Fonctions des maîtres des requêtes et des auditeurs

56. L'organisation actuelle du conseil d'état repose, en principe, sur le décret du 25 janvier 1852. Il se compose d'un président (v. décr. du 30 déc. 1852), de quarante à cinquante conseillers d'état en service ordinaire; de dix-huit conseillers d'état en service ordinaire

hors sections (v. décr. 6 nov. 1858), non compris le préfet de la Seine , qui est autorisé à prendre part aux délibérations de l'assemblée générale du conseil d'étal, ainsi qu'aux travaux des sections lorsque ces travaux intéressent son administration (v. décr. du 23 janvier iSSl); de conseillers d'état en service extraordinairOi dont le nombre ne poujra s'élever au-delà de vingt; de quarante maîtres dos requêtes divisés en deux classes de vingt chacune; de quatre-vingts auditeurs, quarante de première classe et quarante de deuxième classe (décr. 25 nov. 1853, art. 2, et décr. du 1" ocl- 1860); d'un secrétaire général ayant titre et rang de maître des requêtes (décr. du 25 janv. 1852, art. 2j. Les ministres ont, en outre, rang, séance et voix délibérative au conseil détat. (Dit décr., art. 3.)

L'empereur nomme et révoque tous les membres du conseil d'état (art. 4, ib.). Il préside ce conseil toutes les fois qu'il juge convenable d'y assister. En son absence, il est présidé par le président du conseil d'état, qui préside également, lorsqu'il le juge convenable, les différentes sections administratives et l'assemblée du conseil d'état délibérant au contentieux (art. 5, ib.). Le président du conseil d'état remplit le rôle de ministre sans portefeuille , afin qu'il puisse s'inspirer de l'esprit des projets de lois qui sont préparés au conseil d'état, et les défendre devant le corps législatif et le sénat. (Décr. du 23 juin 1863, et note insérée au Mornt. du 24 id.) Il existe, en outre, trois vice-présidents du conseil d'état qui, en l'absence du ministre présidant et sur sa désignation, président les assemblées générales et les sections du conseil d'état. Ils exercent auprès du sénat et du corps législatif, dans toutes les affaires, les attributions

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déterminées par Tart. 51 de la constitution. (V. décr. du 18 oct. 1863, bull. n' tl,686.)

Loyseau nous apprend que, sous l'ancienne monarchie , les fonctions des conseillers d*état n'étaient point exercées en titre d office, et n'étaient que de simples commissions révocables au bon plaisir du roi, à la difiFérence des autres fonctions publiques dn royaume (v. Des offices, liv. IV, ch. m, nM2), et il en donne cette raison que le roi « n a point du tout voulu avoir eu son conseil « aucuns conseillers ni secrétaire en titre d'office, ains « s'est toujours réservé cette liberté de les choisir tels « que bon lui sembleroit ; chose à la vérité bien raison- « nable , que le prince souverain soit libre de prendre « conseil et commettre son secret à ceux auquels il aura « plus de créance. » (Ib., n" 16.)

Il y avait cette différence entre les fonctions de chancelier et celles de garde des sceaux, que les premières étaient une charge, c'est-à-dire un office inamovible, tandis que les secondes n'étaient qu'une commission amovible au gré du roi. Souvent ces deux fonctions étaient réunies sur la même tête, quelquefois elles étaient séparées. Quand le roi était mécontent du chanceliergarde des sceaux, il lui retirait les sceaux et l'exilait; c'est ce qui est arrivé plusieurs fois à d'Aguesseau. {V. Mémoires de l'avocat Barbier, t. IV, vers. fin. , et t. V, p. 21, édit. de 1857.) Après d'Aguesseau, les fonctions de chancelier et celles de garde des sceaux furent séparées en vue d'affaiblir la charge de chancelier, qui avait souvent causé des embarras au gouvernement à raison de son inamovibilité et de son importance quand les sceaux y étaient réunis. Le mot chancelier vient du latin cancellare, qui signifie biffer, effacer, parce que le devoir

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' du chancelier était de signer les actes du roi qui étaient convenablement écrits et rédigés , et de Ipffer ceux qui étaient mal rédigés ou contraires aux lois. (V. J. Godefroy, ad 1. 3, cod. th., De assessor. dom. et cane.)

Les conseillei*s d'état en service ordinaire et les maîtres des requêtes ne peuvent être sénateurs ni députés au corps I^islatif; leurs fonctions sont incompatibles avec toute autre fonction publique salariée. Néanmoins les officiers généraux de Tarrnée de terre et de mer peuvent être conseillers d'état en service ordinaire. Dans ce cas, Us sont, pendant toute la durée de leurs fonctions, considérés comme étant en mission hors cadre, et iU conservent leurs droits à l'amirauté. (Décr. 25 Janvier 1852, art. 6.) Les mots fonction publique, empruntés à la loi du 19 juillet 1845, art. 5, ont été adoptés par pré férence aux mots emploi (Administratif ou judiciaire qui ligu raient dans le projet adopté par la chambre des pairs, afin d'interdire le cumul du service ordinaire avec les fonctions du professorat et du service militaire. Ainsi Cuvier, s'il revenait au monde, ne pourrait plus cumuler les fonctions de conseiller d'état avec celles de . professeur. La loi de 1845 ne contenait pas l'exception introduite dans le décret de 1852 en faveur d^s officiers généraux. Cette exception est une preuve, avec tant d'autres dispositions de nos lois (telle est , par exemple, l'inamovibilité enlevée aux uns et conservée aux autres), que les militaires sont , sous le régime actuel , en plus grande faveur que les professeurs, c'est-à-dire que la ^ force aveugle qui tue est préférée à la science qui éclaire les hommes.

57. Les conseillers d'état en service ordinaire hors sections sont chojsis parmi les personnes qui remplissent

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de hautes fonctions publiques. Ils prennent part aux délibérations dq, rassemblée générale du conseil d*état et y ont voix délibérative. Us ne reçoivent comme conseillers d'état aucun traitement ou indemnité (décr. de 1852, art. 7). De tout temps on a senti le besoin d'appeler, en certains cas, dans le conseil d'état, des personnes qui pourraient l'éclairer, de leurs lumières. C'est là, je pense, ce qui , sous l'ancienne monarchie, distinguait, comme je l'ai déjà dit plus haut (n" 48), le grand œnseil du roi de son conseil étroit. Sous l'empire de la charte , on pourvoyait à cette nécessité au moyen des conseillers d'état en service extraordinaire, autorisés à prendre part aux délibérations du conseil (v. 1. 19 juillet 1845, art. 10). La loi du 3 mars 1849, en supprimant le titre de conseiller d'état en service extraordinaire, qui, quelquefois, n'avait servi qu*à donner un aliment à la vanité sans emploi, avait autorisé le conseil d'état à appeler dans son sein , pour assister à ses délibérations avec voix consultative, les membres de l'iostitut et d'autres corps savants, les magistrats, les administrateurs et tous autres citoyens qui lui paraîtraient pouvoir éclairer leurs délibérations par leurs connaissances spéciales (art. 52). C'est dans le même esprit que le décret organique de 1852 a rétabli les conseillers d'état hors sections^ créés sous le premier empire par le décret du 11 juin 1806, art. 3. En conférant ce titre à des hommes spéciaux très versés dans certaines branches d'administration, tels que certains directeurs généraux des bureaux ministériels ou d'autres fonctionnaires éminents, on introduit dans les délibérations du conseil les connaissances spéciales acquises par une longue expérience, et la pratique éclaire la théorie. On ne veut

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pas, toutefois , que ces praticiens, ces hommes techniques puissent rompre les traditions du conseil en obtenant la majorité dans les délibérations; et voilà pourquoi les conseillers d'état hors sections ne peuvent excéder le nombre de dix-huit, non compris le préfet de la Seine (v. n"* 56). Ils ne reçoivent aucun traitement comme conseillers d'état , étant présumés rétribués par leurs fonctions habituelles, et l'honneur attaché au titre de conseiller d'état étant jugé suffisant pour les rémuné* rer de leur travail accidentel.

58. Le décret organique de 1852 reconnaît Texistence de conseillers d'état en service extraordinaire^ pouvant être autorisés à participer et à prendre part aux débérations des assemblées générales du conseil (art. 8 et 9). Le titre de maître des requêtes en service extraor-dinaire peut aussi être conféré aux maîtres des requêtes en service ordinaire qui sont appelés à une fonction permanente les obligeant à résider hors de Paris , ou qui cesseraient, par toute autre cause, d'appartenir au conseil d'état. (Décr. du 25 nov. 1853, art. 1.) Ces dénominations ne ressemblent que de loin à ce qu'on appelait du nom de service extraordinaire sous la charte (v. 1. 19 juillet i845, art. 9 et 10); elles rappellent plutôt les titres de conseiller d'état ou maître des requêtes honoraires qui existaient à la même époque (ib., art. 11). On a adopté, en 1852 , les titres de conseillers d'état et de maîtres des requêtes en service extraordinaire, afin de consoler les membres du conseil qui acceptent des fonctions publiques en dehors de ce couseil, en leur laissant la pensée qu'ils continuent à en faire partie, avec l'espoir d'y rentrer un jour d'une manière active. Cela produit une confusion fâcheuse avec l'honorariat.

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59. Âucuue condition d 'aptitude spéciale n est exigée pour être nommé conseiller d'état ou maître des requêtes. Mais nul ne peut être nommé audiieur s'il n'est âgé de vingt ans au moins et s'il n a été reçu docteur ou licencié dans Tune des facultés, ou admis aux écoles polytechnique, de Saint-Cyr ou navale, ou s'il n'a été jugé admissible par une commission d'examen composée de trois membres du conseil d'état. Ne sont admis à subir cet examen que les candidats qui ont été préalablement portés sur une liste agréée par l'empereur. (Décr. 25 nov. 1853 , art. 3.) Cette différence tient à ce que les fonctions de conseiller d'état ou de maître des requêtes ayant de l'importance, on n'y nomme jamais que des personnes ayant fait leurs preuves de capacité, tandis que celles d'auditeur étant l'entrée dans la carrière, le choix tombe sur des jeunes gens dont le mérite est inconnu , et ne peut s'estimer que par des épreuves plus ou moins faillibles de suffisance.

Le nombre de quatre-vingts auditeurs est manifestement excessif, et l'expérience prouve que, sous tous les gouvernements , les personnages puissants assiègent les portes du conseil d'état , pour en agrandir l'entrée, afin d'y faire pénétrer leurs fils et leurs créatures. Pour donner un débouché à cette exubérance de jeunes gens protégés, on a eu l'intention d'en faire une école pratique d'administration. De là les dispositions qui permettent d'attacher des auditeurs aux bureaux des ministères (décr. 25 nov. 1853 , art. 4), ou à dix préfectures importantes (dit décr., art. 5, et décr. 16 janvier 1854). L'auditeur attaché à ces préfectures est mis à la disposition .du préfet , qui peut le charger de remplacer provisoirement les sous-préfets du département absents ou

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empêchés, lui confier riostruction d'affaires administratives ou conlentieuses , lui donner des missions dans le département, ou lui désigner dans l'arrondissement cheflieu quelques-unes des attributions déférées aux souspréfets. L'auditeur assiste aux séances du conseil de préfecture avec voix consultative; il peut , dans les affaires non contentieuses, y remplir les fonctions de rapporteur (décr. de nov. 1853, art. 5). Les auditeurs placés auprès des préfets sont considérés comme étant en mission, et continuent d'appartenir au service ordinaire du conseil d'état. S'ils ne font partie que de la seconde classe, ils reçoivent une indemnité égale au traitement des auditeurs de première classe. Les auditeurs qui sont I nommés secrétaires généraux de préfecture, sous-pré- I fels, attachés de l^ation ou qui seraient appelés à toute autre fonction permanente qui les obligerait à résider hors de Paris, peuvent être autorisés à conserver le titre d'auditeur en service extraordinaire. (Dit décr., art. 6.)

La pensée qui ressort de toutes ces dispositions^ a été de faire de* l'auditorat une école pratique d'administration , dans l'espoir que les auditeurs seraient alléchés à accepter des fonctions extérieures au conseil par l'app&t de la conservation du titre d'auditeur en service extraordinaire. Vain espoir ! le nombre excessif des auditeurs n'aura servi qu'à causer des embarras au gouvernement par un personnel exubérant de jeunes gens qui vieilliront victimes des déceptions de leurs espérances trompées. Pour désencombrer le conseil, il n'y aurait d'autre moyen que d'en réduire le nombre , ou d'en faire une école A'agentes in rébus ^ comme sous l'empire romain. (V. mon Dr. adm. rom., u~ 87, 88, 967, 984.) Il était

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impossible d'imaginer une combinaison plus malheureuse que la création de quatre-vingts auditeurs.

Un décret du 7 septembre 1863 a cherché à supprimer cet abus , en réservant aux auditeurs le quart des emplois de sous-préfet et secrétaire général de deuxième classe, sous-préfet de troisième classe, conseiller de préfecture de première classe et conseiller de préfecture de deuxième classe faisant fonctions de secrétaire général, et, en outre, six places de substitut dans les tribunaux de Tempire. Les auditeurs qui , après cinq ans d'exercice, n'ont pas été placés dans les services publics, ne font plus partie du conseil d'état. Les auditeurs actuellement en exercice cesseront successivement leurs fonctions, par cinquième, et d'année en année, à partir du C janvier 1866.

60. La dénomination de chacune des catégories des membres du conseil d'état indique le rôle que chacun d'eux y remplit en thèse générale. Les conseillers donnent leur voix pour former les délibérations ou les conseils qu'ils sont appelés à formuler. Les maîtres des requêtes, ainsi nommés parce qu'ils tiennent la place de ceux qui, anciennement, examinaient les requêtes adressées à nos rois, sont, en général, chargés d'examiner les pièces et de faire des rapporis. Les auditeurs écoutent les rapports et les discussions, quand ils ne sont pas eux-mêmes chargés de faire des rapports dans les sections.