OBLIGATIONS POSITIVES DE LÉTAT

La pensée vraie de la Convention, il la faut chercher non pas clans la constitution de 1793, acte de circonstance et non appli(iué, mais dans la Déclaration et la constitution de l'an 111. Là on ne trouve pas un mot qui vise de près ou de loin le droit à l'assistance, au travail, à l'enseif^nement. Les articles 29G à 300 indirpient seulement les principes généraux sur lesquels reposera l'organisation de renseignement public.

Par décret du 25 février 1848, le Gouvernement provisoire s'engageait « à garantir l'existence de l'ouvrier par le travail..., à garantir du travail à tous les citoyens ». La commission de constitution, qui avait inscrit le droit au travail dans son premier projet, l'avait supprimé de son projet définitif. L'Assemblée, après une longue et très vive discussion, repoussa l'amendement Mathieu de la Drôme qui portait : « La République..', reconnaît le droU de tous les citoyens <à l'instruction, au travail, cà l'assistance » (séance du 1-4 septembre 18 i8). L'Assemblée se contenta de voter une très vague formule : « La République doit protéger le citoyen dans sa personne..., son travail et mettre à la portée de chacun l'instruction indispensable à tous les hommes; elle doit, par une assistance fraternelle, assurer l'existence des citoyens nécessiteux, soit en leur procurant du travail dans les limites de ses ressources, soit en donnant, à défaut de la famille, des secours à ceux qui sont hors d'état de s'en procurer » (Constitution de 1848, préamb.,art. VIII). Ce n'était point le droit au travail, puisque l'Assemblée l'avait expressément repoussé. Ltait-ce le droit à l'enseignement, à l'assistance? On peut en douter.

Quoi qu'il en soit aujourd'hui, on ne sauiait méconnaître que c'est un devoir juridique s'imposant rigoureusement à tout Etat civilisé, d'assurer gratuitement à tous ses nationaux un minimum d'instruction, à tous

638 CHAPITRE VI. — l'état et lk droit

ceux qui sont eu état de Iravaillei- la possihililé de se procurer, par un travail suflisaunncnl rcuiunérateur et n'excédant pas leur force, les moyens de subsistance pour eux et pou'r leur famille. l!]n(in, c'est un devoir strict pour TElat de donner assistance h ceux qui, à raison de leur Age, de leurs infirmités ou de leurs maladies, sont dans rimpossibilité de travailler ou même d'accomplir un travail suffisamment rénmnérateur. Mais, à cet égard, une idée nouvelle pénètre chaque jour davantage la conscience sociale, l'idée d'après laquelle au système d'assistance doif être substitué un système de prévoyance à lacjuelle participeront les intéressés eux-mêmes. C'est à cette conception qu'est venue répondre la loi française de 1910 organisant les retraites ouvrières et paysannes, mais certainement dans des conditions insuffisantes. C'est cette conception que prétend réaliser complètement le grand projet d'assurance sociale dont est actuellement saisie la chambre des députés. Mais il faut reconnaître que ridée d'après laquelle c'est un devoir pour chacun de consacrer une partie de son salaire h la constitution d'une retraite pour le moment où il ne pourra plus travailler n'est pas encore suffisamment entrée dans la conscience individuelle pour que, dès à présent, le système de prévoyance puisse remplacer entièrement le système d'assistance. L'application de la loi de 1910 sur les retraites ouvrières a été, on ne saurait le méconnaître, un insuccès complet. Bien que l'assurance fût légalement obligatoire, c'est une toute petite partie des ouvriers et des paysans qui y ont adhéré, et je crains que si les chambies votent le jirojet actuel d'assurances sociales, l'insuccès ne soit aussi complet. Assurément, le système de prévoyance est l'avenir, mais hi société française n'est pas encore arrivée à le comprendre, et le principe n'est pas encore saisi par sa conscience juridique.

Sur le droit au travail, cous. Rapin, Le droil au traiail, son histoire et ses fondements, l.ausaune, 1804, et un compte rendu détaillé, Revue générale de droil. Juillet-août 1894; II. Maillard, La théorie du droit au Iraiail en France^ thèse Paris, 1912.

Le il mais 1908, la chambre des communes a eu à se prononcer sur le droit au travail et l'a linalement lepoussé. Cons. pour le détail, lleiue fiénéralc d'administration, juillet 1908, p. 336.

§ 9). — Le sy.'itènie des lois ronslitutionnelles rigides.

La plupart des pays, et particulièrement la l'i'ance et les Etats-Unis, pratiquent le système des lois constitutionnelles rigides, lis distinguent deux catégories de lois. Les unes, les lois ordinaires, sont faites par le législateur ordinaire intervenant dans les conditions déterminées [)ar la constitution et qui peut à tout moment les modifier, les abroger et les suspendre. Sans doute, tant qu'elles sont en -vigueur, le législateur est tenu de s'y conformer, mais il peut toujours les changer ou les supprimer par une loi nouvelle. Les lois constitutionnelles rigides sont faites dans une forme particulière ; elles ne sont pas habituellement votées par le législateur ordinaire, et dans les pays où elles sont faites par lui, elles le sont dans des conditions déterminées suivant une procédure spéciale, d'ailleurs très variable. Ces lois constitutionnelles ne peuvent être modifiées ou abrogées que dans une forme spéciale, et le législateur ordinaire ne peut faire une loi qui leur soit contraire. 11 est lié par elles, il ne peut ni les modifier, ni les abroger, ni les suspendre.

L'expression lois conslilulionnclles est souvent employée dans un autre sens pour désigner les lois qui ont pour objet de régler l'organisation politicpie d'un pays, indépendamment de la forme en kupiellc ces lois sont faites. En Angleterre, par exemple, il y a des lois constitutionnelles ; cependant le pailement fait toutes les

640 cuAi'iTRE VI. — l'état et le droit

lois et il n'y a pas de lois <|ue le parlement ne puisse modifier ou abroger. Au contraire en France, aux Klals- Unis, le parlement, intervenant suivant la procédure législative ordinaire, ne peut modifier ni abroger les lois ayant le caractère de lois constitutionnelles. C'est pour éviter toute confusion que aMM. Dicey et Bryce ont proposé d'appeler et qu'à leur suite on appelle les lois constitutionnelles ainsi comprises des lois co7isliliitionnelles rigides. Cf. Dicey, Inti'odiiction à /'étude du droit constitutionnel, édition française, 1902, p. 82 et 371; Bryce, La Hépublirjue aniéricaiiie, édition franç:;ise, 1900, 1, p. 54.

On voit par là que la distinction des lois ordinaires ei des lois constitutionnelles rigides est une distinction exclusivement formelle. Le plus habituellement, les lois faites en la forme des lois constitutionnelles sont des lois contenant l'énoncé des principes généraux du droit ou les règles d'organisation des grands pouvoii's de l'Etat. Mais ce n'est pas leur objet qui fait le caractère des lois constitutionnelles rigides. Beaucoup de lois relatives à lorganisation des grands pouvoirs de l'Etat n'ont point le caractère de lois constitutionnelles rigides; il suffit de citer, pour la France, la loi du 30 novembre 1875 sur l'organisation de la chambre des députés et les lois des 2 août 1875 et 9 décembre 1884 sur l'organisation du sénat. A l'inverse, on trouve souvent, dans les lois constitutionnelles, des dispositions qui ne sont point relatives à l'organisation des grands pouvoirs de l'État et ne contiennent pas davantage l'énoncé d'un principe général du droit. On peut citer, en France, l'article 4 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, qui détermine le mode de nomination des conseillers d'Etat. Les constitutions de 1791 (tit. III, chap. iv, sect. n) et de l'an 111 (art. 174-201) contenaient de nombreux articles relatifs

à l'organisation administrative et qui, par conséquent, ne touchaient point l'organisation des grands pouvoirs <ie l'Etat. Depuis l'an VIII, toutes les règles d'organisation administrative sont inscrites dans des lois ordinaires.

Le système des lois constitulionnelles rigides vient compléter celui des déclarations des droits. Celles-ci formulept les principes généraux du droit, qui s'imposent à l'État lui-même quel que soit celui de ses organes qui intervienne. Conformément aux principes qu'elles formulent, des lois faites en une forme déterminée organisent l'Etat de manière que les individus aient la sûreté, c'est-à-dire qu'ils aient toutes les garanties possibles que le législateur ordinaire n'excédera pas ses pouvoirs. Ce sont les lois constitutionnelles rigides. Elles peuvent contenir aussi certaines dispositions d'ordre général considérées comme étant d'une importance telle qu'elles doivent être soustraites à la volonté du législateur ordinaire. Celui-ci fait toutes les autres lois dans les limites fixées et par la déclaration ■des droits et par la loi constitutionnelle.

Dans les pays qui pratiquent ce système, il y a une véritable hiérarchie des lois. Au sommet, la loi suj)rême, supérieure à toutes les autres, la déclaration des droits. Au-dessous d'elle, les lois constitutionnelles rigides qui lui sont subordonnées, mais qui sont supérieures aux lois ordinaires. Entin ces dernières qui ne peuvent ^dicter aucune disposition contraire aux lois constitutionnelles ou à la déclaration. Le système constitue une puissante protection au profit de l'individu contre l'arbitraire législatif, mais sous une condition indispensable, qui sera étudiée plus loin : il faut qu'il existe dans le pays des tribunaux fortement organisés, dont l'indépendance et la capacité soient au-dessus de tout soupçon et qui aient le pouvoir de lefuser l'application

Dl'ocit. — 111. 41

642 CHAl'lTRK VI. — l'état KT Lfc, DROIT

de toule loi qu'ils jugent contraire à la déclaration des droits on h la constitution.

On a dit que cette distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires était une création des constituants américains. Ils en ont fait une a[)plication trèsétendue; niais ils ne l'ont point inventée. Elle avait été élaborée dans la France de l'ancien régime. Si les Américains l'ont empruntée directejnent ailleurs, l'influence française n'a point été sans se faire sentir. La distinction, il est vrai, s'appliquait aisément dans ces. Etats de formation nouvelle. L'Assemblée française de 1789 était unanimement et profondément pénétrée de la conception ; elle considérait qu'elle avait pour mission de la réaliser. Mais ce n'est point à rAméi-i([uc qu'elle l'empruntait; c'était auv traditions françaises, (pii avaient une lointaine origine; c'était, puis-je dire, à l'opinion publi(pie française elle-même qui, spécialement, depuis un demi-siècle, demandait que la constitution de la France fut enfin solennellement proclamée et soigneusement rédigée.

De[)uis le xiV siècle, on distinguait en F'rance les lois du loijaiime et les loh du roi; les premières recevaient aussi le nom de lois; fondamentales et même de lois conslilutionnelles. Ce sont des règles, en général coutumières, qui s'imposent au roi, détenteur du pouvoir législatif. Le roi législateur ordinaire ne peut modifier ou abroger ces règles; il ne pourrait le faire qu'avec l'assentiment des états générauÀ. C'est bien la conception moderne dos lois constitutionnelles rigides. Le roi, datis l'ancien régime, est le législateui" ordinaire, et il y a des lois supéiieures A lui, (pii s'im[)osent à lui, et qu'il ne peut ni modifier ni abroger. Aujourd'hui, le parlement est le législateur ordinaire; il ne peut ni modifier ni abroger les lois constitutionnelles. Comme lois fondamentales de l'ancien régime, on [)euL

citer la règle que le roi ne peut établir de nouveaux inipùts, lesquels ne peuvent être établis (jue par les états généraux, la règle connue sous le nom de loi salique et d'après laquelle les feniiues et les descendants par les lemmes sont exclus de la succession à la couronne de France.

Au xvi'" siècle, la distinction se précise. A Blois, en 1Ô76, on distingue très nettement deux sortes de lois : les lois du roi pouvant être modifiées ou révoquées par le roi seul et les lois du royaume qui ne pourraient être changées que du consenlement des états. En 1588, aux seconds états de Blois, la distinction paraît avoir été laite d'une manière encore plus nette.

Cf. Picot, Histoire des états gcnéraux, III, p. 99 et 151. A la même époque, Bodiii parle d'une loi fondamentale qui vient limiter les pouvoirs du roi : c'est la loi en vertu de laquelle l'impôt ne peut être levé sur les sujets sans leur consentement ou celui de leurs représentants {République, liv. J, chap. v et vni; liv. V, cliap. i).

Pendant la minorité de Louis XIV et les troubles de la Fronde, le parlement de Paris affirme énergiquement l'existence de lois foii'lamentales ou lois du royaume et rend l'arrêt conim sous le nom à' Arrêt d'union ou Déclaration de la chambre de saint Louis, qui est véritablement une constitution (30 juin 1618, cf. le texte de l'arrêt. Isambert, XVII, p. 79 . Par la déclaration du 31 juillet 1648 et l'ordonnance du 22 octobre 16i8, la royauté accepte les dispositions de VArrt't d'union. Mais pendant le règne personnel de Louis XIV et le règne de Louis XV, tout cela est oublié. De nouveaux impôts sont établis par l'autorité souveraine du loi.

Pendant les dix années qui précèdent la réunion des états généraux en 1789, de nombreuses publications paraissent sur les lois fondamentales, sur la véritable consiiiulion de la France. Dans sa brochure célèbre. Qu'est-ce que le //f/'.ç.'* Siéyès aftirme que c'est la nation

64i CHAPITRE VI. — l'état ET LE DROIT

elle-même qui fait les lois constitutionnelles ou lois fondamentales; et le pouvoir législatif des délégués de la nalion est limité par le pouvoir constituant <le la nation, lequel n'est limité ({ue par les droits naturels des individus. Siéyès déclare que dans un grand pays la nation tout entière ne peut s'assembler, que dès lors un corps extraordinaire suj)plécra à l'assemblée de la nation pour faire la constitution, et que celte constitution déterminera elle-même dans quelles conditions elle pourra être revisée. Ainsi toute la théorie moderne des lois constitutionnelles et des lois ordinaires était formulée.

Cons. A. I.emaire, Les lois fondamentales de ta monarchie française, d'après les théoriciens de l'ancien régime, 1907. Cf. Siéyès, Qu'est-ce que le tiers, édition originale de 1789. Sur Siéyès, cons. Bigeon, Siéi/és, l'homme et le con.^litiiant, 1902.

Au contraire, l'Angleterre n'est point arrivée à réaliser la distinction des lois constitutionnelles rigides et des lois ordinaires. Elle n'admet (ju'une seule catégorie de lois qui émanent toutes du parlement, lequel, suivant un vieux proverbe, peut tout faire « excepté changer un homme en femme ». En Angleterre, l'elforl consista conlinuellement à limiter les pouvoirs du roi, à déterminer les choses qu'il ne pouvait pas faire ou du moins qu'il ne pouvait faire qu'en parlement, à substituer la législation p«r acte à la législation par c/utrte. Coi effort avait abouti, dès le xiii' siècle, à la grande charte de 1215 et <à scii diverses confirmations. C'est en vue du même but que la Pétition des droita de 1G27 est imposée à Charles l". L'Angleterre n'est pas allée plus loin. Elle a établi la limitation des pouvoirs du roi par le parlement, mais non point la limitation du pouvoir législatif, du parlement par une loi constitutionnelle rigide supérieure à lui.

Cependant un moment, sous le protecloi-at de Cromwell, fut exprimée la conception dune loi supérieure au

§ 9i5. — LOIS CONSTITUTIONNELLES RIGIDES 645

parlement, d'une loi constilutionnelle rigide. L'idée fut formulée dans l'acte appelé Agveemenl of ihe people ou Pacte populaire, rédigé par les chefs du parti puritain et particulièrement les Indépendants de l'armée de Gromwell. La pensée très nette des auteurs du Pacte populaire est d'établir une loi suprême, placée au-dessus des atteintes du parlement, limitant ses pouvoirs. Le Pacte populaire est un acte purement privé. En 1653, cependant, quelques unes des idées qui y sont formulées passent dans VInstrutne?it de gouvernement, élaboré par le conseil des officiers; et Gromwell aurait reconnu lui-même la nécessité de lois fondamentales supérieures aux lois du parlement. Mais ces idées restèrent isolées et sans conséquence sur le droit postérieur. Le hi\[(V H al/ e as corpus de 1679, la Déclaration des droits ou Bill des droits de 1688 sont des actes cjui établissent des garanties seulement contre l'arbitraire de la couronne et de ses agents; ils ne limitent point les pouvoirs du parlement. Et si quelquesdoutessont exprimésau xviii' siècle, notamment en 1721, à propos du septennal act portant de trois à sept ans la durée de la législature, à la fin du xviu'' siècle Blackstône peut écrire : « Nous pouvons donc affirmer qu aussi longtemps que la constitution anglaise durera, le pouvoir du parlement sera absolu et sans contrôle )> (traduction Chompré, I, p. 281).

Cons. I)icey, Introduction à la constitution (UKjlaii^e, édilion française, 1902, p. 35 et s.; Boutmy, Études de droit constitutionnel; Id., Le développement de la société politique en Amjlclcrrc ; Slubbs, Histoire constitutionnelle de l'Angleterre, édition française. 1907; Gardiner, The constilutional documents of the puritain Révolution, 1889; Borgeauil, Etablissement et revision des constitutions, 1893; Esinein, La constitution de Cromicelt, Reçue du droit public, 1899, II, p. 193 et 40.".. — V. le te.xte de \'A(jrecment of the people ou Pacte populaire. Annales de l'école des sciences politiques, 1890, p. 314.

L'idée puritaine d'un pacte populaire venant limiter les pouvoirs des organes politiques, même ceux de l'organe

646 CHAPITRE VI. — l'état ET LE DROIT

législatif, passe dans les colonies anglaises de l'Amérique du Nord, dont plusieurs sont exclusivement peuplées de Puritains. Klle s'affirme surtout dans l'acte connu sous le nom de Foii'lamental orders nf Conîiecticitt de 1639. Elle se développe et se précise dans toutes les colonies. Ainsi an milieu du xviii- siècle il y a en Amérique deux conceptions très nettes : 1° la communauté politique résulte d'un contrat et lautorité politi(]ue prend sa source dans ce contrat; 2" il y a des droits naturels que par ce contrat on charge l'autorité politique de protéger et de garantir et l'on doit organiser cette autorité politique de manière à protéger autant que possible l'individu contre l'arbitraire. Ces deux idées impliquaient le système des constitutions rigides. Les colonies devenues des Etats indépendants vont s'associer et dans un pacte formuler les principes d'un gouvernement commun. Ce sera la constitution fédérale, naturellement supérieure aux lois fédérales ordinaires et aux lois constitutionnelles et ordinaires des États membres. La distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires est donc sortie en Amérique à la fois des idées traditionnelles chez les fondateurs des colonies, des conditions dans lesquelles se fondaient les nouvelles républiques et aussi de l'influence française.

En France, les idées américaines exercèrent en retour, certainement, une grande action sur les constituants de 178Î). Elles vinrent se combiner avec la conception traditionnelle française d'après laquelle on distinguait depuis des siècles les lois ordinaires et les lois fondamentales. Ainsi le système était parachevé dès 1791 ; il s'est introduit dans presque tous les pays du monde; l'Angleterre est peut-être le seul qui ne l'ait pas adopté.

Les idées américaines furent apportées en France par Franklin (,'t l.afayette et e.\|)Osées dans les livres traduits en français de John Adams, Histoire de la querelle ife la Ornn>te-Bretagne et (fcs