Sons Tancienne monarchie, nous avions
La chambre des comptes, dont l'objet principal était de connaître en dernier ressort de ce qui conéerae la ma^^ nutention des finances et la conservation du domaine de la couronne;
La cour des aides, qui était une comfpagnîe souveraiàe instituée, à Tînstar des parlements, pouf juger et décider, en dernier ressort et souverainement, tout proeète. au sujet des aides, gabelles, tailles et autres matières du même genre;
Les jurtdîctiùns des élections, qui avaient, dans les pajs où elles étaient établies, te droit de statuer sur les réclamations des contribuables en matière d'impôts direct» «et indirects, à Texception de certaines taxes particnlières:;
Les greniers à sel, qui jugeaient en première instance des contraventions sur le sel ;
Les traites foraines^ ou juridictions instituées pour juger les difficultés relatives à la perception et au recouvrement des droits de traite, connus aujourd'hui sous le nom de droits de douanes;
Les trésoriers de France, qui tenaient les juridictions appelées bureaux des firumces, et dont les attributions étaient un mélange d'administration pure et de conteo* tieux administratif : ils avaient la direction et la juridiction du domaine de la voirie et des finances ;
Ijà juridiction des intendants, dont Torigine remonte à Fédit de mai 1635 : car, outre leurs fonctions administratives, les intendants étaient investis, dans plusieurs cas, du contentieux de Tadministration. Ainsi, ils étaient juges de la plupart des droits qui composaient la ferme des domaines, telles que les contraventions au contrôle des actes (v. arrêt du conseil du 20 avril 1694), les contestations sur le recouvrement des droits d'amortissement (v. arr. cons. 4 novembre 1710 et 30 septembre 1721), et autres.
41. La révolution de 1789 a entraîné la chute de toutes ces institutions; mais leurs attributions n'ont pas été dévolues en entier aux tribunaux ordinaires. Tout ce qui était purement administratif a été enlevé aux tribu- ^ naux par la proclamation du grand principe de la s^aration des pouvoirs exécutif et judiciaire, établie dans les constitutions des 3 septembre 1791, 24 juin 1793 et 5 fructidor de l'an 111. Quant au contentieux de l'administration, la connaissance des cas les plus importants a été attribuée formellement aux directoires de districts en premier degré, et aux directoires de départements en
DU GONTBimEUX ADMINISIRAZIF. 71
dernier ressort, par la loi du 7-11 septembre 1790. Plus tard, ces attributions passèrent entre les mains des administraiions centrales de département, organisées par la constitution de Tan III, sauf le droit d annulation donné aux ministres et au directoire. (Art. 193 et 196 de ladite constitution.) -
42. c( Loin de songer à supprimer la juridiction administratire, les auteurs de la loi sur l'organisation judiciaire proposèrent de constituer « dans chaque département, un tribunal d'administration, pour juger, d'après des lois précises et des formes déterminées, les affaires contentieuses qui peuvent s'élever à l'occasion de l'impôt ou relativement à l'administration. » Un titre spécial (le xiii* du projet) était consacré à cette création. Le tribunal devait connaître du contentieux : r des élections; T des contributions directes; 3*" des impôts indirects, tant que ces impôts subsisteraient ; 4'' des travaux publics, soit quant aux difficultés entre les entrepreneurs et ladminist ration, concernant l'interprétation et l'exécution des clauses de leurs marchés, soit quant aux con* testations entre les corps administratifs ou les entrepreneurs et les particuliers, sur le règlement des indemnités dues à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux ou autres travaux publics ; 5' en matière de voirie, la police de conservation devait appartenir au tribunal d'administration.
a Un député, Jean-Pierre Pezons, du Tarn, combattit cette proposition du comité de constitution. Ses observations occasionnèrent un remaniement dans le titre XIII du décret proposé ; par suite, il se trouva détaché de la grande loi du 16-24 août 1790 sur l'organisation judiciaire, et il forma l'objet d'une loi spéciale qui fut pro-
72 DU GONTBNTffiUX ADHMSnunr.
mulguée quelques jours après, avec cet intitulé, qui atteste son origine : « Dé(ret des 1 et \\ septembre, aéditimùvet d celui du i% août sur V organisation judiciaire. » ( Rapport au conseil d'état, par H. Boulatignier, sur le liv. IV du projet de loi relatif à radmmstraliùn intérieure, qui traite des conseils de préfecture. V. Mtmteur^ supp. D au numéro du 1" février 1851, p. XIl, col« 3.)
43. Ainsi, jusqu'à la ccmstitution consulaire de Tan Vin, Tadministration publique et le jugement du contentienz administratif étaient confondus dans les mêmes mains. Ce furent la conAitution du 22 frimaire an VIIl et la loi du 28 pluviôse suivant qui, pour la première fois depuis la révolution, séparèrent l'administration proprement dite du pouvoir de juger le contentieux administratif. La première de ces lois en investit le conseil d'état au suprême degré, et l'art. 4 de la seconde loi en chargea le contoil de préfecture au premier degré. Cette séparation était donc tout à l'avantage des administrés, puisque ces deux corps, quoique plaeés sous l'inftuence de la puissance executive, offraient plus de garantie par leurs lumières et leur organisation. L'état de choses introduit depuis 1800 était donc une véritable amélioration, et Ton a peine à s'expliquer les critiques dont il a été l'objet sous la restauration.
44. Répondrai-je maintenant à cette objection, qu'il est choquant de voir ràdministration juge dans sa propre cauM, et que les autorités qu'on appelle trilMjnaux administratifs sont sous sa dépendance? Oui, sans doute, il n'y a pas d'institutions humaines qui ne présentent quelques inconvénients. Mais on s'est exagéré ceux qui existent dans l'organisation de notre juridiction contentieifse administrative rsi elle en offire, ils sont inhé-
tfo ixxnmravx ADmrasniAnr. 73
reirts à la nature des choses, et ne tiennent pas à nos institutions. Supprimez les conseils de préfecture et le conseil d'état, et vous retombez dans le pouvoir purement discrétionnaire de Tadministration. Les réclamations des administrés, au lieu d'être jugées par des hommes qui, par leur position et leur capacité, cirent des garanties d'intégrité et de lumières, seront abandonnées au pouvoir discrétionnaire des administrateurs, et vous aurez des décisions préparées par de simples commis.
Mais, dira-t-on, il y aurait un moyen bien simple d^éviter tous les inconvénients possibles, en rendant les membres du conseil d'état et des conseils de préfecture inamovibles. Ce serait éviter un petit mal pour se jeter dans un plus grand. Qui a compagnon a mattre^ dit un vieux proverbe. Gela n'est pas seulement vrai des simples particuliers, mais dé tous les pouvoirs, même politiques. Nous le voyons tous les jours par le jeu des pouvoirs législatifs établis dans les gouvernements constitutionnels, qui ne peuvent marcher que par un concert continuel, concert qui suppose toujours des concessions réciproques. S'il en est ainsi d'un pouvoir partagé, à combien plus forte raison doit-il en être de même, dans le cas où un pouvoir est soumis au contrôle d'un autre! C*est l'autorité qui exerce le droit de contrôle d'une manière indépendante et absolue, qui devient dominante si elle veut user de ses pouvoirs, ou qui s'avilit bientôt si elle n'en use pas. La logique, nous conduit donc invinciblement à laisser la juridiction administrative inhérente à la puissance executive, comme le fait l'art. 50 de la constitution, joint à l'art, i*' du décret législatif du 25 janvier 1852, qui sont dans les véritables principes.
74 DU CONTENTIEUX imilNlS1»ATIF.
45. Quant à robjection tirée de ce que Tesprit de corps peut porter les conseils administratifs à donner raison à l'administration contre les réclamations élevées à l'occasion de ses actes, Texpérience prouve qu elle a moins de portée qu'on ne pourrait le croire. Le contentieux administratif ne prend naissance que quand les droits particuliers sont lésés ; or, les droits privés sont examinés avec impartialité par le conseil d'état. On ne peut pas, néanmoins, se dissimuler que l'esprit des tribunaux administratifs ne soit, en général, favorable à l'administration. Mais les effets qui résultent pour la société de ces dispositions d'esprit, sont plus avantageux que nuisibles. Le principe et l'action de tout gouvernement établi ont besoin d'être défendus contre les obstacles que rencontre sa marche : autrement il lui serait impossible de fonctionner et de se maintenir. D'ailleurs, c'est surtout en matière politique que les décisions des tribunaux administratifs pourraient être entachées de partialité. L'expérience a prouvé que, sous ce rapport, leur organisation n'offrait pas des garanties suffisantes contre les influences du pouvoir gouvernemental, qui est engagé personnellement dans les luttes électorales. Aussi verrons-nous que nos lois sur les élections législatives, départementales et communales, ont donné aux tribunaux ordinaires le jugement des questions de capacité qui tiennent à l'état politique des citoyens. Enfin la publicité introduite pour la discussion et le jugement des affaires contentieuses devant les conseils de préfecture et devant le conseil d'état, compense les inconvénients inhérents à la dépendance dans laquelle ces corps sont placés vis-à-vis du gouvernement. C'est la première et la meilleure de toutes les garanties.
