Traitement des membres du conseil d'état

83. Le chef de l'état possède l'administration pure et le contentieux.

67. Indépendamment des sections adminiatratiites mentionnées plus haut, une section spéciale est chargée

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de diriger Tinstraction écrite et de préparer le nqf^port de toutes les affaires contentieuses, ainsi que des conflits d'attributions entre Tautorité administrative et Tautorité judiciaire. Elle est composée de six conseillers d'ét&t, y compris le président, nommé par Tempereur, et du nombre de maîtres des requêtes et d'auditeurs déterminé par le règlement. (Décr. 25 janvier 1852, art. 11 et 17.) Elle ne peut délibérer si quatre au moins de ses membres ayant voix délibérative ne sont présents. Les maîtres des requêtes ont voix consultative dans toutes les affaires, et voix délibérative dans celles dont ils sont rapporteurs. Les auditeurs ont voix consultative dans les affaires dont ils font le rapport. (Dit art. 17.)

68. Il y a eu des variations sous le rapport du jugement du contentieux. Tantôt ces affaires ont été soumises à la délibération du conseil d'état entier, et tantôt à celle de la section contentieuse. Sous le consulat et le premier empire, c'est le conseil d'état entier qui délibérait. (V. arrêté du 5 nivôse an VIII, art. H; décr. 11 juin 1806, art. 25.) Sous la première restauration, c'était le comité du contentieux qui délibérait seul la décision à rendre (v. ord. 29 juin 1814, art. 9); après la deuxième restauration, ce fut le conseil d'état entier (ord. 23 août 1815, art. 14). Cet état de choses avait été consacré par la loi du 19 juillet 1845. (Art. 21 et 23.) La loi du 3 mars 1849, art. 36, avait donné ce jugement à la section du contentieux. Ces changements prouvent la difficulté théorique que soulevait la question. D^une part, on disait que la section contentieuse n'offrait pas assez de garanties aux parties, à raison du petit nombre de ses membres ; d'autre part, l'attribution du contentieux au conseil d'état entier faisait perdre un

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temps précieux à un personnel trop considérable, et dans ce nombre beaucoup de membres, bien qu'habiles légistes et administrateurs, pouvaient n'avoir pas les connaissances spéciales qu'exige le jugement des affaires contentieuses.

69. Le décret organique me semble avoir donné une heureuse solution à ce problème controversé depuis tant d'années. Le jugement du contentieux, c'est-à-dire la préparation des décrets qui statuent sur le contentieux, appartient aujourd'hui tantôt à l'assemblée du conseil d'état séant au contentieux, et tantôt à la section du contentieux seule. Toutes les fois qu'il y a eu constitution d'avocat, l'affaire est rapportée en séance publique et examinée par l'assemblée, composée : 1"* des membres de la section contentieuse; 2"* de dix conseillers d'état désignés par l'empereur et pris en nombre égal dans • chacune des autres sections, qui sont au nombre de cinq. Ces dix membres sont renouvelés par moitié tous les deux ans. (Décr. du 25 janvier 1852, art. 19 et 21.) De la sorte, l'assemblée du conseil d'état séant au contentieux se compose de seize conseillers d'état, nombre suffisant et dans lequel on peut désigner d!avance les hommes spéciaux par leurs connaissances. Les parties peuvent toujours jouir de cette double garantie de la publicité et du nombre des conseillers, puisqu'il suffit ' pour cela qu'elles aient constitué un avocat; ce qu'elles sont ordinairement obligées de faire, et ce qui leur est permis dans les cas où la loi les dispense de cette obligation.

Si les parties n'ont point constitué d'avocat, on présume que l'affaire n'a pas une grande importance, et, dans ce cas, la décision est préparée par la seule section

contentieuse, qui délibère à hùis-clos. Et même dans ces conditions, il suffit que Tun des membres de la section ou le commissaire du gouvernement qui doit conclure dans une affaire, demande le renvoi à laudience publique, pour que râfflfaire y soit portée et pour qu'elle soit soumise à la délibération de l'assemblée des seize. (Y. dit art. 21 .) On voit, d'après cela, qu'il dépend toujours soit d'une partie, soit d'un membre de la section ou du ministère public, de procurer à une affaire la double garantie de la publicité et du nombre. Cette heureuse combinaison, qui permet de vider à huis-clos, par la seule section, une multitude de petites affaires, en réservant l'audience publique et l'adjonction de dix conseillers empruntés aux cinq sections administratives, pour les affaires qui en valent la peine, obtiendra sans doute l'assentiment universel.

70. Trois maîtres des requêtes en service ordinaire, désignés chaque année par l'empereur, remplissent les fonctions de commissaires du gouvernement. Ils assistent aux séances de la section du contentieux. (Loi 19 juillet 1845, art. 20; décr. 25 janvier 1852, art. 18.)

Les fonctions de commissaire ne sont que temporaires, ce qui est conforme à la règle admise pour tous les membres du conseil d'état : omnes sumus procuraiores Cœsarù. Cette courte durée d'un an permet de changer, sans froisser leur amour-propre, ceux qui n'auraient pas réussi. Enfin, elle empêche le conseil d'état d'être complètement assimilé aux cours judiciaires, ce qui est conforme à la nature de son institution.

71. Le rapport des affaires contentieuses est fait, au nom de la section, en séance publique de l'assemblée du conseil d'état délibérant au contentieux et composé

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comme il a été dit plus haut. (Décr. 25 janvier 1852, art. 19.) Cet article consacre législativement la publicité des séances, introduite pour la première fois par Tordonnanoe royale du 2 février 1831, sanctionnée parla loi du 19 juillet 1845, art. 21, et qui a produit de si heureux résultats.. La publicité est la première de toutes les garanties en matière judiciaire et contentieose admi* nistrative ; elle tient lieu de beaucoup d'autres garanties qui manquent aux membres du conseil, telles que l'amovibilité et l'absence d'un pouvoir propre, et aucune autre garantie ne pourrait remplacer celle-là. .Après le rapport, les avocats des parties sont admis à présenter des observations orales. Le commissaire du gouvernement donne ses conclusions dans chaque affaire* (Décr. du 25 janvier 1852, art. 20.) Toutes les affaires sont de communication, parce que le contentieux est une réclamation dans laquelle l'ordre public est toujours présumé intéressé.

Ces formes rappellent entièrement celles qui: sont observées devant les tribunaux de la justice ordinaire; e cependant ce serait se faire une bien fausse idée des attributions du conseil d'état, que de le considérer comme un tribunal judiciaire, même dans les affaires contentieuses. Ces formes donnent aux parties qui ont des intérêts à débattre devant le conseil d'état toute garantie d'obtenir bonne justice. C'est ce que reconnaît M. de Gormenin : « Quoique promoteur, sous la restau- « ration, du système de l'inamovibilité, nous dirons, en « toute bonne foi, que la garantie de la défense orale e « de la publicité des audiences nous parait de beaucoup « supérieure, et, par conséquent» de beaucoup préfé- « rable a l'inamovibilité même. » (V. tom. I", p. 39.)

72. Aairefois la commission du contentieux examinait d'abord s'il y avait lieu de rejeter le pourvoi immédiatement, comme non recevable ou évidemment mal fondé, sans même notifier la requête au défendeur éventuel, ou si l'affaire méritait un débat contradictoire devant le conseil entier. Au premier cas, elle proposait le rejet immédiat, et ce rejet pouvait être prononèé sansr même que l'adversaire du réclamant eût été appelé pour débattre ses moyens. Au second cas, la requête était communiquée au défendeur, qui était appelé à se défendre contradictoirement. (V. art. 29 et 30, décr. 11 juin 1806.) Gomme on le voit, cette marche avait quelque analogie avec celle qui est suivie devant la cour de cassation : et cela n'est pas étonnant, puisque le conseil d'état du roi remplissait, avant la révolution de 1789, les fonctions de la cour de cassation, qui n'en est qu'un démembrement. 11 y avait toutefois cette différence, que, depuis l'ordonnance du 23 août 1815, le comité du contentieux ne rendait point de décision, et ne faisait que proposer les projets d'arrêts au conseil entier. (V. art. 13 et 14 dite ord.) Mais il arrivait souvent au conseil de prononcer le rejet immédiat, sans communication préalable au défendeur.

73. En fait, il ne se passe rien de semblable aujourd'hui devant le conseil d'état; et ce changement a été une conséquence de la publicité introduite en 1831. Porir faire jouir les parties de ce bénéfice, il fallait de toute nécessité admettre le demandeur à plaider ses moyens devant le conseil d'état entier, ou biefn établir la publicité et la discussion orale devant le comité du contentieux. S'il en eût été autrement, ceux dont les requêtes auraient été repoussées par le rejet immédiat

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n'auraient pas joui du bénéfice delà discussion publique et orale. Cependant le rejet immédiat peut avoir lieu devant la chambre des requêtes de la cour de cassation, où la publicité est admise; mais le demandeur est autorisé à présenter ses moyens à l'audience, et le défendeur éventuel, qui est encore défaillant, ne peut que gagner son procès s'il n'est pas entendu.

74. Serait-il convenable d'ériger ainsi la section du contentieux en section particulière, statuant publiquement sur l'admission ou le rejet, en préparant seule des projets d'arrêts ou d'ordonnances? Pour l'affirmative, on invoque l'avantage tiré de la prompte expédition des affaires, et l'économie, pour les parties, de n'être pas engagées dans un débat long et contradictoire devant le conseil d'état entier, au sujet d'affaires sans importance, et dont le recours est évidemment non recevable ou mal fondé. On peut aussi argumenter de ce qui se pratique devant la cour de cassation, ainsi que de l'opinion de M. de Cormenin, t. I", p. 87 et suiv. D'abord, il n'est pas bien certain que la section des requêtes soit un établissement avantageux, même pour la cour de cassation ; et s'il était question de toucher à l'organisation de cette cour, il ne serait pas difficile de démontrer qu'on doit supprimer la chambre des requêtes. Si cette organisation permet d'abréger l'instruction des recours évidemment mal fondés, elle allonge en pure perte l'instruction et le jugement des affaires dans lesquelles le pourvoi est admis. Il faut alors deux instructions et deux arrêts : l'un devant la section des requêtes, et l'autre devant la section civile. Tout cela ne se fait pas sans perte de temps et d'argent. S'il y a célérité et économie pour les affaires dans lesquelles la requête est rejetée, il y a len-

leur et augmentation de frais pour celles dont le pourvoi est admis. Il est probable que la balance des incouYé» nienls l'emporte sur celle des avantages. C'est un vieil usage qui était bon quand le roi jugeait lui-même, mais qui est devenu un contre-sens depuis l'institution de la cour de cassation. La Belgique a supprimé la chambre des requêtes de sa cour de cassation, et s'en trouve bien. Chez nous, elle ne fonctionne pas dans les affaires d'expropriation pour cause d'utilité publique (v. 1. 3 mai 1841, art. 20 et 42), et tout le monde s'en trouve bien.

75. Les membres du conseil ne peuvent participer aux délibérations relatives aux recours dirigés contre la décision d'un minisire, lorsque cette décision a été préparée par une délibération de comité à laquelle ils ont pris part. (Décr. du 25 janvier 1852, art. 22.) On n'a pas voulu que les membres du conseil fussent appelés à se réformer eux-mêmes.

76. Le conseil d'état ne peut délibérer au contentieux si onze membres au moins ayant voix délibérative ne sont présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. (Dit décr., art. 23.)

11 en était autrement d'après la loi du 19 juillet 1845, art. 23, et d'après la loi du 3 mars 1849, art. 38, qui contenaient une disposition excellente et qui devrait figurer dans notre code de procédure : c'est celle suivant laquelle le conseil ne pouvait délibérer au contentieux qu'en nombre impair, et dans le cas contraire on appelait soit le maître des requêtes le plus ancien, soit un des conseillers d'état pris dans l'ordre du tableau. De la sorte on éviterait les partages si fréquents devant les tribunaux, qui entraînent les parties dans des frais considérables, et qui affaiblissent d'avance l'autorité des dé-

106 FORMES VBS BÉUBÊIUIIONS

Gisions rendues après partage. Au conseil d'état, la disposition qui donne voix prépondérante au président fait tache au milieu des dispositions si sages du décret organique de 1852 ; elle est contraire à toutes les analogies empruntées à l'ordre judiciaire, où jamais la prépondérance n'est accordée à la voix du président. Les membres du conseil qui n'ont point entendu le rapport, les observations des avocats et Tavis du commissaire du gouver^ nement, ne peuvent prendre part à la délibération. (Ord. 18 septembre 1839, art. 30.) C'est l'application de l'une des r^Ies judiciaires au conseil d'état.

77. La délibération n'est pas publique. Le projet de décret est transcrit sur le procès-verbal des d^ibéralions, qui fait mention des membres présents ayant délibéré. L'expédition du projet est signée par le président de la section du contaitieux, et remise par le président du conseil d'état à l'empereur. Le décret qui intervient est contresigné par le garde des sceaux, ministre de la justice. Si ce décret n'est pas conforme au projet proposé par le conseil d'état, il est inséré au Moniteur et au Bulletin des lois. Dans tous les cas, le décret est lu en séance publique. (Décr. org. du 25 janv. 1852, art. 24.) On voit par là que la décision qui intervient est qualifiée de décret, ce qui indique qu'elle tire toute son autorité de l'empereur , qui s'approprie le projet préparé par le conseil d'état, et nullement du conseil, dont tout le rôle se borne à préparer un projet qui est soumis à Temperenr^ et que celui-ci est libre d'adopter ou de changer. La disposition de l'art. 24 du décret organique qui prévoit le cas où le décret spécial qui intervient n'est pas con> forme au projet de décision préparé par le consml d'état, prouve évidemment que l'empereur n'est pa» lié pat* la

DU GQNSEH. D'ÉTAT. iOT

délibératicm du conseil, mêroe dans les matières conten* tieuses. Cette disposition, empruntée à la loi du 19 juillet 1845, prévoit un cas qui sera fort rare. 11 existe une différence remarquable entre les dispositions de cette 1(M et le décret législatif de 1852, en ce que si Tordonnance qui intervenait n'était pas conforme à Tavis du conseil d'état, elle ne pouvait être rendue que de l'avis du conseil des ministres, c'est-à-dire que le roi avait be* soin de la majorité des membres du conseil des ministres pour s'écarter de Tavis de son conseil d'état, tandisqu'aujourd'hui l'empereur peut rendre une décision contentieuse contre l'avis de son conseil d'état et celui de sesi ministres. Cela est conséquent avec les dispositions des art. 5 et 13 de la constitution de 1852, qui OBt déclaré le chef de l'état responsable, et supprimé la responsabilité collective des ministres. On peut juger, par cet exemple, du changement radical opéré en 1852 dans une constitution républicaine qui a donné au présiden de la république un pouvoir absolu et bien supérieur à celui qu'avait le roi sous la monarchie.

Quelle est la nature du décret qui interviendrait dans l'hypothèse prévue par l'art. 24 du décret de 1852? Serait-elle politique ou juridique? Ce serait simplement une décision sur une matière du contentieux administratif, que notre l^slation place tout entier entre les mains du chef de l'état. Toute la différence entre cette solution et les décisions ordinaires se trouve dans la forme spéciale prescrite par le décret organique, à savoir, l'insertion au Moniteur et au Bulletin des lois. Je pense que le décret rendu en cette forme pourrait tou^. jours être considéré comme ayant force de décision souveraine dans^ l'espèce sur laquelle il prononcerait, et

108 FNRMES DES DÉLIBÉRATIONS

qu'elle pourra être mise à exécution delà même manière que les décisions ordinaires en matière contentieuse. Voici sur ce point quelle était lopjnion de M. Vivien sous Fempire de la loi du 19 juillet 1845 : « Le conseil des. ministres n est point constitué tribunal d appel des décisions du conseil d*état ; il ne remplit point des fonctions judiciaires, pas même des fonctions administratives ; il est la plus haute expression du pouvoir politique : c'est donc une mission purement politique qui lui est confiée. » Qf. Etudes administratives, p. 310.) Cela ne me semble pas exact, et je ne vois dans l'ordonnance ou le décret qui pourrait intervenir qu'une décision contentieuse produisant l'autorité de la chose jugée dans une espèce particulière, et pas autre chose.

M. Laferrière a fait la remarque suivante : « Il est « attesté par les archives du conseil d'état de l'empire et « de la monarchie de 1814 et de 1830, que jamais le « chef du gouvernement n'a usé de cette prérogative. » (V. Cours de droit pubL etadmin., 1. 1", 5*édit., p. 181.) M. Dufour cite, au contraire, deux projets de décisions contentieuses préparées par le conseil d'état, et que le chef du gouvernement a refusé d'approuver. (V. t. II, p. 309, en note, 2* édit.) Ces deux opinions ne sont pas contradictoires : la seconde atteste seulement que le chef de l'éiat n'a point manifesté sou dissentiment avec son conseil sous la forme d'une décision publiée au Moni-tuteur et au Bulletin des lois, mais par un simple refus d'approbation, ce qui a paralysé le projet préparé par le conseil d'état, sans y substituer aucune décision, et ce qui équivaut à un déni de la justice administrative dans les espèces où ce refus s'est présenté.