Dhision et natare des attributions da conseil d^état

sa. Esi-il coDTenable qo'il soit restreint à des fonetions eonsvItattTei

en matière contentiense? Oni.

85 bù. Démonstration par la natare da contentienx administratif. S6u IneoDYémenta de l'opinion qui demande la jaridiotîou propre da

conseil d'état et l'inamoTibilité de ses membres. 87. Critiques dont le conseil d'état était Pobjet sons la restauration.

Opinion de Gatier en sa fayeur.

85. 11 serait contraire au principe monarchique de donner an oonseil

d'état un pouToir propre.

84. Le conseil d'état est un corps qui , par ses délibérations, vient en aide au gouyemement pour préparer certains actes dé législation ou d'administration, ou pour statmer sur les réclamations qui s'élèvent contre eertai*-* nés décision^ Ces espèces d'attributions se divisent an trois, catégories : elles sont politiques ou législatives, ad^ nûiMstratives et contentieuses. Sous le preHÛer rapport, « le conseil d'état, sous la direction de l'empereur, ré-*

148 VONCTTONS

« dige les projets de loi , et il en soutient la discussion <( devant le corps l^islatif. » (Décr. du 25 janv. 1852, art. 10 Dans le second cas, il est un instrument de l'exécutif administi;atif ; dans le troisième cas, il est un instrument qui sert à décider le contentieux administratif.

Sous le rapport de la rédaction des projets de loi , le rôle du conseil d'état actuel est tout autre de celui que remplissait le conseil d'état royal sous la charte. Aucun texte de loi n'obligeait, sous le régime constitutionnel de la charte, le gouvernement et les ministres de soumettre la rédaction des projets de loi au conseil d'état. Cela eût été peu eu harmonie avec la responsabilité ministérielle, qui était le principe fondamental du gouvernement , et qui entratuait pour conséquence la liberté de ceux qui supportaient la responsabilité. Aujourd'hui que les ministres à portefeuille n'ont plus de responsabilité collective (art. 13 const. de 1852), qu'ils ne peuvent plus être membres du corps législatif (art. 44, ib.), que, dès lors, ils sont réduits au rôle de secrétaires éminents, on conçoit qu'ils ne soient plus maîtres de la préparation et de la rédaction des projets de loi. Etrangers à la rédaction des lois, qui appartient au conseil d'état, étrangers à leur discussion, qui est confiée à des conseillers d'état et h des ministres sans portefeuille, avocats gagés à Tannée, ils sont réduits à procurer Texécution des lois, à la confection desquelles ils n'ont pas concouru. De leur côté, les ministres sans portefeuille sont étrangers atout ce qui r^arde la préparation et l'exécution des lois; leur rôle se borne à plaider pour soutenir des projets de loi et une politique à laquelle ils ne prennent aucune espèce de part, et dont le résultat ne les touche en aucune

façon, puisqu'ils n'encourent aucune responsabilité. Le régime actuel ayant ainsi rapetissé et amoindri les ministres au rôle, les uds de simples secrétaires, les autres de simples avocats plaidants , il a fallu agrandir les attributions du conseil d'état en Tinvestissant de la rédaction des projets de lois. On peut juger par là de la différence incommensurable qui existe entre l'iropor* lance des fonctions ministérielles actuelles, et celle des ministres sous la charte. La dénomination étant restée la même, le public, qui juge des choses par le nom, est . tenté d'identifier des institutions qui n'ont presque rien de semblable, et de confondre des attributions infiniment petites ayec celles infiniment grandes, qui portalent le même nom sous la monarchie constitutionnelle.

Le conseil d'état actuel a hérité d'une parcelle de la grandeur perdue par les ministres , en ce qu'il est un instrument pour préparer de grandes choses. Est-il vrai pour cela qu'il fasse tantôt les fonctiors d'un simple conseil, tantôt qu'il exerce une véritable juridiction? Nullement. Quelle que soit la diversité des objets soumis aux délibérations du conseil d'état, il ne fait jamais que préparer les actes du pouvoir exécutif; mais il ne décide rien par lui-même, et n'a aucune espèce de juridiction propre , même dans les matières contentieuses. Que fait-il donc, et à quoi se borne son rôle en de semblables matières? 11 dirige l'instruction des affaires contentieuses, écoute le rapporteur, les avocats des parties, le commissaire public, et propose le décret qui statue sur la difficulté. (Dec. du 25 janvier 1852, art. 1.) Mais ce décret, délibéré par le conseil d'état, tire toute sa force de la signature de l'empereur. En fait, c'est le

conseil d*éUt qui juge le contentieux; en droit, c^est de l'empereur seul qu'émane la décision. En fait, le conseil d'état fait tout ; eu droit, il ne fait rien que donner une consultation , un avis , que le chef de l'état est libre de suivre ou de ne pas suivre.

85. Ce partage du fait et du droit paraît bizarre au premier coup d'œiL A quoi bon, dira-t-on, donner au conseil d'état la faculté d'écouter le rapport , les plaidoiries, les conclusions du commissaire du gouverne* ment, et lui refuser le pouvoir de juger? Conçoit-on, d'autre part, que le chef de l'état, qui n'a rien entendu, qui n'a lu aucune des pièces de la procédure, soit le seul qui ait le droit de statuer? Que penserait-on d'un tribunal ordinaire qui écoulerait les plaideurs ou leurs avocats, qui entendraijt le ministère public, qui lirait les pièces du procès, et qui, après tout cela, serait obligé de renvoyer le jugement de la contestation à un tiers qui n'aurait rien vu et rien entendu? Oui, sans doute, tout cela parait singulier au premier coup d'œil; et cependant, quand on réfléchit, on reconnaît que ce qui se passe au conseil d'état est parfaitement raisonnable. L'expérience et le raisonnement sont d'accord pour prouver qu'il ne doit pas en être autrement, et qu'il y aurait les plus graves inconvénients à changer cet ordre de choses. Pour s'en convaincre, il suffit de se pénétrer de la nature du contentieux administratif, et de se rappeler ce qui a été dit précédemment. Que se passe-t-ii en pareil cas? Ce sont les faits de l'administration qui sont la cause des réclamations portées devant le conseil d*état. C'est donc l'exercice même du pouvoir exécutif qui subit un contrôle, qui est soumis à une espèce de jugement. Or, nul autre que le chef de l'état ne peut être

W OORSBIL D^ÉTAT. Ht

appelé à exercer ce contrôle : autrement , il aarah un supérieur hiérarchique non reconnu par la constitution. Le gouvernement ne serait plus monarchique. Le drok de juger le contentieux administratif , ou de leier les obstacles à l'action administrative , ne peut donc appartenir qu'au chef du gouvernement. Hais, dans le fait, on conçoit que l'empereur ne puisse pas suffire physiquement à l'examen de toutes les réclamations que (ait naître le contentieux administratif. 11 faut donc qu'il se fasse aider, dans cette opération, parle concours d'hommes éclairés» pour préparer ses décisions; Ces hommes sages et intelligents sont les membres du conseil d'état, qui prêtent leurs lumières au monarque pour statuer sur le contentieux administratif. De son côté, celui-ci adopte habituellement, en fait^ leurs projets de décisions ; mais , en droit , il ne peut pas leur confier son autorité et les ériger en tribunal inamovible et indépendant. Au* trement, il se dépouillerait de sa prérogative, et se donnerait un maître et un supérieur dont rien ne pourrait modérer les usurpations.

86. Il est , en effet , dans la nature de tous les pouvoirs, corps ou individus, de chercher à étendre leurs attributions. Qu'on déclame tant que l'on voudra contre ce résultat : il n'en sera pas moins prouvé par l'expérience universelle de tons les temps et de tous les lieux. Le conseil d'état, s'il était inamovible et s'il avait une autorité propre reconnue par la loi , aurait cette tendance; et, comme il ne serait pas responsable, puisque les corps inamovibles appelés à juger ne sauraient avoir de responsabilité, il arriverait nécessairement qu'un pareil corps empiéterait sur le pouvoir judiciaire ou sur le pouvoir exécutif, ou qu'il serait corrompu par celui^ei.

ii6 FONCTIONS

Dans Tétai présent des choses , le conseil d'état n'usant qu'en fait , et par emprunt, d'un droit attaché à la prérogative du trône, n'a point d'intérêt personnel à empiéter sur la puissance executive; et voulût-il le faire , il n'en aurait pas les moyens , puisqu'il ne rend point de décisions propres, ses délibérations n'étant que des avis, et que le personnel de ses membres peut toujours être révoqué. Sans doute, il y a, en certains cas, de légers inconvénients dans la dépendance où se trouvent les membres du conseil d'état ; mais il y eu aurait d'infiniment plus graves dans leur inamovibilité.

87. Sous la restauration, il était de mode de critiquer l'existence du conseil d'état sous le rapport de ses fonctions en matière contentieuse, et de réclamer l'inamovibilité pour ses membres. Quand on relit de sang-froid les discours qui produisaient alors tant d'effet à la tribune de la chambre des députés, on est frappé dé la faiblesse des moyens que faisaient valoir les orateurs opposants (1). Aussi la révolution de 1830 a-t-elle fait promptement évanouir toutes ces critiques.

L'homme qui, sous la restauration, défendait le mieux le conseil d'état , était un naturaliste ; mais ce naturaliste avait nom Georges Guyieb. On peut vQir, dans le Moniteur du 1*' semestre de 1819, p. 685, comment il s'exprimait, sur cette question, devant la chambre des députés, dans la séance du 27 mai de la mtoie année, en qualité de commissaire du roi (2).

(1) Ceux qui aont curienz de lire ces argnmenti y penrent oonenLier TautXBge de Macarel, intitulé : Des Tribunaux administratifs, p. 86$ et suiT.

{%) Cet homme célèbre avait été élevé à Stuttgard pu* la munificence du doc de Vuitemberg. G*ert dans la faculté d*admiaUtration de cette ville qu'il puisa ces connaissances spéciales qui, plus tard, firappèrent d'étonnement ses cantempondns, peu aecootmiiés à voir le mtaie Imnme réunir des quiJités

DV COVSStL D^ÉTAT. 447

88. Conférer au conseil d'état un pouvoir propre, c'eût été anéantir la séparation des pouvoirs exécutif et judiciaire, et violer la charte. Que trouvait-on dans la charte? Le pouvoir l^slatif , qui appartenait au roi et aux deux chambres ; le pouvoir exécutif, confié en entier au roi seul (art. 12) ; et Tordre judiciaire, qui émanait du roi (art. 48). Les mêmes divisions de pouvoirs existent aujourd'hui d'après la constitution de 1852. Si le conseil d'état était érigé en corps indépendant et inamovible, ou il entrerait dans l'ordre judiciaire, ou il resterait dans l'ordre exécutif, ou il deviendrait lui-même un pouvoir anormal et sans nom. Au premier cas, un tribuual judiciaire dominerait toute l'administration : ce qui renverserait la règle sur la séparation de ces deux pouvoirs. Au sec>ond cas , l'empereur, qui possède seul la puissance executive , serait contrôlé et dominé par un tribunal supérieur et irresponsable, réprouvé par la constitution. Au troisième cas, qu'on me définisse ce pouvoir sans nom , qui ne serait ni de l'ordre administratif, ni de l'ordre judiciaire, et qui cependant les dominerait tous deux? Quelle serait sa nature? d'où viendrait-il? où est sa place dans la constitution? Le conseil d'état royal n'était pas contraire à la charte , parce qu'il n'était rien; celui qu'on voulait lui substituer eût été la destruction de la charte, parce qu'il aurait été tout. Au surplus, l'art. 50 de la constitution actuelle et l'art, l** du décret législatif du 25 janvier 1852 tranchent nettement la question dans le sens adopté par la loi du 10 juillet 1845, art. 12.

nusi différentes que ceUes de saTant et d'administralenr. V. Hevue dé Législation par M. Virolowtki, t. n (18*), p. 561 . Cet exemple «rafllreit pôw prouver rotilîté de reoseignement dn droit adminietratif .

Hêt PONcnom