Du contentieux a priori et da contentieux a posteriori

22. L'administration est une des branches de la puissance exécutjye que Tart. 6 de la constitution donne au chef de Tétai. De l'empereur, lautorité administrative, exercée par les ministres , se communique , dans l'ordre purement civil , aux préfets , et de ceux-ci , par l'intermédiaire des sous-préfets, aux maires, pour arriver aux administrés. Il existe, en outre, ^d'autres canaux qui répandent l'action administrative sur tout le sol de l'empire et dans ses dépendances.

23. Le pouvoir administratif se produit sous une double forme, tantôt en ^réglementant, tantôt en agissant sur les administrés. Dans les deux cas , il est possible que ses règlements ou ses actes rencontrent l'intérêt

DU OOmCNTlEUX ADMINISTRATIF. 29

privé des citoyens, et froissent ceux-ci dans leurs droits. Ces droits lésés doivent être admis à faire entendre leurs réclamations. L'administration saisie de Texamen de ces réclamations remplit alors une nouvelle fonction. Elle écoute les plaintes et les griefs qu*ont fait naître les actes de ses agents; elle en apprécie le mérite, et les accueille ou les rejette, suivant qu'elle les trouve bien ou mal fondés. La nature des fonctions administratives présente donc des caractères essentiellement différents. Tan* tôt l'administration se manifeste sous la forme d'action par des actes de commandements généraux ou particuliers, soit qu'elle réglemente, soit qu'elle fasse l'application des lois ou de ses règlements. Tantôt elle se manifeste en statuant sur les réclamations que ses com* mandements ont fait naître.

24. Cela posé, on doit diviser l'autorité administrative en administration pure et en administration contentieuse. La première consiste dans l'exercice des actes qui s'accomplissent sous le pouvoir discrétionnaire des agents investis de l'action administrative ; et la seconde dans le droit de juridiction appartenant à l'autorité administrative, et qui aboutit, en définitive, aux mains de l'empereur, statuant en son conseil d'état séant au contentieux.

25. « On sait, dit M. Vivien, en quoi consiste l'ordre de contestations que les lois et la jurisprudence désignent sous le nom de contentieux administratif. L'administration publique, dans l'accomplissement de ses fonctions, exerce des pouvoirs de natures diverses. Les uns sont entièrement discrétionnaires : ainsi elle fait des nominations aux emplois, elle accorde des autorisations, elle ordonne des mesures pour lesquelles les lois

et les règlements s'en sont entièrement rapportés à sa sagesse et à son impartialité. Les autres sont limités par la loi même qui les a créés. Ainsi des formes sont tracées pour Faction administrative, dès droits sont assurés aux citoyens dans certains cas et à certaines conditions, particulièrement en matière d'impôts directs. Quelquefois l'administration elle-même a pris des engagements et a souscrit des contrats. Quand l'administration exerce une autorité entièrement discrétionnaire, ses décisions peuvent contrarier ceux qui en souffrent; mais elles ne blessent que des intérêts, et ne donnent lieu à aucun recours juridique. Le citoyen froissé peut invoquer la faveur de l'administration, chercher à se concilier sa bonne volonté; mais il n'est fondé à rien exiger, car il ne saurait invoquer ni le texte d'une loi, ni la lettre d'un contrat. Il n'en est pas de même quand il s'agit des actes pour lesquels l'administration ne jouissait pas d'une pleine autorité : elle se trouve en présence, non de simples intérêts, mais de droits véritables; et quand ces droits méconnus réclament, entre ceux qui les invoquent et l'administration s'engage une véritable contestation, un procès, pour employer l'expression commune. Ce sont ces contestations qui constituent le contentieux administratif. » (V. Rapport Vivien sur la loi du 3 mars 1849, Moniteur^ p. 108.)

26. Des exemples vont faire sentir ces différences. L'administration publique fait la répartition des contributions directes votées par le pouvoir législatif, et dresse les rôles qui indiquent la part que chaque citoyen doit en supporter. En cela, elle fait acte de commandement, et tous doivent obéir aux mandements qui rendent ces rôles obligatoires. Mais on conçoit que dans la réparti-

Uon de ces conf ributioDs il se glisse des erreurs, des inégalités proportionnelles entre les contribuables. Qui statuera sur les réclamations que font naître les actes des agents de l'administration? Ce sont d'autres agents du même pouToir administratif qui examinent ces recours fondés sur la lésion des droits privés. On sent la différence infinie qui existe dans la nature de l'acte par lequel le pouvoir administratif répartit les contributions, et celle de l'acte par lequel il prononce sur les réclamations individuelles qu'occasionne cette répartition. Le premier est un acte de pure administration, le second est un véritable jugement.

Les mêmes différences se font remarquer quand Tadmînistration ordonne le curage d'une nvière non navigable, en vertu de la lei du 14 floréal an XI. C'est elle qui fait les règlements nécessaires pour arriver à l'opération du curage ; elle arrête ensuite les rôles de répartition des sommes nécessaires au paiement des travaux. Il est possible encore que, dans la répartition de cette charge locale, quelques droits particuliers se trouvent lésés. Ils doivent être admis à se faire entendre. C'est là évidemment un cas qui rentre dans le contentieux administratif. 11 présente tous les caractères d'un véritable débat contradictoire, et l'acte qui le termine est hkn plutôt un acte de juridictioYi que de ooounandemeat* (Y. art. 4 dite loi.)

Il faut dire la même chose dans le cas oti plusieurs mines , situées dans une même circonscription , se trouvent inondées, et nécessitent des travaux communs pour leur assèchement. Le gouvernement peut obliger les eoncessionimires de ces mines à exécuter, en com-mun et à leurs frais, les travaux nécessaires pour assé-

32 DU CONTENTIEUX ABMINlSTRATtF.

cher les mines ou arrêter les progrès de Tinondation. (L. 27 avril 1838, art. T'.) L'exécution des travaux et la répartition du prix qu'ils ont coûté, rentrent dans les attributions de l'autorité administrative. Elle réglemente, elle agit pour ordonner, surveiller, diriger, recouvrer. Les taxes de recouvrement des dépenses peuvent faire naître des réclamations : c'est encore Tadministration qui les termine. Mais, dans ce dernier cas, son rôle change. Elle examine les débats soulevés par les intéressés, elle pèse leurs raisons, et prononce, en connaissance de cause, par une décision qui a tous les caractères d'un jugement. (Art. 5 et 6 dite loi.)

Quand le gouvernement accorde une concession de mines en vertu de la loi du 21 avril 1810, art. 5, il dispose librement, et fait un acte de haute gestion administrative. Si le concessionnaire n'exécule pas les conditions de son exploitation, le retrait de la concession peut être prononcé par le gouvernement, conformément aux art. 6 et 10 delà loi du 27 avril 1838. En prononçant la résolution du contrat formé entre Tétat et le concessionnaire pour défaut d'exécution des conditions expresses ou sous-entendues, l'autorité centrale fait un acte qui a tous les caractères d'un jugement. S'il est soustrait à l'empire des tribunaux, c'est parce qu'il rentre dans le contentieux administratif; mais il n'en prouve pas moins l'existence d'un véritable contentieux en matière administrative.

En cas de recrutement, quand la loi a fixé le contingent annuel pour la France entière, et posé les bases de la répartition, l'administration fait entre les départe^ ments et les cantons la répartition du nombre d'hommes qu'ils doivent fournir, et prescrit les mesures relatives

DU GONTBNTSUX AfiMimSTItATir. S3

au tirage. S'il s'élève des réclamations au sujet des opé* rations du tirage, pour l'application des causes d'e:iceiiip« tion et de déduction, ces réclamations rentrent dans le coolentimx adminislratif ; car elles naissent des faits de l'administraticm : les décisions qui les terminent sont donc des actes de juridiction contentieuse.

Qu^uid l'état fait exécuter des travaux publics, tels que, par exemple, l'ouverture d'une roule, c'est l'admi*nistration publique qui est chargée des mesures d'exé* cution. EUe a besoin de sable, de pierres et d'autres matériaux pour la confection de ces travaux : elle est autorisée par la loi à prendre ces matériaux où ils se trouvent, à la charge d'indemniser les propriétaires. La réclamation de cette indemnité constitue un débat qui a tous les caractères du contentieux administratif. Il rentre donc dans la juridiction qui appartient à l'autorité administrative.

27. On peut distinguer en théorie deux espèces de contentieux administratif : l'un a priori, qui offre tous les caractères d'une véritable contestation ordinaire, et qui se présente avant que l'administration ait été appelée à prendre une décision; l'autre a posteriori, qui prend naissance dans une décision émanée de l'administration et qui a pour objet de faire réparer le grief ou le dommage causé par ses agents. Cette distinction peut avoir une grande importance quand il s'agit d'oiiganiser les pouvoirs des agents chargés de l'administration pure ou ceux des corps investis du droit de prononcer sur le contentieux administratif; elle peut servir à régler leurs attributions respectives, mais elle n'a point d'utilité quand il s'agit de régler les voies de recours contre les actes du contentieux administratif en opposition à ceux

34 M GOMTSmiBUX ADMlNBniATir.

de pure administration. Ainsi, par exemple, quand on a établi les conseils de préfecture à côté des préfets, on a donné à ceux-ci l'administration (1. 28 pluTiôsean VIII, art. 3), à ceux-là le contentieux a j^rionf (dite loi, art. 4) : mais cela n*emp6che pas que les préfets ne puissent faire certains actes qui touchent au contentieux administratif, en blessant des droits véritables, et contre lesquds le recours aboutit au conseil d'état par la voie contentieuse, tout aussi bien que te recours contre les arrêtés des conseils de préfecture. Les règles que nous allons donner serviront à faire connaître ces deux espèces de contentieux.

SECTION II Det règlM pour eonnaltre lei aotes dv coBiantleas tdmiaiftraUf.

28. i'* RÈOLt. Les actes émanés da pouvoir discrétionnaire de l'administration ne sont point contentieux. Application : imprimeurs; notaires et avonés ; officiers ministériels.

29. 2* RftoLi. Un acte est dn pouvoir discrétionnaire quand il blesse un simple intérêt, et non un droit légitime. Application : destitution de fonctionnaires ; refus d'autorisation de moulins oo établissements insalubres; changements de nom; alignement; déclaration de vicinalité.

30. 3* RÈ6LI. L'omission on violation des formes fait dégénérer un acte de pure administration en acte du contentieux

31. 4* BÈGLE. Les actes contenant excès de pouvoirs font également entrer dans le contentieux un acte administratif.

32. &* Ri«LB. Les actes de tutelle sur les communes et établissements publics ne sont point du contentieux.

33. 6* RÈGLE. Les actes contenant un simple refus de reconnaître amiablement la justice d'une demande, sont de pure administration.

34. 7* RÈGLE. Les décisions de l'autorité judiciaire ne sont pas susceptibles d'être attaquées par le recours administratif au contentieux.

35. r* exception : Les questions qui se rattachent à des traités et con« ventions diplomatiques, ou à des actes politiques du gouvernement, se décident administratirement.

M COMfKKlIKUX ADlOMlSniATIP. 96

36. ^ taeepHan : Il en «t de même des questions sur la Yalidité des prises maritimes,