propriété. Telle n'f tait point cependant la pensée des rédacteurs de la Déclaration et de la constitution de 1789-1791, ni même des auteurs de la Déclaration de 1793. Mais il n'est pas douteux que les formules proclamées alors contenaient en elles tout le Babouvisme, qui ne fera que tirer les conséquences rigoureusement logiques du principe qu'elles impliquent.

Le Babouvisme est le développement logique du jacobinisme. L\\7ialyse de la doctrine de Babeuf et le Manifeste des égaux ne sont que le développement logique des Déclarations des droits. Dans le premier de ces documents, on lit*: « 1° L;i nature a donné à chaque homme un droit égal à la jouissance de tous les biens... 6° Nul n'a pu sans crime s'approprier exclusivement les biens de la terre ou de l'industrie... 7° Dans une véritable société, il ne doit y avoir ni riches ni pauvres. » D'ailleurs, l'auteur de ce document invoque expressément la constitution de 1793. « La constitution de 1793 est la véritable loi des Français... Ceux qui ont porté la main sur la constitution de 1793 sont cou|)ables de lèse-majesté populaire. »

Cité d'aprrs Aulard, Histoire politique de la Révolution française, 1901, p. 628 et 629. Cf. A. Thomas, Babeuf et la doctrine des égaux, extrait des a-uvres complètes, 1906; Huonairoti, Conspiration pour l'égalité dite de Babeuf, Bruxelles, 1828; Advielle, Histoire de

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Graccus Babeuf et du Babouvisme, 188*; Deville, Thermidor et Directoire, t. V,de ['Histoire socialiste publiée sous la diiection de M. Jaurès, p. 302-33G. Cons. surtout le Journal de Babeuf, publié du 17 fructidor an II au 14 fructidor de l'an III sous le titre de Journal de la liberté de la presse, et à partir de cette date, sous le titre Le Tribun du peuple, par Graccus Babeuf [Bibliothèque nationale. Le' 824-823^; Débats du procès instruit parla haute cour de justice contre Drouel, Babeuf et auties, 4 vol. sans date (Bibliothèque nationale, Lb"346j.

Tout cola était particulièrement préparé par la théorie jacobine de la propriété exposée par Robespierre dans un discours prononcé à la Convention le 2i avril 1793 et qui commence par ces mots : « Je vous proposerai d'abord quelques articles nécessaires pour compléter votre théorie sur la propriété. Que ce mot n'alarme personne. Ames de boue qui n'estimez que l'or, je ne veux point toucher à vos trésors, quelque impure qu'en soit la source. » Robespierre développe cette idée que la propriété est une institution sociale et propose de délinir la propriété « le droit qu'a chaque citoyen de jouir et de disposer de la portion des biens qui lui est garantie par la loi » ; et comme en même temps il affirme que les liommes ont le droit d'être égaux et que la société a p(uir devoir de garantir cette égalité, il en résulte que la loi, pour respecter le principe d'égalité, doit assurer à chaque citoyen la jouissance et la disposition d'une égale quantité de richesse. Gela n'était pas dit expressément par Robespierre, mais cela résultait logiquement de ses déclavulions {Mo nil eu r, réimpression, XVI, p. 212 et 295). Aussi, quand les collectivistes modernes invoquent en faveur de leurs doctrines les principes de la Révolution, ils n'ont pas tout à fait tort. Ni les doctrines communistes, ni les doctrines collectivistes n'étaient cerlaiiiemenl dans l'esprit des hommes de 1789-1791, de 1793; mais avec une logique rigoureuse on peut dire qu'elles étaient contenues dans les principes cpi'ils formulaient.

L'idée qui dominait Fesprit du législateur de la Révolution était tout simplement que la conservation des propriétés existant en fait devait être garantie aux titulaires actuels de ces propriétés. Il voulait affirmer qu'il existe pour celui qui est ou sera propriétaire un droit qui est exclusif du droit que pourraient revendiquer les autres, un droit auquel le législateur lui-même ne peut pas porter atteinte sans attribuer une indemnité préalable au propriétaire ainsi exproprié.

Cette inviolabilité des propriétés existantes fut afrirraée, même dans la séance du 4 août, pour les droits féodaux qui sont déclarés être de vrais di'oits de pi'opriété et qui ne peuvent être supprimés sans indemnité. L'article 1" du décret porte : « L'Assemblée nationale déclare complètement aboli le régime féodal... Les droits féodaux qui tiennent à la mainmorte réelle ou personnelle et à la servitude personnelle sont abolis sans indemnité; tous les autres sont déclarés rachetables; le prix et le mode de rachat seront fixés par l'Assemblée nationale. » Rapp. la loi des 15-28 mars 1790 relative aux droits féodaux, volée sur le rapport de Merlin. Ainsi les droits qui dérivent du servage sont abolis sans indemnité; mais ces droits, résultant d'une restriction apportée à la liberté individuelle, ne peuvent être considérés comme une propriété. Quant aux autres droits féodaux, ce sont des droits légitimes qu'on supprime, parce qu'on supprime tout ce qui reste de la féodalité, mais qu'on supprime moyennant une indemnité. Le 4 août 1789, le duc d'.\iguilloii disait, aux applaudissements de r.\ssemblée : « Ces droits sont une véritable propriété et toute propriété est inviolable » {Archives parlementaires, 1" série, VllI, p. 344). Il faut dire d'ailleurs qu'en fait ces indemnités ne furent pas payées.

En affirmant l'inviolabilité des propriétés existantes, les constituants et les conventionnels avaient-ils une opinion précise sur le fondement de la légitimité de la propriété individuelle?

M. Faguet a écrit : <« Les constituants et les conventionnels sont propriélarisles parce cju ils sont libéraux; ils sont pour la propriété individuelle parce qu'ils sont pour la liberté individuelle avec ce qui en dérive et

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avec ce qui la soutient » {Le libéralisme, 1004, p. 78). Ainsi, comme l'école libérale du xix'' siècle, ils auraient vu dans l'inviolabilité de la propriété individuelle une conséfpjcnce nécessaire et directe de la liberté individuelle, la propriété étant le résultat du libre développement de l'activité individuelle, et l'individu ayant naturellement un droit légitime et sacré au produit de son activité et pouvant en disposer librement.

Très probablement, la grande majorité des constituants et des conventionnels n'eurent point de conception nette sur le fondement de la [)ropriété ; ils ne se posaient pas la question. Ils comprenaient la propriété en juristes, c'est à-dire au point de vue des conséquences qu'elle entraîne, des bénéfices qu'elle assure à son titulaire et non point en philosophes, en économistes, au point de vue de son fondement et de son rôle social. Ils ont voulu affirmer que toute propriété existante est intangible; mais ils n'ont point entendu déterminer la raison pourquoi il en est ainsi. S'ils ont solennellement affirmé l'intangibilité du droit de propriété, c'est que la grande majorité d'entre eux étaient propriétaires. Au point de vue politique et social, la Révolution a été l'œuvre du tiers état, c'est-à-dire de la classe moyenne propriétaire; les représentants de celte classe formaient la majorité de la Constituante et de la Convention. Leur préoccupation constante est de placer la propriété sous la sauvegai-de des Déclarations des droits et des constitutions et d'affirmer ainsi qu'elle s'impose au respect du législateur lui-même.

Aussi bien, au inomenl ln"'S court où l'élément démocratique paraît devoir l'emporter, en 1793, celui qui le représente le mieux, llobespierre, soutient que la propriété n'est qu'une pure concession de la loi, d'où il résulte que la loi peut, quand bon lui senibhî, retirer cette concession. V. le discours déjà cité de Robespierre, 24 avril 17U3, Moniteur, réimpression, \VI, p. IVl. Robespierre devait certainement s'inspirer de Rousseau, qui a

écrit au Contrat social : u Car l'Ktat, à l't^gard de ses meml'res, est maître de tous leurs biens par le contrat social qui, dans l'État, sert de base à tous les droits... De quelque manière que se fasse cette acquisition, le droit que chaque particulier a sur son propre fonds est toujours subordonné au droit que la communauté a sur le tout; sans quoi, il n'y aurait ni solidité dans le lien social, ni force réelle dans l'exercice de la souveraineté » {Contrat social, liv. I, chap. ix;.

Du reste, ce qui prouve bien que la grande majorité des membres de la Constituante et de la Convention n'avaient point d'idée nette sur le fondement de la propriété, c'est que ni l'une ni l'autre n'hésitèrent à confisquer au profit de la nation les biens du clergé et de la noblesse. Et cependant, si la propriété est un droit naturel fo7idé sur la liberté individuelle, toutes les propriétés sont également respectables. De nombreux textes de l'époque révolutionnaire, qui, en dehors des textes précités, consacrent l'inviolabilité de la propriété, visent particulièrement l'irrévocabilité des ventes de biens nationaux (cf. notamment L, 28 octobre-o novembre 1790 et Constitution de l'an III, art. 373 et 374). Ainsi, ces textes consacrent à la fois la confiscation de ces biens sur leurs anciens propriétaires contrairement au principe de l'inviolabilité de la propriété et l'inviolabilité des acquisitions qui en ont été faites par les bourgeois acquéreurs de biens nationaux. Bref, la propriété des nobles et des clercs n'est point inviolable; mais celle des bourgeois artisans et bénéficiaires de la Révolution est au contraire intangible.

Le décret du 2 novembre 1789, qui « met à la disposition de la nation tous les biens ecclésiastiques », ne fut voté qu'après une très longue discussion. De la lecture de ces débats, on retire cette impression très nette que les hommes dirigeants de l'Assemblée n'ont point de doctrine arrêtée sur le fondement de la propriété, ((u'ils prennent la propriété comme un fait dont ils veulent le

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maintien dans la mesure où une modification à cet état de choses pourrait les léser, mais dont ils ne redoutent pas le changement dans la mesure où il ne les atteint pas. Thouret est le seul orateur qui reconnaisse que la propriété est un droit naturel antérieur à la loi ; mais il s'empresse d'ajouter que cela n'est vrai que de la propriété des individus. << Les individus et les corps diffèrent par leurs droits à cet égard. Les individus existant avant la loi, ils ont des droits qu'ils tiennent de la nature, des droits imprescriptibles; tel est le droit de propriété. Tous corps, au contraire, n'existant que par la loi et leurs droits dépendant de la loi, elle peut les modifier, les détruire... » [Moniteur, réimpression, II, p. 84). Quant à Mirabeau, il déclare, comme le fera Robespierre, que la propriété n'a d'autre fondement que la loi, et la conséquence logique, c'est que la loi peut supprimer la propriété [Moniteur, réimpression, II, p. 110).

En résumé, la Constituante et la Convention ont eu avant tout la pensée de garantir les propriétés existantes de la classe bourgeoise à laquelle appartenaient la grande majorité de leurs membres. Elles n'ont point eu des principes arrêtés sur le fondement de la propriété. Quelques-uns y voyaient un droit naturel ; mais la grande majorité y voyait seulement une création de la loi positive, sur l'importance sociale de laquelle d'ailleurs on ne s'expliquait point. Les formules vagues et générales dont on s'est servi peuvent au reste, combinées avec le principe d'égalité, fournir un point d'appui aux doctrines comnmnistes et collectivistes modernes.

De cela il résulte que les dispositions de la Déclaration des droits de 1789, relatives à la propriété, ne peuvent pas avoir aujourd'hui la force limitative qu'ont à légard du législateur les dispositions sur la liberté. Celle-ci est

un droit antérieur à la société; la Déclaration des droits le consacre et les dispositions qu'elle édicté à cet égard s'imposent au législateur. La propriété figure sans doute dans la Déclaration des droits; malgré cela, elle n'est qu'une concession du législateur; celui-ci peut donc y apporter des modifications et des restrictions et môme la supprimer sans violer une loi supérieure à lui.

Peut-être peut-on soutenir que dans la constitution de 1848 la propriété était au contraire considérée comme un droit supérieur aux lois positives, échappant ainsi à l'atteinte du législateur ordinaire. A larticle 111 du préambule, on lit : « La République reconnaît des droits et des devoirs antérieurs et supérieurs à la loi positive », et à l'article VllI : « La République doit protéger le citoyen dans sa personne..., sa propriété. » Du rapprochement de ces deux textes il semble bien ressortir que, dans la pensée du législateur constituant de 1848, la propriété est un droit naturel supérieur au législateur et s'imposant au respect de celui-ci.

En dehors des textes de loi, comment faut il, au point de vue politique, économique et social, concevoir le droit de propriété ? C'est une question considérable et dont l'étude ne rentre pas dans le cadre d'un livre de droit constitutionnel. On dira seulement que la doctrine, qui à certaines époques a eu grand crédit et d'après laquelle le droit de propriété, dérivant de la liberté individuelle, serait fondé sur le droit que chacun a de disposer du produit de son travail, est absolument impuissante à justifier la propriété telle qu'elle existe dans les sociétés modernes. Peut-être pourrait-elle justifier la propriété individuelle des choses mobilières; elle ne peut évidemment légitimer la propriété inmiobilière, ni la piopriété capitaliste sous ses différentes formes et non plus la transmission héréditaire. La propriété immobilière, capitaliste et héréditaire ne peut

618 CHAPITRÉ VI. l'état KT LK DROIT

s'expliquer que par son utilité sociale; et Ion n'aura démontré qu'elle est légitime (jue si l'on démontre qu'à une époque donnée elle est socialement utile.

De là résultent certaines consé(}uences très importantes. La propriété, reposant uniquement sur l'utilité sociale, ne doit exister que dans la mesure de cette utilité sociale. Le législateur peut donc apporter à la propriété individuelle toutes les restrictions (jui sont conformesaux besoins sociaux auxquels elle correspond. La propriété n'est point un droit intangible et sacré, mais un droit continuellement changeant qui doit se modeler sur les besoins sociaux auxquels il vient répondre. S'il arrive un moment où la propriété individuelle ne répond plus à un besoin social, le législateur doit intervenir pour organiser une autre forme d'appropriation des richesses. Dans un pays où la propriété individuelle est reconnue par la législation positive, le propriétaire a, par cela même qu'il est propriétaire, un certain rôle social à remplir; et l'étendue de son droit de propriété doit être déterminée par la loi et par la jurisprudence fjui l'applique, d'après le rùle social qu'il doit remplir : il ne peut prétendre d'autre droit que celui de pouvoir remplir librement, pleinement et entièrement sa fonction sociale de propriétaire. On peut dire qu'en fait la conception de la propriété droit subjectif disparait pour faire place à la conception de la propriété fonction sociale. Le détenteur d'une richesse n'a point de droit sur elle; c'est une situation de fait qui l'astreint à une certaine fonction sociale et son appropriation est protégée dans la mesure et seulement dans la mesure où il remplit cette fonction sociale.

Auguste Comte a bien mis en relief celte transformation de la propriété. 11 a dit en elfet : « Dans tout état normal de l'humanité chaque citoyen quelconque constitue réellement un fonctiouuaire public, dont les

attributions plus ou moins définies déterminent à la fois les obligations et les prétentions. Ce principe universel doit évidemment s'étendre jusqu'à la propriété où le positivisme voit surtout une indispensable fonction sociale, destinée à former et à administrer les capitaux par lesquels chaque génération prépare les travaux de la suivante. Sagement conçue, cette appréciation ennoblit la possession, sans restreindre sa juste liberté et même en la faisant mieux respecter » [Système de politique positive, édit. 1892. 1, p. 156).

Hauriou exprime très bien la même idée : « Descendons, écrit-il, au plus individualiste des droits individuels, au droit de propriété privée. L'élément de fonction y est caché... Sans doute on n'oblige pas directement le propriétaire à cultiver, mais on compte sur les fréquents changements de propriétaires..., ou sait que si l'un ne cultive pas l'autre cultivera, et que l'intérêt de la très grande majorité sera de cultiver... Mais si un jour ou l'autre on s'apercevait que la c.ulture n'est plus assurée d'une façon suftisante, sans aucun doute l'obligation juridique d'accomplir la fonction apparaîtrait sous peine d'expropriation » [Principes du droit public, 1910, p. 38-39).

Moi-même, dès 1912, j'indiquais celte transformation de la propriété capitaliste dans les termes suivants : « Tout individu a l'obligation d'accomplir dans la société une certaine fonction, en raison directe de la place qu'il y occupe. Or, le détenteur de la richesse, par cela seul qu'il la détient, peut accomplir une certaine besogne que lui seul peut accomplir. Seul il peut augmenter la richesse générale, assurer la satisfaction des besoins généraux en faisant valoir le capital qu'il détient. 11 est donc obligé socialement d'accomplir cette besogne et il ne sera protégé socialement que s'il l'accomplit et dans la mesure où il l'accomplit. La pro-

620 CHAPITRE V[. l'état KT LE DROIT

priété n'est plus le dioit sul)jectif du propriétaire, elle est la fonction sociale du détenteur de la richesse. »

Mais cette proposition rencontrait une objection qui paraissait très forte. On disait : sans doute il est possible que l'évolution sociale marche vers un système juridique dans lecjuel la propriété aura pour fondement l'obligation du détenteur de remplir une certaine fonction. Mais on n'y est point encoi-e parvenu et la preuve en est (pie pas une législation n'impose au propriétaire l'obligation de cultiver son champ, de faire valoir ses capitaux; ce serait cependant la conséquence logiquement nécessaire de la propriété-fonction. Je répondais, avec Hauriou, que l'absence de loi imposant au propriétaire l'obligation de faire valoir ses capitaux n'était point une preuve que la notion de fonction sociale n'avait pas encore remplacé, en ce qui concerne la propriété capitaliste, la notion de droit subjectif, que si la loi n'était pas encore intervenue, c'est parce que le besoin ne s'en était point fait senlir, mais que du jour où, pour une raison ou une autre, il y aurait lieu de contraindre le propriétaire capitaliste à faire valoir ses capitaux, à cultiver son chamj>, à louer sa maison, le législateur ne manquerait pas d'intervenir et qu'en agissant ainsi, il n'excéderait point ses légitimes pouvoirs.

Cette prévision a été pleinement confirmée par les faits. Pendant la guerre, sont intervenues en France plusieurs lois d'une importance primordiale, qui font apparaître d'une manière éclatante la conception de la propriété fonction, et comment elle s'est à peu près complètement substituée à celle de la propriété-droit. La guerre a montré comment l'exploitation intensive de toutes les propriétés rurales est d'une importance capitale pour la vie d'une nation. Par suite du manque de main-d'œuvre provenant de la mobilisation générale, et aussi, il faut bien le dire, par suite de l'apathie et

de l'indilFéi'ence de certaias propriétaires, une quantité relativement importante de terre, à la seconde année de la guerre, était resiée sans culture. Une première loi intei'vint à la date du 6 octobre 1916 portant : « A compter de la promulgation delà présente loi, le maire de chaque commune invitera par lettre recommandée le propriétaire ou l'exploitant habituel de terrains non cultivés, à mettre, s'il y a lieu, ses terrains en culture. Si, dans les quinze jours de l'envoi, l'exploitant ne justifie pas de raisons indépendantes de sa volonté, l'ayant contraint à abandonner sa terre, le maire aura le droit de réquisitionner les terrains et pourra les livrer, pour être mis en culture, au conseil communal d'action agricole, constitué par décret » (art. l"', § 1). Une seconde loi du 4 mai 1918 est venue compléter cette première. Au cas où le propriétaire ou l'exploitant habituel ne veut pas ou ne peut pas assurer la culture d'une terre, « le maire ou, à son défaut, le préfet pourra, sur la demande du conseil communal d'action agricole, réquisitionner , les terrains et en concéder l'exploitation à des agriculteurs de son choix et dans des conditions qu'il déterminera, d'accord avec le comité départemental d'action agricole, ou à des syndicats ou à des coopératives de culture, aux conditions qu'il déterminera » (art. 2, 3 et 4). La loi punit, en outre, de peines sévèi'es « toute personne qui entraverait la mise en culture de la parcelle ou de l'exploitation concédée » (art. 10).

Je ne crois pas que ces lois aient reçu de fréquentes applications. D'autre part, la première portait (art. 5) qu'elle ne serait applicable, à moins de piorogation, que pendant la durée de la mobilisation; et la seconde (art. 12), que son application cesserait à la fin de la campagne agricole en cours au moment de la cessation -des hostilités. Ces deux lois n'en sont pas moins très

C22 cuAPiTRE VI. — l'état et le droit

intéressantes, parce qu'elles montrent qu'au moment où le propriétaire cesse de remplir sa fonction sociale, la colleclivilé est naturellement amenée à intervenir légitimement, pour assurer, mêuie par la contrainte, une exploitation indispensable à la vie sociale.

A la même concei)tion se rattachent les diverses lois concernant les locations urbaines. Le propriétaire d'une maison de location remplit un rôle social de première importance, qui apparaît nettement dès qu'un pays se trouve dans des circonstances graves et exceptionnelles. Les lois du 9 mars 1918 et du 31 mars 1922 ont édicté toute une série de mesures cjui sont eu contradiction violente avec la conception traditionnelle du droit de propriété et de la liberté des contrats. LUes ont provoqué de vives réclamations et d'interminables discussions. On peut en critiquer les dispositions de détail. Mais ces lois étaient indispensables; et l'idée générale dont elles s'inspirent apparaît tout à fait légitime, si l'on comprend que le propriétaire urbain est chargé de remplir une fonction sociale ii)dis[)ensable, bien plutôt qu'il n'est investi d'un droit intangible et discrétionnaire. Que le législateur, dans certaines circonstances, ait le droit et le devoir de réglementer cette fonction, on ne saurait le contester. Les baux à loyer ne sont pas des contrats purs et simples; ils forment dans leur ensemble un véritable système légal, un système de droit objectif; ils sont le support d'un service d'utilité publiijue, sinon d'un véritable service public; et le législateur a certainement le droit et le devoir d'intervenir si les circonstances l'exigent. Tout ce que l'on peut dire, c'est que l'Etat occasionnant par son intervention un préjudice spécial à quelques-uns dans l'intérêt de la colleclivilé, le législateur aurait dû, dans des conditions plus larges qu'il ne l'a fait, réserver une indemnité à tout propriétaire lésé par rai)plication de

ces lois. Je me suis expliqué sur ce point au paragraphe 86; mais le principe dont ces lois se sont inspirées ne me paraît pas contestable, et elles viennent confirmer ce que je dis touchant l'évolution de la propriété capitaliste.

Ce caractère des locations urbaines est surtout apparent dans les dispositions légales qui permettent aux locataires, même d'après-guerre, sous certaines conditions, d'imposer aux propriétaires la prorogation de leur bail pendant un certain temps. Cela équivaut à la détermination par la loi des conditions de jouissance des maisons. Pendant un certain temps, le montant du loyer n'est plus déterminé par le libre jeu des conventions, mais par une décision de la puissance publique, comme un tarif de service j)ublic, et si le prix porté au bail est payé avec la majoration lixée par la loi, le locataire reste en possession, bien que le bail soit expiré (L. 31 mars 1922, art. 1", § 4, et art. 18). Si^ns doute, il ne doit en être ainsi que pendant une période limitée. Mais le fait seul que, même pour un temps très court, le législateur ait pu imposer de pareilles o])ligations est la démonstration évidente que la vieille conception de la propriété, droit individuel, droit subjectif, droit absolu, est singulièrement atteinte, si elle n'est pas encore définitivement condamnée.

A la même évolution se rattachent les dispositions édictées dans certains pays, même avant la guerre, et qui frappent d'un impôt très lourd la valorisation automatique des terres rurales ou des terrains urbains. En Angleterre, un acte de 1910, article l'^ établit un impôt, appelé Incrément duli/, sur la plus-value des terrains; et l'article 3 crée un impôt appelé lif^cersion duli/, qa\, à l'expiration de tout bail, frappe le montant du bénéfice acquis au bailleur. Kn Allemagne, l'impôt sur la plus-value immobilière a été organisé par la loi

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du 14 février 1011, d'après laquelle il y a lieu à évaluation de la plus-value d'iiu immeuble et à un prélèvement d'une quotité de la plus-value sous forme d'impôt à roccasion de la transmission de toute propriété immobilière entre vifs et à titre onéreux. Seule la plus-value non gagnée, c'est-à-dire celle qui ne provient pas du fait du propriétaire, doit être frappée.

A la môme idée se rattache encore la disposition de la loi française sur l'expropriation du 6 novembre 1918 qui décide que le propriétaire de lorrains bâtis ou non, qui par suite de leur proximité ont acquis du fait de l'ouvrage public projeté une plus-value dépassant 15 p. 100, doit une indemnité à la personne administrative qui poursuit l'expropriation; que s'il refuse de la payer, il peut être l'objet d'une expropriation (L. 6 novembre 1918, art. 2 bis et art. 23). Je me suis expliqué sur ce point au paragraphe 77.

Avec les notions depropi-iété fonction sociale et de pro tection sociale accordées à l'airectation d'une richesse à un but, on acquiert l'intelligence très nette et l'explication très facile de toute une série de décisions jurisprudentielles qui sont, au contraire, en opposition complète avec la conception de la propriété droit. Le propriétaire a le devoir et, partant, le pouvoir d'employer la chose (|u'il détient à la satisfaction des besoins collectifs, et aussi à la réalisation de ses besoins individuels; mais il va de soi qu'il no s'agit que des actes qui correspondent à l'exercice de la liberté individuelle, telle que je l'ai définie précédemment, c'est-à-dire le libre développement de l'activité humaine. Les actes du propriétaire faits en vue d'un pareil but sont protégés. Ceux qui n'ont pas ce but, et qui d'autre part ne poursuivent j)as un but d'utilité collective, ^ont contraires à la loi <le la propriété et peuvent donner lieu à une réparation ou à une répression.

Ainsi se trouveot très facilement et très logiquement expliquées toutes les décisions qui reconnaissent et sanctionnent l'impossibilité pour le propriétaire de faire sur la chose quil détient un acte qui ne répond ni à l'utilité sociale, ni à l'utilité individuelle. Ces décisions sont, au contraire, tout à fait inconciliables avec l'idée de propriété droit absolu. Si je peux légalement bAtir une maison de rapport de cinq étages sur mon terrain, alors même qu'elle cause un grave préjudice à mon voisin, c'est que j'emploie la chose à la fois dans un intérêt social et dans un intérêt privé et aussi en vue dun but auquel la chose correspond. Quelque préjudice que cette construction occasionne au voisin, je ne lui dois aucune indemnité. Mais au contraire, comme la jurisprudence l'a très justement décidé, je ne peux pas établir un écran sur mon terrain, une haute cheminée sur le toit de ma maison, Scins qu"'l y ait pour moi utilité, ou faire sans raison des fouilles dans mon jardin parce que je fais là des choses qui ne me sont d'aucune utilité et qui ne servent aucunement la collectivité.

Mais, dit-on, ces choses inutiles et sans profit ne sont pas, en réalité, interdites au propriétaire; ce qui est interdit, c'est le dommage qu'elles peuvent causer à autrui. Non point. Si le dommage causé à autrui oblige le propriétaire à payer une indenmité, c'est précisément ({ue l'opération, cause de ce préjudice, est interdite par le droit. J'ai montré au paragraphe 81 que, dans les rapports entre individus, le dommage n'entraîne réj aration que s'il est le résultat d'une faute et que la faute n'est autre chose que la violation de la loi. (Je qu'il y a de vrai, c'est que lors(jue l'acte accompli par le propriétaire, sans utilité pour lui, entraîne un dommage pour un tiers, la règle de droit qui le prohibe reçoit la sanction de la réparation. Mais la prohibition DuGuiT. — m. -iO

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existe par elle-même. Si elle n'existait pas, la sanction de la réparation serait impossible, l'acte ne serait pas illicite, et celui qui subit le préjudice ne pourrait point en demander réparation.

I.es principales décisions de la Juris|)ruJence que je viens de résumer sont les suivantes : arrêt de lu cour de (^olmar, 2 mais 1835, Dali., 56, il, |>. 9 ; tribunal de Cc.x, 27 juillet 1900. S., 1900, H, p. 147; Cass., 10 juin 1902, S., 1903, I, p. 2. Cf. mon volume. Les transformations çjénérales du droit privé, 2* édition, 1920, p. 161 et s., et appendice IV', p. 197 et s., critiques de la théorie de l'abus du droit; Jèze, Compte lendu île mon livre, Revue du droit public, 1909, p. 188; Kipert, De l'exercice du droit de propriété, 1902 ; Josserand, De l'abus des droits, 1905, p. 19 et s.; Cliarmont, L'abus du droit. Revue tr'imestrielle du droit civil, 1902, p. 113 et s.; Salanson, De l'abus du droit, thèse Paris, 1903; Marc Desserteaux, Abus du droit ou conflit de droits. Revue trimestrielle de droit civil, 1906, p. 1 19 et s. ; Saleilles, Rnjqiort à la première sous-commission de la revision du code civil. Bulletin de la Société d'étiules législatives, 1905, p. 329 et s.

Sur le fondement social de la piopriélé individuelle et son évolution, cons. Gid^^, Cours d'économie politique, édit. 1909, p. 465 et s. ; l.andry, L'utilité sociale de la propriété indiciduclle, 1900; Maryueiy, Le droit de propriété et le régime démocratique, 1905; llayem. Essai sur le droit de propriété et ses limites, 1910 (livre intéressant et très documenté); Sanlaville, Socialisme et propriété, 1920; P. I.acombe, L'appropriation du sol, Essai sur le passage de la propriété, collective à la propriété privée ; P. Leroy- Beaulieu, Le collectivisme, spécialement cliap. vi, vu et vni du livre I ; Aflalion, Les fondements du socialisme, étude critique, 1923. -- Pour la taxe sur l'enrichissement, cf. J. Javal, Rapport, J. ofl".. Chambre, Documents pari., 1912. p. 1687. — Sur le rôle social du capitaliste propiiélairede maisons à louer, discours à la chambre de M. Viviani, garde des sceaux, en mais 1916, ./. off.. Débals pari.. Chambre, 1916, p. 490.

La propriété industrielle. — A notre époque particulièrement industiielle, est née une forme nouvelle de la piopriélé : la propriété d'une invention, d'un procédé industriel, garantie par la législation sur les brevets d'invention elles marques de fabrique. I.e principe en était déjà consacré [var l'article 3i)7 de la constitution de l'an III, et il a été mis en (l'uvre par les lois des 5 juillet 1844, 31 mai 1850, 23 juin 1856 et 3 mai 1892.

§ 95. — OBLIGATIONS POSITIVES DE l'ÉTAT G27

Oiî peul se demander si cette propriéft' ainsi garantie ne constitue pas une atteinte à la liberté du travail et de l'industrie. Assurément, dans une société qui reposerait sur une conception purement socialiste du droit, on concevrait difOcilement que le législateurpût réserver à un seul le profit d'une invention industrielle ou d'un procédé de fabrication. Mais nos sociétés modernes ne sont pas arrivées encore <i cette conception, dont elles se rapprochent d'ailleurs constamment. On conçoit donc que le législateur assure à chacun le profit de sa découverte. Mais cette législation de la propriété industrielle devrait reposer bien plutôt sur l'idée du rôle social que remplit l'inventeur industriel que sur l'idée d'une attribution exclusive d'une richesse fondée sur un droit individuel.

La même conception et la même observation doivent s'appli- (]uerà la propriété artistique et littéraire reconnue et j-églementée aujourd'hui par les lois des 10 Juillet 1703, 14 juillet 1860 et 11 mars 1002.

i; 95. — Lt'n iiOligalions posilives de VKtat.

Jusqu'à présent, on a montré les choses que l'h^tat ne pouvait pas faire. Mais il est incontestable que, clans les conceptions modernes, la subordination de l'État au droit entraine d'autres conséquences. Non seulement il y a des choses que l'Etat ne peut pas faire, mais encore il y a des choses que l'Etat est obligé de faire; il y a des obligations positives qui s'imposent à lui; il y a des lois (ju'il est obligé de faire. Si l'on n'est d'accord ni sur l'étendue ni sur le fondement de ces obligations, tout le monde reconnaît qu'elles existent; et les Etats modernes, parlicidièrement la Fi'ance, ont par des lois récentes reconnu expresséuient certaines de ces obligations et organisé des services publics ])our en assurer la réalisation.

D'abord, l'Etat n»oderne est assiirément obligé de donner gratuitement à tous un uiinimumd"<'nseignement. On a montré, au paragraphe 92, (jue l'Etat n'excédait point ses pouvoirs en imposant à tous l'obligation

028 CHAPITRE VI. — l'état LT LK DROIT

dacquérir un miniimini (l'instruction. f/Ktat est donc obligé, en retour, d'organiser un enseignement primaire neutre et gratuit. On sait que l'Etat français n'y a point manqué. Il suflit de i-appeler les lois des 16 juin 1881, 28 mars 1882 et 30 octobre 1880.

Cf. Rapport de M. Avril sur le droit inlf^pral du peuple à l'instruclion, ./. off., Documents pari., Cliainlue, l'J20, p. 403.

Il ne suffit pas <{ue l'Etat ne porte aucune atteinte par ses lois au libre développement de l'activité individuelle, il faut encore que chacun puisse développer son activité individuelle. Par conséquent, si un individu est sans ressources et dans l'impossibilité de s'en procurer par son travail, parce qu'il est malade, inlirme ou vieux, l'Etat doit lui assurer les moyens de se soigner et de se remettre, ou, s'il est incurable, les moyens de subsister. L'Etat doit faire des lois reconnaissant cette obligation et la mettant en œuvre.

On citera, dans cet ordre d'idées, la lui du lo juillet 1893 sur l'assistance médicale gratuite (L. lin. 13 avril 1898. art. 58) ; la loi du 27 juin 190i sur le service des enfants assistés, modifiée par la loi du 22 avril 1905, article 44; la loi du 14 juillet 1905 relative à l'assistance obligatoire aux vieillards, aux infirmes et aux incurables privés de ressources. Cette dernière formule d'une manière très nette le principe de l'obligation dans l'article 1" : « Tout Français privé de ressource:-, soit âgé de 70 ans, soit atteint d'une infirmité ou d'une maladie reconnue incurable ({ui le rend incapable de subvenir par son travail aux nécessités de l'existence, reçoit... l'assistance instituée par la présente loi » (rédaction de l'art. 35 de la E. fin. 31 décembre 1907). Il faut rapprocher les lois des 17 juin, 14 et 30 juillet 1913 sur les secours aux femmes en couches et aux familles nomi)reuses. Ainsi la i'^rance possède tout un sei-vice d'assistance publique qui lui fait honneur et i)eut supporter le parallèle avec celui d'un pays étranger quelconque.

§ 95. — OBLIGATIO-NS POSITIVES DE l'ÉTAT 629

Cf. D. 3 août 1909 el circulaire du 6 mars 1910 (./. o/f., 10 mars 1910) sur l'application de la loi du 14 juillet 190ii. Cons. Campagnole, L'assistance obligatoire aux vieillards. Commentaire de la loi du ti juillet 1905, 2e édit., 1908. Rapp. la loi anglaise de 1909 sur l'assistance aux vieillards. Cf. lettre de M. H. Monod, Le Temps, 18 août 1909.

Pour assurer l'accomplissenient de ces devoirs, le législateur a imaginé un procédé ingénieux : il a mis une partie des dépenses de l'enseignement et la plus grande partie des dépenses de l'assistance à la charge des personnes administratives subordonnées, départements et communes, et ainsi, par le système des dépenses obligatoires, l'État peut directement contraindre les départements et les communes à accomplir les obligations qui assurent le fonctionnement des services d'enseignement et d'assistance.

Cest, par exemple, la loi municipale du o avril 1884 (arl. 136, n" 9) qui déclare obligatoires pour les communes les dépenses relatives à l'instruction publique conformément aux lois. Cf. L. 30 octobre 1886, art. ll-l.'i, et 10 juillet 1903; la loi du'i5 juillet 1893 (art. 26, § 3) qui déclare dépenses obligatoires pour les départements et les communes les dépenses ordinaires de l'assistance médicale gratuite qui leur incombent; la loi du 27 juin 1904 (art. o6) qui, combinée avec la loi du "j avril 188* (art. 136, n** 10;, met au nombie des dépenses obligatoires des départements el des communes la part qui leur incombe dans les dépenses des enfants assistés; la loi du 14 juillet 190") et les lois de 1913 (art. 27 et 28) qui déclarent dépenses obligatoires les dépenses imposées aux départements el aux communes pour l'assistance aux vieillards, aux infirmes el aux incurables, aux familles nombreuses, aux femmes en couches.

La législation positive moderne n'a point encore consacré l'obligation pour l'État d'assurer du travail à tout individu qui, voulant s'en procurer, n'en trouve pas. Mais on admet, en général, que l'Etat est obligé d'intervenir pour réglementer le travail et pour proléger le travailleur. On doit sigualcr une loi (jui se rattache à l'idée que l'Etat est obligé de procurer du travail à tout individu qui veut travailler, la loi du 14 mars 1904,

G30 CHAPITRE M. — l'état ET LK DROIT

qui oblige les communes ayant plus de 10.000 haljifants à créer un bureau municipal de placement eiJoutes les communes à avoir un registre constatant les offres et demandes de travail et d'emploi (art. 4).

Quant au fondement de ces diverses obligations positives (le l'Ktat, il est facile de le déterminer si l'on admet la doctrine de la solidarité sociale. La règle de droit impose à tous l'obligation de ne rien faire qui soit contraire à la solidarité sociale et de faire tout ce qu'ils peuvent pour assurer le développement de celte solidarité. La règle de droit ainsi fondée et ainsi comprise s'impose à tous, gouvernés et gouvernants; elle s'impose au monarque absolu, aux parlements élus, soit au suffrage restreint, soit au suffrage universel; elle s'impose au peuple dii-ectemcnt consulté si c'est lui f[ui fait la loi. En un mot, elle s'impose à l'État, quelles que soient ses formes politiques. Il est obligé non seulement de ne faire aucunes lois qui portent atteinte à la solidarité sociale, mais encore de faire toutes les lois qui sont nécessaires pour assurer la réalisation de la solidarité sociale. Or, comme le facteur de la solidarité sociale (on l'a montré au t. 1, § 6) est avant tout l'activité individuelle, l'Ltat est non seulement obligé de ne rien faire qui porte atteinte au libre développement de l'activité physique, intellectuelle et morale de l'individu, mais encore de faire toutes les lois, d'organiser tous les services qui permettront à tous les individus de ilévelopper complètement leur activité physique, intellectuelle et morale.

Par exemple, il est inadmissible ([u un individu valide et qui veut travailler ne puisse pas trouver du travail ; c'est un devoir pour l'Etat d'organiser les chost s de telle manière que tout individu qui veut travailler et qui a besoin de travailler pour vivre puisse trouver du travail.

§ 95. — OBLIGATIONS POSITIVES DE l'ÉTAT 631

Il n'est pas, pour l'Etat moderne, de problème plus difficile. Dans certains pays, il s'est posé depuis la guerre avec une certaine acuité. 11 n'en est pas ainsi en France où, par suite des hécatombes formidables qui l'ont frappée, le chômage n'a été, depuis la cessation des hostilités, que très peu étendu.. Néanmoins, le problème se pose pour tous les Etats, pour la France comme pour les autres. 11 semble bien que le système suivi partout, consistant dans l'allocation dune indemnité de chômage, n'est qu'un palliatif peu heureux et tout à fait insuffisant. Le mieux est encore de favoriser, par tous les moyens possibles, l'agriculture, le CQjnmerce et l'industrie ; s'ils sont prospères en fait, il n'y aura pas de chômage.

Il est inadmissible que celui qui travaille pour le compte d'autrui soit exploité par son patron et soit obligé d'accepter des salaires de famine ou d'exécuter un travail au-dessus de ses forces; c'est un devoir pour l'Etat de faire des lois protectrices du travail ; en les édictant, il ne fait que remplir son obligation d'assurer le libre développement de l'activité physique de l'individu. C'est le fondement de toute la législation ouvrière, dont on peut critiquer les détails, mais dont on ne peut contester que le ])rincipe soit légitime.

C'est pour la môme raison que l'Iillat est obligé d'assurer des soins à tous ceux qui sont malades, des moyens de subsistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables, et à tous enfin un minimum de culture intellectuelle, car c'est la condition première pour que chacun puisse développer librement son activité intellectuelle et morale.

Cf. pour le développement de ces idées, Duguit, L'Élut, le droit objectif et la loi positive. 1901, p. 25;)-.3l8.

On pose souvent la question de savoir si l'individu a ' contre l'Etat un droit à l'assistance, au travail, à l'ensei-