CONTENTIEUX ADMINISTRATIF ET JIDICIAIRE

service de justice, puisqu'il s'agit d'assurer le respect d'une règle considérée comme essentielle pour ce fonctionnement.

Le droit français a heureusement réalisé ce système de sanction par la. créaïion. du. IrihunaU/es conflits, chargé de juger les conflits d'attributions entre les tribunaux judiciaires et les tribunaux administratifs. L'article 25 de la loi du 24 mai 1872 sur le conseil d'Etat porte : « Les conflits d'attributions entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire sont réglés par un tribunal spécial composé : 1° du garde des sceaux, président; 2° de trois conseillers d'Etat en service ordinaire élus parles conseillers d'Etat en service ordinaire; 3° de trois conseillers à la cour de cassation nommés par leurs collègues; 4° de deux membres et de deux suppléants élus par la majorité des autres juges désignés aux paragraphes précédents. Les membres du tribunal des conflits sont soumis à la réélection tous les trois ans et indéfiniment rééligibles. Ils choisissent un vice-président au scrutin secret et k la majorité absolue des voix. Ils ne pourront délibérer valablement qu'au nombre de cinq membres présents au moins. »

La procéduie devant le tribunal des conflits est réglée par la loi du 4 février 1850 et le règlement du 26 octobre 1849, remis en vigueur par l'article 17 de la loi du 24 mai 1872. Je n'étudierai pas ici la procédure à suivre pour élever le conflit et pour son jugement; je renvoie sur ces points aux traités de droit administratif. Cons. notamment, lierthélemy, Droit administratif, 9* édit., p. 997 et s. Le mode d'élever le conflit est encore réglé par l'ordonnance du l""" juin 1828. Ce droit appartient au préfet du département dans lequel est situé le tribunal judiciaire saisi de lalTairc. II prend un arrêté de conflit quand le tribunal judiciaire, malgré le déclinatoire d'incompétence opposé par le préfet, s'est déclaré compétent. L'arrêté de conflit arrête la procédure judiciaire et saisit le tribunal des conflits. Celui-ci, s'il reconnaît la compétence judiciaire, annule l'arrêté de conflit, et le tribunal judiciaire recouvre sa liberté d'action. S'il reconnaît au contraire la compétence administrative, il maintient l'arrêté de conflit,

50 «IIAI'ITRK IV. — LKS AGENTS l'LDLICS

annule tous les actes de l'autoiil»'; judiciaire qui se trouve dessaisie. Il apppartient aux parties de se pourvoir devant le tiibunal administratif compétent.

Pour le caractère de l'acte juridictionnel du tribunal des conilits, cf. supra, § 31, où l'on a montré que c'était un exemple très net de juridiction objective.

Il importe de noter que dans le système franeais le conflit n'est jamais élevé que devant un tribunal judiciaire par l'autorité administrative, et point devant un tribunal administratif par les représentants de l'autorité judiciaire. La pensée est que ce sont les particuliers (|ui peuvent seuls se plaindre de ce que les tribunaux administratifs soient saisis et que, par conséquent, si eux-mêmes ont porté l'affaire devant un tribunal administratif, il n'y a point lieu d'intervenir. On comprendait cependant un système où la réciprocité serait complète, où, par exemple, le garde des sceaux pourrait revendiquer devant le tribunal des conflits les affaires qui n'appartiendraient pas au contentieux administratif. C'était peut être le système de la législation de 1848-1850. Ce n'est pas celui de 1872, actuellement en vigueur; et certainement le système actuel ne présente aucun inconvénient; il sauvegarde pleinement les droits et les intérêts individuels.

Le tribunal des conflits statue aussi au cas de conflit négatif, c'est-à-dire dans le cas où la juridiction judiciair«; et la juridiction administrative se sont déclarées l'une et l'autre incompétentes, il est alors saisi par les parties.

Ce n'est pas sans efforts que notre législation est arrivée au systènje de sanction de la séparation des compétences que l'on vient d'esquisser.

Entravée par le faux principe de l'autonomie du pouvoir judiciaiie, l'Assemblée nationale de t78i) n'avait pu organiser une sanction. Sans doute l'autorité administrative subordonnée au pouvoir exécutif peut être

§ oG. — CO.NTE.NTIEIX ADMINISTRATIF ET JUDICIAIRE 57

maintenue dans les limites de ses attributions par le pouvoir exécutif lui-même. Mais le pouvoir judiciaire est, par délinition, tout à fait indépendant de l'exécutif, qui ne peut lui imposer aucune défense. Logiquement, on ne conçoit même pas dans ce système une juridiction des conflits. Si elle appartient à l'ordre judiciaire, elle sera sans action sur l'administration, qui dépend du pouvoir exécutif; si elle appartient à l'ordre administratif, elle sera sans action sur l'ordre judiciaire.

C'est seulement la loi du 21 fructidor de l'an III qui formule pour la première fois le principe de la théorie des conflits d'attributions : « En cas de conflit d'attributions entre les autorités judiciaires et les autorités administratives, il sera sursis jusqu'à la décision du ministre, confirmée par le directoire exécutif, qui en référera s'il est besoin au corps législatif » (art. 27). En fait, cette loi donnait le jugement des contlils d'attributions au gouvernement sous le contrôle du parlement. Cette solution impliquait l'abandon de la conception d'un pouvoir judiciaire autonome, et ainsi elle était logique; l'ordre judiciaire et l'ordre administratif sont placés sous l'autorité du gouvernement, et celui-ci sous le contrôle du parlement. Au cas de conflit, c'est le supérieur conmiun qui tranche la difticulté sous le contrôle du parlement. Mais ce système présentait un grave danger pour les particuliers.

(Juand la constitution de l'an VIII eut créé (art. 52) un conseil d'Etat u chargé de résoudre les difficultés s'élevant en matière administrative », le gouvernement consulte naturellement le conseil d'Etat; et depuis l'an Vlll jusqu'en IS.'iO, les conflits d'attributions sont jugés par le gouvernement en conseil d'État. En fait, le gouvernement, comme en matière contentieuse, adoptait toujours la solution proposée par le conseil d'Etat. Malgré cela, le système était bien mauvais, puisqu'il

o8 CHAI'ITRfc: IV. — LKS AGKMS l'LBLICS

donnait la solution du conflit d'attributions à un corps exclusivement administratif. L'ordonnance du 1"" juin 1828 qui réglait la procédure du conflit, la loi de 1815 qui établissait des garanties pour l'indépendance du conseil d'Etat statuant au contentieux, ne furent que des palliatifs insuffisants.

La constitution de 18 i8 formule le principe du système actuel : « Les conflits d'attributions entre rautorité administrative et l'autorité judiciaire seront réglés par un tribunal spécial... » (art. 89). La loi du -4 février ISoO et le règlement du 2G octobre 1849 organisèrent ce tribunal et réglèrent le mode de procéder. Mais ce premier tribunal des conflits n'eut qu'une durée éphémère. Il disparaissait en effet au moment du coup d'Ltat du 2 décembre. Pendant tout le second Empire, le gouvcrnemeut juge en conseil d'Etat les conflits d'attributions. Enfin la loi du 24 mai 1872, art. 25, rétablit le tribunal des conflits dans les conditions qui ont été expliquées précédemment.

§ 57. — Lca fancliotmaircs nrjnih dirrcis (/''.v iioiivernanls.

Les gouvernants ayant pour devoir essentiel d'assurer le fonctionnement des services publics, n'ayant de pouvoir que dans la mesure où ils l'assurent et ayant tout le pouvoir qu"impli(|uo leur devoir, ont natui-ellement et logiquement le pouvoir de diriger les fonctionnaires et- de prendre toutes les mesures nécessaires pour que ces derniers renq)lissent exactement les charges qui leur sont confiées. 11 fallait concilier ici les pouvoirs des gouvernants avec les garanties (jui doivent être accordées aux fonctionnaires contre l'arbitraire toujours possible, (les garanties doivent leur être accordées, non pas, à vrai (lire, dans leur intérêt personnel, maissurtout <lans l'intérêt du service public, parce que le service