Formes à suivre pour obtenir l'autorisation

110. Compétence juridique pour statuer sur l'exception tirée du défaut

d'autorisation.

111. Résumé. Opinion de M. de Cormenin sur l'utilité de la me-

sure.

lOf . Le conseil d'état délibère sur les mises en jugement en vertu de lart. 75 de la constitution du 22 frimaire an Yill, ainsi conçu : « Les agents du gouvernent ment, autres que les ministres, ne peuvent être pour- « suivis pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en « vertu d'une décision du conseil d'état : en ce cas, la « poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires. »

Il existait en droit romain une garantie analogue, mais seulement en faveur des hauts dignitaires ayant le rang d'illustres ou de clarissimes (cod. J., Ubi senaior. vel clar.)^ ou bien en faveur des évêques (nov. 1 23, c. 8). (V- mon Droit admin. ram., n" 24 et 487.)

La garantie établie par la constitution de l'an YIlI reposait sur trois motifs : iMa règle sur la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire, qui emporte pour conséquence l'interdiction de citer les administrateurs devant les tribunaux pour raison de leurs fonctions, à moins qu'ils n'y aient été renvoyés par l'autorité supérieure (1. 22 décembre 1789 — 8 janvier 1790, sect. 3, art. 7; du 16-24 août 1790, tit. II, art. 13; du 7-14 octobre 1790, n*" 2); 2* la responsabilité ministérielle qui couvre les agents de l'ordre administratif pour les

DU CONSEIL d'état. 129

faits rentrant dans leurs fooctions, et à raison desquels ils doivent obéissance à leurs supérieurs. Dans ces cas, la responsabilité morale, pénale et politique se déplace et passe de l'inférieur au supérieur (cod. pén., art. 1 14), qui a toujours le droit et le devoir de dire s'il avoue le fait de son subordonné et le prend à sa charge, ou bien s'il le désavoue et s'il renonce à le couvrir. L'art. 75 équivaut à une demande à l'effet d'amener une décision conforme à une déclaration de ce genre; 3* la protection accordée aux agents du gouvernement pour les mettre à l'abri de poursuites vexatoires et scandaleuses, et les rendre plus zélés et plus hardis dans l'exercice de leurs fonctions, par l'idée qu'ils jouissent d'une sorte d'inviolabilité les abritant contre les poursuites à raison de leurs actes. J'approuve les deux premiers motifs, mais le troisième me semble aussi contraire aux règles de la justice qu'à celles de la raison politique. 11 engendre et favorise une infinité de malversations qui froissent et indisposent les populations, et qui parla minent les gouvernements au lieu de les soutenir. La bonne politique consiste à faire prédominer la justice et non à la confisquer. La crainte révérentielle de la saine opinion publique est aussi salutaire pour les agents du gouvernement que la crainte révérentielle des enfants vis-à-vis de leurs père et mère. L'une et l'autre conduisent à l'accomplissement du devoir, moyen suprême de faire régner l'ordre dans les sociétés humaines. .

102. On a prétendu que l'art. 75 précité était tombé avec les actes constitutionnels du premier empire par la promulgation de la charte de 1814. Cette prétention, reproduite après la révolution de 1830 et celle de 1848, a été constamment repoussée par la jurisprudence du

130 " " TONCTIONS

conseil d'état et de la cour de cassation (v. c. cass., 29 avril 1848, Sir., 48, 1, 464), sur le motif qu'il faut distinguer dans les constitutions les dispositions organiques des pouvoirs publics ou qui sont la conséquence de cette organisation, de celles qui ont un caractère purement législatif. Les premières tombent avec les gouvernements auxquels elles servaient de base et de fondement; les autres, au contraire, leur survivent. Or, Tart. 75 était de cette dernière espèce; il ne faisait que reproduire, en l'appliquant aux agents du gouvernement, une mesure consacrée par les lois antérieures, et non abrogées, citées plus haut sur la garantie des administrateurs. Au surplus, la question est aujourd'hui résolue par le décret du 30 janvier 1852, art. 8 et art. 13, n* 10, qui charge la section de législation de préparer l'instruction, et l'assemblée générale de délibérer les projets de décrets qui ont pour objet « Tautorisation des pour- « suites intentées contre les agents du gouvernement. » Ces dispositions ont un caractère obligatoire en vertu des art. 1" et 26 du décret organique du 25 janvier 1852, et de l'art. 58 de la constitution du même mois. Tout en approuvant la jurisprudence qui a constamment reconnu la force obligatoire de l'art. 75 de la constitution de Tan VIII, il est impossible de passer sous silence l'impression fâcheuse produite dans l'opinion publique par les conséquences exagérées auxquelles conduit, dans la pratique, la rédaction large et élastique des mots agents du gouvernement employés dans le texte. Pour donner satisfaction à ce vœu de réforme, la charte de 1830 avait promis qu'il serait pourvu, dans le plus court délai alors possible, à une loi sur la responsabilité des ministres et des autres agents du pouvoir (v. art. 69,

DU CO^SBSL D^ÉTÂT. 131

n"* 2). La difficulté de la matière a empêché les projets proposés sur ce sujet d'aboutir à une loi définitive*

103. Quoique Fart. 75 exige une décision du conseil d'état, il est certain qu en ce point, comme dans le reste de ses attributions, il n'a point de pouvoir propre et ne fait que préparer le projet de décision, qui tire toute sa force obligatoire de la signature du chef de l'état. Outre que cela résulte de la pratique constante suivie depuis l'an yill jusqu'à ce jour, c'est un point qui est formellement tranché par l'art. 13 du décret déjà cité du 30 janvier 1852, suivant lequel sont portés à rassemblée générale les projets de décrets qui mit pour objet rautorisûtion des poursuites, etc.

Ces matières sont instruites dans les formes administratives et non dans les formes çontentieuses, par la raison très simple que le gouvernement a un pouvoir discrétionnaire pour accorder ou refuser les autorisations à lui demandées, et que dès lors les parties ne peuvent jamais prétendre que la décision rendue lèse, à leur ^rd, un droit véritable, puisque jamais l'une d'elle n'est fondée à dire, le demandeur qu'il avait le droit d'obtenir Tautorisation, ou le défendeur qu'il avait celui de s'y opposer. Outre que cela résulte de la nature même des principes du droit administratif, c'est encore un point confirmé par le décret du 30 janvier 1852, dont l'art. 8 charge la section de législation, et non la section contentieuse, d'instruire ces affaires, et dont l'art. 13, n* 10, charge l'assemblée générale administrative, et non l'assemblée séant au contentieux, d'en préparer la rédaction.

Les conséquences qui en résultent sont qu'il n'y a point de publicité, point de débat oral, point de voies

d'opposition, de requête civile ou de tierce opposition admissibles contre ces décrets. Toutefois , comme ces matières intéressent le public, qui a besoin de connaître la jurisprudence du conseil, les décrets qui interviennent sont insérés chaque année, par ordre de dates, dans un supplément qui fait partie du Recueil des arrêts du conseil détat, et se trouve à la suite de la table des matières, de sorte qu'en citant ces décisions par leur date et par le nom de la partie, il est facile de les vérifier; mais il ne faut pas les chercher dans le corps du volume, qui ne contient que les arrêts rendus au contentieux. Cette observation s'applique également aux autorisations de

PLAmER, aux APPELS COMME d'aBUS et aux PRISES MA- RITIMES.

104. Suivant notre art. 75, les agents du gouvernement ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions. La jurisprudence a tiré de là des conséquences très importantes :

l"" Le mot faits exprime aussi bien les faits non incriminés par la loi pénale, que les infractions qualifiées de crimes, délits ou contraventions; et pour ces faits incriminés, la nécessité de l'autorisation s'applique aussi bien à l'action civile qu'à l'action publique. (8 août 1840, Sir., 41, 1, 543; id. c. cass., 16 février 1847, Sir., 48, 1, 190.) Si le mot poursuivis employé dans l'art. 75 pouvait faire naître des doutes à ce sujet, comme se référant plus particulièrement à une poursuite criminelle, ce doute serait levé par le texte de la loi du 16-24 août 1790, tit. Il, art. 13, qui défend aux juges de «citer « devant eux les administrateurs pour raison de leurs « fonctions, » et par celle du 7-14 octobre 1790, qui porte ; « Aucun administrateur ne peut être traduit de-

DU GONSBIL d'état. 133

tt vont les tribunaux pour raison de ses foDctions pu- <t bliques. » Aucun doute n'est possible, en présence de ces textes, sur la nécessité de l'autorisation pour laction privée intentée même devant les tribunaux civils. (C. cass., 16 juin 1858, Sir., 58, 1, 766; id., 7 mars 1864, Bull, des trib., p. 246.)

2* La garantie couvrant la fonction^ elle est d*ordre public, et ragent poursuivi ne peut y renoncer. (Décr. du 6 juin 1811 ; v. M. de Cormenin, t. II, p. 342.)

3* Elle ne s'applique pas aux faits commis par l'agent durant son activité, mais en dehors de l'exercice de ses fonctions. (14 janvier 1845 [Studer].)

4* Ni à raison des faits antérieurs à sa nomination. (30 mai 1844 [Amaud\.)

5* Ni aux faits postérieurs à la cessation des fonctions de l'agent : cela est de toute évidence.

6** Elle survit à la cessation des fonctions pour les

faits relatifs à leur exercice, même en cas de démission

- ou de destitution : car on se trouve toujours dans les

fermes de la loi, les faits des agents étant relatifs à leurs

fonctions.

11 existe une exception au sujet des comptables infidèles et destitués, fondée sur un avis du conseil d'état du 16 mars 1807. (Bull, n' 2269.)

Comme c'est là une exception, il faut, suivant la règle exceptio firmat regulam in casibus non exceptis, la restreindre aux comptables et ne pas l'étendre aux autres agents destitués. Il peut, en effet, y avoir lieu d'examiner si le fait objet delà poursuite se rattache à la destitution, et si, même en cas d'affirmative, le gouvernement ne considère pas la destitution comme une punition suffisante, ou si, au contraire, il consent à renvoyer son

134 PONCTIONS

agent devant les tribunaux. Cela peut se rencontrer à Toccasion de révocation pour faits politiques qui peuvent atteindre les plus honnêtes gens du monde, surtout à la suite des changements de gouvernement. C'est alors surtout que Tart. 75 peut être utile pour mettre les agents du parti vaincu à labri des poursuites haineuses et passionnées des hommes du parti vainqueur.

T Elle ne s'applique pas à des crimes ou délits n'ayant aucun rapport avec les actes de la fonction, quand même, dans la perpétration du crime, l'agent se serait servi de l'influence que lui donnaient ses fonctions : il ne serait plus vrai de dire, comme le veut l'art. 75, que le fait soit relatif à la fonction.

Ainsi, le chef d'un bureau arabe en Algérie, poursuivi pour complicité d'assassinat, ne peut invoquer cette immunité, lors môme que la complicité résulterait d'un abus de Tautorité ou du pouvoir que lui donnaient ses fonctions. (C. cass., 3 octobre 1857 [a/faire Doineau], S. V.,57, 1, 874.)

Ainsi encore, les gardes des bois soumis au régime forestier ne sont point garantis pour les délits de chasse qu'ils commettent, même dans l'exercice de leurs fonctions, toujours par le motif que le fait n est pas relatif à la fonction, aucun rapport n'existant entre les devoirs de ces gardes et le fait de chasse illicite auquel ils peuvent se livrer. (21 décembre 1847 [Bruley] ; 6 août 1850 [Henry]; id. [Bauer] \ 8 novembre 1853 [Allard]\ 21 novembre 1860 [Ducret] ; id. c. cass. 2 mars 1854, S., 54, 1,278.)

Par la même raison, l'adjoint au maire n'ayant à aucun point de vue le droit de surveiller et de contrôler les opérations et les actes du maire, son supérieur hié-

DV CONSEIL d'état. iSS

rarchique, ne peut être considéré comme ayant agi dans l'exercice de ses fonctions et être protégé par lart. 75 de la constitution de Tan YllI, lorsqu*il est poursuivi pour avoir porté une dénonciation calomnieuse contre le maire, (C. cass., 19 juin 1863, S. V., 63, 1, 405,)

Un arrêt de la cour de cassation du 31 mars 1864, ch. crim., proclame clairement la règle ci-dessus en ces termes : « Attendu que la garantie de Tart. 75 n'est fi que la conséquence du principe fondamental de la « séparation des pouvoirs; qu'elle n a pour objet que « d assurer l'indépendance de l'administration à l'égard a de l'autorité judiciaire, et de protéger, non la personne « inculpée, mais lacté adminisitratif ; qu'il ne suffit pas « à son application que la partie poursuivie soit un agent « du gouvernement, ni même que les faits incriminés a se soient produits pendant qu'elle remplissait sa misu sien; quii faut essentiellement, ainsi que le prescrit « l'art. 75, que ces faits soient relatifs à la fonction; en « d'autres termes, qu'ils soient un acte de la fonction « elle-même, avec laquelle ils s'identifient et dont ils <( constituent l'exercice, bien qu'abusif; que c'est alors (I au conseil d'état qu'il appartient, même au cas où le (( fait reproché serait qualifié crime ou délit par la loi, < de reconnaître l'abus, de proclamer la responsabilité « personnelle de Tagent, et de livrer, s'il y a lieu, sa « personne aux tribunaux. » (V. Bull, des trib., 1864, p. 250.)

105. Quels sont les agents garantis dans le sens de l'art. 75? Ce mot n'est pas synonyme de fonctionnaires publics; car nous verrons bientôt qu'il y a des classes immenses de fonctionnaires qui ne jouissent pas de cette garantie. Pour comprendre le sens du mol agents em-

ployé dans l'article cité, il faut toujours remonter aux textes des lois antérieures qui en contiennent le germe, et aux motifs qui ont fait introduire cette disposition. Ce n'est qu*à l'aide de ce double fanal que l'on peut s'éclairer dans le dédale des questions nombreuses qui se présentent en cette matière. Les lois des 22 déc. 1789, sect. 3, art. 7; 16-24 août 1790, tit. ii, art. 13; 7-14 oct. 1790, n* 2, ont introduit cette garantie en faveur des administrateurs et comme une conséquence du principe de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire , principalement afin de ne pas permettre aux tribunaux de s'immiscer dans le contrôle des actes administratifs. En conséquence, la garantie comprend les agents du pouvoir exécutif administratif, et notamment :

r Les préfets et sous-préfets qui tiennent la place des administrateurs de départements et de districts mentionnés dans les lois antérieures.

2"* Les maires et les adjoints investis du pouvoir exécutif municipal. (C. cass., 8 août 1840; Sir. Dev., 41, 1, 543.) 11 en est de même d*un conseiller municipal faisant fonctions de maire provisoire, à raison d'actes commis dans ses fonctions. (19 avril 1844 [Perinhi]\ 24 juin 1845 [Gignard].)

La garantie qui couvre les maires et adjoints en tant qu'administrateurs de la commune considérée comme circonscription, s'applique-t-elle aux actes qu'ils font n qualité d'administrateurs de la commune considérée comme corporation? C'est une question controversée. Des auteurs recommandables soutiennent la négative. Pour moi, l'affirmative ne semble pas douteuse. On ne conteste pas que le préfet administrateur des biens de

DU CONSBIL d'état. 137

l'état et du département, considérés comme corporations , ne doi^e être garanti tout aussi bien que lorsqu'il exerce le pouvoir administratif dans le département considéré comme circonscription administrative : il est certain que les lois de 1789 et de 1790, pas plus que l'acte constitutionnel du 22 frimaire an YllI, ne font aucune distinction à ce sujet. Donc il en doit être de même du maire en sa double qualité d'administrateur de la commune circonscription et de la commune corporation. (Y. en ce sens, c. Caen, 3 mars 1842; Sir. Dev., 42, 2, 294; c. cass., 6 sept. 1849, 49, 1, 773; id., 7 avril 1852; Sir., 52, 1, 398.)

3"* Les agents des différentes administrations financières chargés de l'assiette et du recouvrement des contributions directes, de l'enregistrement, timbre et domaines (v. c. cass., 30 juillet 1861; Sir., 61, 1, 847); des bois et forêts soumis au régime forestier, même des bois communaux (Nancy, 18 déc. 1847; Sir., 48, 2, 603), dans l'exercice de leurs fonctions administratives; des douanes (c. cass., 24 août 1844; Sir., 44, 1, 862; id., 16 juin 1858; Sir., 58, 1, 766); des postes, ce qui comprend même les facteurs ruraux. (10 avril 1861 [Dussolier].)

V Les intendants militaires, sous -intendants, adjoints et élèves. (Ord. du 29 juillet 1815, art. 10 [buIL n* 2822]; c. cass., 17 nov. 1842; Sir., 43, 1, 92.)

5* Les membres des conseils de révision pour le recrutement de l'armée. (14 juin 1852 [Vauchel].)

6"* Les ingénieurs des ponts et chaussées, les conducteurs (26 nov. 1841 [Chapuis]; 16 avril 1841 [Batiier]; 16 juillet 1842 [Giobergia]; même les conducteurs auxiliaires (30 août 1842 [Jeanne]; 17 septembre 1844

i38 FONcnoi»

[Triblé]), et les conducteurs non embrigadés« (6 octobre

1842 [itoguès].)

V Les agents voyers nommés en i^ertu de la loi du 21 mai 1836, art. 11. {V. 15 juin 1841 [«• Veltier]; V fév. 1844 [Chabrand].)

La cour de cassation est ici en dissentiment avec le conseil d'état. (V. c. cass., 6 sept, 1845; Sir., 45, 1, 675; 4 fév. 1847; Sir., 47, 1, 511; 23 déc. 1848; Sir., 49, 1, 382.) Je pense, avec MM. Herman, Voirie vicinale^ n* 641; Faustin Hélie, Imtr. crim.^ t. III, p. 393, et Trolley, Hiérarchie adm., n" 2397, que la cour de cassation est tombée dans une erreur manifeste. Les agents voyers sont des ingénieurs au petit pied pour le service de la voirie vicinale, qui est Fun des services . administratifs les plus importants , comprenant les chemins vicinaux simples et les chemins de grande communication. Est-ce que la commune n'est pas , comme le département , une circonscription administrative? Il n'y a pas plus de raison de douter pour les agents voyers qu'il y en a pour les ingénieurs, les maires et les adjoints.

8'' Les vérificateurs des poids et mesures. (3 juil. 1841 [Bormet].)

9'' Que faut-il décider au sujet des conseillers de préfecture? sont-ils garantis? Oui, suivant MM. Trolley, t. V, n- 2398, et'Dufour, t. VI, n* 432, r édit.; non, selon MM. Faustin Hélie, Instr. crim., t. III, p. 390, et Batbie, t. III , n"" 276. Ce dernier prétend que telle est la jurisprudence du conseil d*état, et reproche à MM. Trolley et Dufour d'être plus royalistes que le roi ; mais il ne cite aucune décision en sa faveur, et je n'en connais pas. C'était bien le cas de citer les décisions sur ce point

DU CONSEa D*ÉTAT. IM

si controyersé, et de ne pas les tenir sous le boisseau. Pour mon compte personnel, je pense que les conseillers de préfecture sont garantis, sans difficulté, pour leurs fonctions purement administratives. Ils me paraissent compris sous les termes des lois des 22 déc. i789, i6- 24 août 1790, 7-14 oct. 1790, et de Facte constitutionnel de Tan VIII , art. 75. Quant à leurs fonctions contentieuses, la question me semble plus délicate ; toutefois, jusqu'à production des décisions contraires du conseil d'état, j'incline à leur appliquer la même garantie. Ces fonctions ne sont qu'un démembrement de celles des directoires et des administrations centrales de département, qui étaient garanties par les lois citées. La justice administrative est une branche de l'exécutif administratif dont les conseils de préfecture font partie, et il faudrait un texte pour les excepter de la règle écrite dans les lois citées. Enfin l'ai^ument tiré de la décision du 14 juin 1852 [VaucAel], rendue dans Tespèce d'un membre d'un conseil de révision, me parait avoir de Timportance. En effet, si les membres des conseils de révision , taisant fonctions de tribunal administratif ressortissant au conseil d'état, sont garantis, pourquoi ceux des conseils de préfecture rendant la même justice ne le seraient-ils pas? Je ne vois pas de raison de difTérence. S'il y en avait une , elle serait plutôt en faveur des con< seils de préfecture , à cause de leur origine , qui les rattache aux administrateurs de département.

106. La règle écrite en l'art. 75 de l'acte constitutionnel de l'an VIII sera mieux cx)mprise par l'énumération des fonctionnaires publics auxquels elle ne s'applique pas. Elle est étrangère :

V Aux ministres (v. dit art. 75; 4 nov. 1851 [Baro-

I4i0 FONCTIONS

che]). Us jouissent d'une autre garantie » celle de ne pouvoir être mis en accusation que par le sénat, et de n'être justiciables, pour crimes et délits, que de la haute cour de justice (constit. de 1852, art. 13 et 54; s. c. du 4 juin 1855, art. 1 et 3). En conséquence, il n'échet d'autoriser un particulier à poursuivre un ministre pour arrestation arbitraire. (V. 28 janvier 1863 [Sandon]; Lebon, 1863, p. 1006.)

La haute cour ne connaissant que de Faction publique, que faut-il décider au sujet de l'action civile à raison des faits ministériels? L'autorisation du conseil d'état n'est pas nécessaire, puisque l'art. 75 précité exclut les ministres, sans aucune distinction. Est-ce à dire pour cela qu'ils seront justiciables des tribunaux judiciaires? Ce n'est pas une raison, selon moi, pour que les tribunaux judiciaires soient compétents. La règle sur la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire, écrite en la loi du 16-24 août 1790, tit. n, art. 13, et dans la loi du 16 fructidor an III, s'y oppose. Il y a plus : la juridiction contentieuse du conseil d'état sera souvent incompétente pour connaître de l'action civile à raison des faits administratifs des ministres, accomplis dans l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire. Ainsi, il a été décidé que le ministre de l'intérieur, en donnant , dans la soirée du 13 juin 1849, lorsque la ville de Paris venait d'être déclarée en état de siège, l'ordre d'empêcher, par tous les moyens possibles, la publication de certains journaux, avait pris une mesure de haute police qui n'était pas susceptible d'être déférée au conseil d'état par la voie contentieuse. (5 janv. 1 855 [Boulé] ; id. , 10 janv. lS^6[(tAutreviil€].)

2' Aux sénateurs. Ils jouissent, comme les ministres.

de la garantie de la juridiction particulière de la haute cour de justice (s. c, 4 juin 1858, art. 1), et ils ne peuvent être arrêtés ni poursuivis , sauf le cas de crime flagrant, qu'après que le sénat a autorisé la poursuite. (Art. 6, ib.)

3* Aux députés. Ils sont placés sous une autre garantie politique, celle de ne pouvoir, pendant la durée de la session, être poursuivis ni arrêtés en matière criminelle, sauf le cas de flagrant délit , qu^après que le corps législatif a autorisé la poursuite. (Décr. lég., 2 fév. 1852, art. 11.)

4"" Aux conseillers d'état, qui jouissent également de la garantie privilégiée de la haute cour de justice pour leurs crimes et délits (const. de Tan VIII, art. 69 et 70; s. c, 4 juin 1858, art. !")• Cette cour ne pouvant être saisie que par un décret (const., art. 54), il résulte de là que les conseillers d'état ne peuvent être mis en jugement qu'après une autorisation indirecte du chef de l'état. (V. M. Batbie, t. III, n* 276.)

Les maîtres des requêtes et les auditeurs ne jouissant pas de la garantie politique d'être justiciables de la haute cour, me paraissent devoir être protégés par l'art. 75 de la constitution de l'an YIII , dans l'exercice de leurs fonctions administratives. (Y. cod. pén., art. 121.)

5* Aux magistrats de l'ordre judiciaire (21 juil. 1862 [Constant]), y compris ceux qui remplissent les fonctions du ministère public (18 déc. 1839 [Hubert]; 22 août Î844 [Lemar quant]; 21 nov. 1849 [Nugon]). Ils ne sont pas administrateurs, et l'art. 75 de l'acte tonstitutiounel de l'an VIII n'est applicable qu'aux agents de l'ordre administratif. En outre, ils jouissent du privilège de n'être justiciables directement, pour leurs délits commis, soit

i43 FONcnoNâ

hors, soit dans l'exercice de leurs fonctions, que des

cours impériales. (Art. 479 et 483 instr. crim.)

6"* Aux ministres des différents cultes reconnus par la loi de Tétai, toujours par le même motif que ce ne sont pas des agents de Tordre administratif. Leur responsabilité ne se concentre pas dans celle des ministres secrétaires d état; (V. c. cass., 23 juin 1831, S. Dev., 31, 1, 264; 18 janvier 1845 [Wolf].) " Y a-t-il nécessité de dénoncer préalablement au conseil d'état, sous forme d'appel comme d'abus, les faits par eux commis dans l'exercice de leurs fonctions, avant de pouvoir exercer devant les tribunaux, soit l'action publique, soit Taction civile? Yoy. ce qui sera dit des variations de la jurisprudence à ce sujet, en traitant des fonctions du conseil d'état en matière (Tappel comme (fabùs.

Les archevêques et les évêques jouissent du privilège d'être justiciables de piano des cours impériales en matière correctionnelle. (L. 20 avril 1810, art. 10.)

6"" bis. Aux instituteurs communaux. (22 février 1862 [Saller]. Y. Lebon, p. 1002.) 11 faudrait, à mon avis, décider la même chose à Tégard des professeurs chargés de donner l'enseignement secondaire ou supérieur, sauf à leur appliquer le bénéfice de Tart. 479 du cod. d'inst. crim., dans les cas prévus par Tart. 160 du décret du 15 novembre 1811. Les membres du corps enseignant ne font point acte du pouvoir administratif en distribuant leur enseignement.

7'' Aux maires et adjoints en dehors de leurs fonctions administratives, et notamment en celles :

D'officiers de l'état civil (23 janvier 1851 [Solanei]; 19 mai 1852 [Rengenbach]; 6 juillet 1853 [Maurice];

DU CONSEIL d'état. 443

3 décembre «856 [Toulouse]; 18 juin 1863 [Brieno]);

D'officiers de police judiciaire (11 janvier 1851 [Puion]; 13 septembre 1852 [Brugnier]; 2 octobre id. [Bomemori]; 27 juin 1853 [v" Kuster]; 10 novembre 1862 [Meynadier]) ;

DWficiers du ministère public. (7 février 1848 [Dm- €hemin\.)

8*" Aux commissaires de police, en leur qualité d officiers de police judiciaire. (9 janvier 1843 [Druis]; 27 septembre 1851 [Lazardeux]; 28 avril 1854 [ville de Cusset]; id. [Grassot]; 24 août 1857 [Htmbert]; 27 février 1858 [Hurter]; 1" octobre id. [Wùtisch]; 13 novembre 1859 [Moncenot]; 4 juillet 1863 [Gamier].)

Ils jouissent, en cette qualité, de la juridiction directe de la cour impériale pour leurs délits. (Y. cod. inst. CF., art. 483.)

Le caractère qui sépare la police administrative de la police judiciaire consiste en ce que la première cherche à prévenir les délits (cod. pén. du 3 brumaire an IV, art. 19), et la seconde recherche la preuve des crimes, délits et contraventions commis, et en livre les auteurs aux tribunaux chargés de les punir. (Dite 1., art. 20, et c. ins. cr., art. 8.) Ainsi, par exemple, un commissaire de police prévenu d'avoir fait répandre illégalement du vin falsifié a agi comme officier de police judiciaire, et n'est pas placé sous la garantie de Tart. 75 de la constitution de Tan VIII. (28 avril 1854 [Pommarède].) De même un commissaire de police fait de la police administrative quand il veille au maintieq de la tranquillité dans une salle de spectacle ; mais il agit comme officier de police judiciaire quand il fait conduire en prison un

i44 F0NGTKM4S

individu pour y avoir troublé Tordre. (V. en sens contraire c. cass., 7 mars 1864, S., 64, 1, 141.)

9* Aux gardes champêtres. (26 octobre 1850 [Tastet] ; 6 décembre 1852 [de Nabat].) Ce sont des officiers de police judiciaire.

10* Aux gardes forestiers prévenus de délits de chasse dans l'exercice des fonctions que leur confère la loi du 3 mai 1844, art. 21 et 22. (6 août 1850 [Henry]\ id. [Bawer\\ 8 novembre 1853 [Allard]; 21 novembre 1860 [Ducret]\ c. cass., 2 mars 1854, S. Dev., 54, 1, 278.) C'est comme officier de police judiciaire seulement que la loi sur la chasse investit les gardes forestiers du droit de verbaliser, et il n'y a point de relation entre le délit de chasse commis par un garde et l'exercice de ses fonctions administratives. Or, l'art. 75 ne couvre que les faits relatifs à leurs fonctions.

On devrait aussi, à mon avis, refuser la garantie aux gardes forestiers de l'administration dans les actes faits par eux comme officiers de police judiciaire dans leur triage, par exemple au sujet d'une imputation de faux dans un procès-verbal constatant un délit, il n'y a rien d'administratif dans un pareil fait. (V. cod. instr. cr., arl« 16.) La distinction établie plus haut, en ce qui concerne les maires et les commissaires de police, doit s'appliquer par identité de raison aux gardes forestiers. La jurisprudence du conseil d'état doit se réformer sous ce rapport, à peine d'être souverainement inconséquente. (Y. notamment, en sens contraire à celle distinction, 8 juillet \ 840 [Georges et Navel] ; 1 1 novembre id. [De- \

péme]; et autres.)

1 r Aux membres des conseils municipaux, y compris | les maires délibérant en qualité ^e membres du conseil.

DU CONSIBIL D'ÉTAT. 44B

(7 juin 1851 [Neveu et Janvier]; 26 juillet 1851 [Ghe^ rardi et Leant] ; 31 juillet 1853 [Bous-Aj/mar]; 8 novembre 1854 [Tardif]; 6 mai 1863 [Messagier]; 30 juillet 1863 [Laffitte].) La raison en est que les conseillers municipaux ne tiennent pas leurs pouvoirs du gouvernement et ne sont ni ses mandataires ni ses agents, surtout lorsqu'ils sont nommés par les suffrages des électeurs.

Il eu est de même des membres des conseils généraux et des conseils d'arrondissement. Loin d^être des agents et des mandataires du gouvernement, ils sont institués pour contrôler les actes de ses agents, c'est-à-dire ceux des préfets et des sous-préfets. Leur responsabilité ne vient pas se concentrer dans celle des ministres; donc il n'est pas besoin de demander à ceux-ci s'ils entendent ou non couvrir les actes de ces conseils et se les approprier.

W Aux agents de police appelés sergents de ville ou appariteurs, nommés et révocables par les maires (1. du 18 juillet 1837, art. 12; 18 novembre {%^i[Spinga]; c. cass., 23 novembre 1861, Sir. Dev., 61. 1, 559); ils ne sont pas dépositaires du pouvoir administratif et ne peuvent même, d'après la jurisprudence de la cour de cassation, dresser des procès faisant foi en justice.

13* Aux porteurs de contraintes pour le recouvrement des contributions. (10 novembre 1857 [Morand].)

14« Aux militaires de tous grades, depuis le simple

soldat jusqu'au maréchal de France. 11 y en a plusieurs

raisons : l'armée n'est pas un agent du gouvernement,

c'est la force mise à la disposition de ges agents ; d'autre

part, les membres de l'armée jouissent d'une juridiction

privilégiée, celle des conseils de guerre. (V. Code dejus--

tice mil. du 9 juin 1857.) Le recours préalable au con-

i46 poNi^poi^

scdl d'état serait incompatible avec les nécessités de la discipline. Gela est si Traique les dignitaires qui, comme telis, seraient justiciables de la haute cour de justice, en sont distraits pour rester dans la compétence des juridictions militaires (v. s. c. du 4 juin 1858, art. V')j et que les sénateurs poursuivis pour faits relatifs au service militaire échappent à la nécessité de l'autorisation du sénat qui protège les sénateurs ordinaires. (Art. 6, ibid.)

U Y aurait exception à ce qui précède dans le cas où les militaires auraient agi administrativement par suite de la mise en état de si^e et de la translation des pouvoirs administratifs.

U résulte des art. 53 et 54 du code militaire précité, que Taction civile ne peut être poursuivie que devant les tribunaux civils, d'où la conséquence que les militaires ne sont prêtées par aucune garantie contre l'action civile naissant des faits commis en leur qualité, et qu'ils peuvent être traduits devant les tribunaux civils, sauf à suspendre l'exercice de cette action si l'action publique est intentée avant ou pendant la poursuite de l'action civile. (Dit art. 54.)

15'' Aux membres de la gendarmerie (24 avril 1837, M.deCorm., t. II, p. 341, 5'' édit.); il y a les mêmes raisons de douter et de décider que pour les militaires : il y existe môme, en certains cas, une raison de plus contre la garantie de l'art. 75 de la constitution de l'an YIII, c'est que les officiers de gendarmerie sont officiers de police judiciaire (instr. cr., art. 9), et que les actes qu'ils peuvent faire en cette qualité sont manifestement en dehors des fonctions administratives. Pour leurs délits militaires, ils sont justi€iables des conseils de guerre. OL cod. du 9 juin 1857, art. 55, 56 et 59.)

DU CXmSÈÏL D'ÉTAT. <47

16** Aux officiers et aux membres de la garde nationale, toujours par la même raison qu'ils sont la force publique et non les agents du gouvernement. (Paris, 25 ao«t 1841, Sir. Dev., 41, 2, 577.) Pour les faits se rattachant à leur service, ils sont d'ailleurs justiciables des conseils de discipline.

17* Aux employés des contributions indirectes, en vertu de la disposition expresse des lois du 8 décembre 1814, art. 144, et 28 avril 1816, art. 244. Quel est le motif de cette exemption? Je n en vois pas d autre, si ce n'est que le comte d'Artois, frère du roi Louis X VIII , ayant publié, lors de sa rentrée en France, une proclamation dans laquelle il disait : « Plus de droits réunis I » , cette promesse ne put être tenue, et, pour donner une espèce de satisfaction à l'opinion publique, on abandonna les employés*de cette régie aux poursuites de ceux qu'ils auraient lésés. Cette disposition a produit les plus heureux effets, et lexcellente conduite de ces agents a fait cesser l'extrême impopularité à laquelle ils étaient en butte sous le premier empire.

IS"" Aux préposés des octrois. Un arrêté du 29 thermidor an XI suppose qu'ils jouissaient alors de la garantie; l'état prélevait le dixième des produits de leurs recettes. Mais depuis que la garantie a été retirée aux agents dés contributions indirectes, et surtout depuis que le prélèvement du dixième a cessé par le décret du 17 mars 1852, art. 25, il n'y a plus déraison de leur accorder la garantie administrative.

19* Aux employés des douanes prévenus de contrebande ou de fortaiture. (L. 28 avril 1816, art. 65.)

20* Aux employés des contributions directes pour-

suivis en restitution. (Y. art. final de la loi annuelle du budget.)

2r Quid des membres des commissions administratives des hospices ? Ils sont placés sous la garantie par un décret du 19 brumaire an XI, cité dans un autre décret du 14 juillet 1812, inséré au Bulletin des lois. (V. en ce sens Macarel, Cours de dr.adm.^ t. 11, p. 38; en sens contraire, c. cass.. 14 novembre 1830, Sir., 51, 1, 461, qui me semble préférable. L'autre opinion étend abusivement le sens des mots agents du gouvernement.)

22'' Quid des membres du bureau de bienfaisance ? Pour la garantie, voy. décret du 14 juillet 1812 {Bull.). C'était un abus, et il n'y a pas plus de raison de les garantir que les administrateurs des hospices.

23*" Les membres des fabriques ne sont pas garantis. (C. cass., 3 mai 1838, Sir. Dev., 38, 1, 655; 21 mars 1857 [de Courvol]; 14 avril 1860 [Jarry].) Cène sont pas des dépositaires du pouvoir.

24"* Quid des agents du gouvernement pour délits contre la loi électorale 7 La loi du 15 mars 1849, art. 119, leur refuse la garantie, et le décret législatif du 2 février 1852, muet sur la question, n'abroge les lois antérieures qu'en ce qu'elles ont de contraire à ses dispositions , d'où la logique semble conclure que l'art. 119 de la loi de 1849 est en vigueur. (Y. néanmoins, en sens contraire, 23 février 1856 [Daniaud]; Poitiers, 13 mars 1852, S. Y, 62, 2, 346; c. cass., 9 avril 1862, S., 63, 1, 165; id., 11 avril 1863, S., 64, 1,56.)

25* Aux employés des ministères, des préfectures et des mairies. Quels que soient leurs grades, leurs traitements, leur importance, chefs de division, chefs de bu-

reaux, simples commis, ce ne sont pas des dépositaires du pouvoir et de la puissance publique, ils ne sont que des instruments salariés et n'ayant aucune responsabilité. Donc* ils n'ont pas la qualité d'agents du gouvernement, et ne sont pas couverts par l'art. 75 de Tacte constitutionnel de l'an YIIL (Yoy. avis du cons. d'ét. duîjudlet 1807 [Bull.].)

Idem des secrétaires de mairie. (Dit avis et 22 juillet 1862 [Sutter]; Lebon, p. 1003, et autres décisions en ce sens.)

26* L'art. 75 de l'acte constitutionnel de l'an VIII est- il applicable devant les juridictions administratives? Supposez un maire poursuivi devant un conseil de préfecture pour contravention de grande voirie commise dans des fonctions administratives, pourra-t-il invoquer la garantie de l'article cité? Je ne le pense pas. La règle sur la séparation des pouvoirs judiciaire et administratif est ici sans application ; le maire est devant ses protecteurs naturels, de même que la commune qui plaide sans autorisation devant le conseil de préfecture. Le texte de l'art. 75 suppose l'aulorité judiciaire compétente sur le fond. (Conf., 20 juillet 1850 [MoUreau].)

27* Aux compagnies de chemins de fer concédés et à leurs employés. Ce ne sont pas des agents du gouvernement, mais des entrepreneurs de transports. Si jamais l'état s'empare de ces chemins, ce monopole deviendra un service public, et il y aura une nuée d'agents garantis. Ce jour-là, le parcours de ces chemins sera intolérable pour le public. Le dernier grimaud attaché à ces voies se croira un personnage important.

107. Pour désencombrer le conseil d'état, on a introduit au sujet des préposés de la plupart des administra-

tions financières, une distinction qui sauvegarde les droits des parties lésées et ceux du pouvoir. S'agit-il d'autoriser la poursuite? la faculté d'accorder l'autorisation est décentralisée; il n'est pas nécessaire de recourir jusqu'au conseil d'état ; les chefs d'administration peuvent autoriser les poursuites contre leurs subordonnés : on suppose qu'ils sont assez enclins, par position, à protéger leurs inférieurs. S'agit*il de refuser l'autorisation 7 le refus définitif ne peut émaner que du conseil d'état ; car le refus paralyse l'action des tiers et celle du ministère public, qui ne peuvent ôtre abandonnés sans péril à de simples chefs de services administratifs.

Partant de là, Yautorisatim de poursuivre peut être accordée :

1* Par l'administration forestière pour ses agents (V. ord. for., !•' août 1827, art. 39) ;

T Par celle de l'enregistrement et des domaines pour ses préposés (arrêté du 9 pluv. an X) ;

3** Par celle des douanes pour ses agents (arrêté du 29 thermid. an XI) ;

4* Par les préfets pour les percepteurs des contributions directes (arrêté du 10 floréal an X) ;

5** Par le ministre des finances pour les comptables rétentionnaires de deniers publics, et non destitués. (Avis du cons. d'ét., du 16 mars 1807.) Ceux qui sont destitués peuvent être poursuivis sans nulle autorisation. (Dit avis.)

En conséquence, le conseil d'état déclare non recevablés les demandes en autorisation de poursuivre l'un des agents ci-dessus , lorsque ces demandes lui sont adres-

DU GorauL d'état. 181

sées eh pimo. (28 fév. 1863 [Mauim]; Leboïi, 63, p. 1007.)

i08. Umitorité judiciaire saisie d'une poursuite co»^ tre un agent du gouvernement , avant toute autarisatkMr du Conseil d'état, ne doit pas déclarer le demandeur non reeevable dans sa» action ; elle doit se bornera sur^ seoir tant sur le fond que sur les dépens, jusqu'à ce qud rautorisatiOQ ait été accordée ou refusée. (C. eass., 5 mai 1862, S. V., 62, I; 11 août 1863, S. V., 64, 1, 56.)

L'art. 75 de Tacte constitutionnel n'empêche pasl'in^ formation judiciaire, à l'effet de recueillir tous les ren^ seîgnements relatifs aux délits commis par les agents dn goavemement dans l'exercice de leurs fonctions; mais il ne peut être décerné aucun mandat ni subi aucun interrogatoire juridique sans l'autorisation du gouvernement. (Dec. du 9 août 1806, art. 3.)

Il y aurait exception en cas de flagrant délit ; autrement, la garantie instituée dans l'intérêt de la société tournerait contre elle en favorisant l'évasion des coupables. (Ârg. cod. pén., art. 121; décr. lég., 2 fév. 1852, art. il ; s. c, 4 juin 1858, art. 6, § 2.)

109. L'information judiciaire, qui n'est que de simple faculté d'après le texte du décret du 9 août 1806, art. 3, est considérée comme étant obligatoire, d'après la jurisprudence du conseil d'état, toutes les fois qull s'agit d'une demande en autorisation de poui^uites à fins criminelles. {25 mai 1841 [Rochot]; 8 mars 1844 [Fmiamer]; 27 août 1845 [Nau]; 26 oct. 1846 [Dmrond]; 7 février 1848 [Dazéma]; H avril 1848 [Oranger]; 24 janvier, 5 et 27 février, 7 avril, 17 juin, 30 août et 30 sept. 1849 [JîocA^ et autres] ; 11 mai 1850 [AcAarrfj;

182 PONCTIONS

23 août 1852 [Boissinot]; 13 juin 1856 [Gousincouri]; 8 août 1858 [Troudet]; 24 déc. 1862 [Besson].) Cette information est le moyen le plus certain d'obtenir tous les renseignements de nature à éclairer le conseil d'état sur le point de savoir s'il convient d'accorder ou de refuser l'autorisation sollicitée, et de le mettre en position de statuer en connaissance de cause.

La partie privée qui demande l'autorisation de poursuivre à fins criminelles est tenue , d'après la même jurisprudence, à peine d'être déclarée non recevable, de se constituer partie civile. (1" mars 1842 [Salles]; 16 déc. id. [Malpeyre] ; 8 mars 1844 [Fontàmer]\ 3 mai id. [Gmntard\; 29 juin id. [Cerfbeer]; 20 fév. 1851 [Fonian]; 10 avril 1854 [Guy]; 10 nov. 1857 [Morand]; 16 fév. 1859 [Istria].)

L'action pour la répression des crimes appartenant exclusivement au ministère public , il n'y a lieu d'accorder l'autorisation demandée par des parties privées de poursuivre un agent du gouvernement à raison de la falsification d'un acte authentique. (11 août 1862 [Barafort].)

L'action publique ne peut être mise en mouvement à la requête des parties privées qu'à la condition de prouver que la plainte est sérieuse, et qu'elle offre à l'état la garantie de recouvrer les frais qu'entraîne ce genre de poursuites. On conçoit , dès lors , que le gouvernement qui représente l'état, puisse mettre cette condition à une autorisation qu'il est dans son pouvoir discrétionnaire d'accorder ou de refuser.

Une commune a besoin d'être préalablement autorisée à plaider en justice avant d'obtenir la permission prescrite par l'acte 75 de l'acte de l'an VIll pour exer-

DU GOIfêBIL d'état. 183

cer des poursuites contre un agent du gouvernement. (28 août 1854 [mile de Cusset] ; 8 nov. id. [Hauguet]; 5 août 1857 [Marié].) Autrement, il pourrait arriver que la décision affirmative du conseil d'état fût complètement inutile, si le conseil de préfecture refusait d'habiliter la commune à plaider.

Les demandes en autorisation d'agir contre un agent du gouvernement sont communiquées au ministre, chef du département ministériel , auquel appartient Tagent inculpé, afin qu'il donne son avis. (Décr. du 9 août 1806, art. 2.) C'est un moyen de recueillir des renseignements exacts sur les antécédents de l'inculpé et d'éclairer le conseil d'état. 11 peut se faire, d'ailleurs, que ce ministre couvre la conduite de son agent en prenant à sa charge le fait imputé.

Le défaut d'autorisation , en cas de poursuite contre un agent du gouvernement, ne donne pas lieu au conflit de la part de l'administration. (Ord. 1" 1828, art. 3.) 11 produit seulement une exception d'ordre public, d'après laquelle le tribunal saisi doit surseoir à statuer (c. cass., 11 avril 1863; Sir., 64, 1, 56), et, comme telle, cette exception peut être invoquée en tout état de cause (c. cass., 30 juilL 1861; Sir. Dev., 61, 1, 847); elle peut même être opposée pour la première fois devant la cour de cassation. (C. cass., 30 novemb. 1858; Sir., 58, 1, 847.)

110; L'autorité judiciaire saisie d'une poursuite contre un individu qui excipe de sa prétendue qualité d'agent du gouvernement pour arrêter l'action , est-elle compétente pour statuer sur cette exception , et décider s'il est vrai ou non que la garantie couvre la. fonction exercée par le défendeur ou le prévenu ? Oui, on applique

1K4 iONGTIONS

ici la règle que le juge de l'action est le juge de Texeep* tioo ; il ne s'agit , d'ailleurs ^ que de décider uoe pure question de droit, et rautwité judiciaire n'est pmnt exposée, quelle que soit la solution, à empiéter sur l'autorité administrative. (Arg. ord. 1" juin 182S, art. 3.) Cela ne souffre pas de difficulté dans la pi'atique judiciaire.

Supposons que la qualité d'agent du gouveraentent n'étani pas déniée au défendeur ou prétenu poursuivi deyant les tribunaux , le débat ne porte que sar le point de savoir s'il a agi dans l'exercîee ou kors de l'exercice de ses fosetions, l'autorité judiciaire serait-elle compétente pour statuer, ou devra-t-elle renvoyer cette exception préjudicielle devant l'autorité administrative? H semble , au premier coup d'œil , que les tribunaux sont incompétents, car ils pourraient dépouiller les agents du gouvernement de leur garantie, et empiéter sur les actes de l'administration en jugeant ses actes. N'est-ce pas là contrevenir à la règle de la séparation des peu-* voirs administratif et judiciaire? S'il n'y avai4 rien dans les textes pour repousser cet argument, il me semblerait difficile à réfuter. Mais l'art. 3 de l'ord. du 28 juil. 1828 fournit une réponse qui paraît péremptoire , en disant que le défaut d'autorisation de la part du gouvernement, lorsqu'il s'agit de poursuites dirigées contre les agents, ne donnera pas lieu au conflit. En effet, si l'administration ne peut pas reyendiquer la question préjudicielle de savoir si tel individu a agi comme agent du gonvemement, il ea résulte qu'elle n'est pas seule et exclosiye^ ment compétente pour juger cette question ; autrement, elle pourrait dire : Hanc jurisdictiomm meam esse aio. S'il lui est interdît de le faire, c'est donc que l'autorité

DU GONSBfii d'état. ISK

judiciaire peut retenir le jugement de cette question par application de la règle : Le juge de la demande est le Juge de V exception. (C. cass., 2 août 1836, Sir., 37, 1, 166; id., 16 nov. 1852, Sir., 53, 1, 38; 6 juillet 1858 [Bozerian\.)

ill. M. de Cormenin a fait la réflexion suivante : « Ce serait un grand pas vers un meilleur système que (f de vouloir, ainsi que de bons esprits en ont depuis a longtemps reconnu la nécessité, ôter la garantie à (I tous les agents inférieurs ou supérieurs du gouverneci ment , autres que les maires et adjoints , sous-préfets a et préfets. » ^T. 11, p. 541 in fine, 5* édit.) J'ajoute à l'appui de cette observation, que la privation de la garantie constitutionnelle dont tous les agents de l'administration des contributions indirectes ont été dépouillés depuis 1814 jusqu'à nos jours, a produit les plus heureux résultats, et réhabilité cette branche d'adnûnistratioD dans l'opinion publique. Or, s'il y a des agents exposés à des collisions journalières avec le public , ce sont les employés de cette régie, qui perçoivent l'impôt au moyen de l'exercice chez les redevables de toutes espèces, cabaretiers, aubergistes, cafetiers, fabricants de sel, de sucre, etc., etc. En présence de pareils résultats, n'est^-il pas déraisonnable et injuste que des employés de l'enregistrement et tant d'autres soient protégés et afiframchis des poursuites pour leurs malversations? Quand les geuvernements seront-ils convaincus que les meilleures conditions d'influence et de durée reposent, pour eux comme pour les particuliers, sur la probité, la moralité et la justice, toutes choses que l'art. 75 de l'acte constitutionnel de l'an VIll a pour but et pour ré^ sultat d'entraver, toutes les fois que la règle de la sépa«<

ration des pouvoirs adminislratir et judiciaire n'est pas compromise ou que la responsabilité de Tagent ne vient pas se concentrer dans celle de son supérieur, qui ne peut pas dire : Me^ me^ adsrnn quifeciï Ce fait a eu lieu par mon ordre, et j'en prends la responsabilité. (Y. cod. pén., art. 114.)

Vériflcatkm et earegisirement dei BalleB et des StatuU des Congrégitims reUgienses.

\ 12. Le conseil d'état délibère snr la vérificaUon et l'enregistrement

des actes émanés de la cour de Rome; Il 3. Sur les statuts des congrégations religieuses de femmes.

112. Suivant la loi du 18 germinal an X, art. 1*', « aucune bulle, bref, rescrit, mandat, provision, si- « gnature servant de provision, ni autres expéditions « de la cour de Rome, même ne concernant que les « particuliers, ne pourront être reçus, publiés, impri- (f mes, ni autrement mis à exécution, sans V autorisation a du gouvernement. » Cet article ne fait que reproduire les principes consacrés dans notre ancienne législation, et notamment dans une déclaration du 8 mars 1772, d'où l'article ci-dessus est presque littéralement tiré. La sécurité et l'indépendance de chaque nation s'opposent à ce qu'un souverain étranger puisse faire acte de commandement sur le territoire de cette nation , sans le consentement du gouvernement établi. La souveraineté de chaque état ne serait plus qu'un vain mot, si, même en matière de religion , ses habitants pouvaient librement recevoir des ordres d'un prince étranger. Notre

DU GCKKSEIL D'ÉTAT. 157

histoire est remplie des troubles occasionnés par les prétentions contraires émanées de la cour de Rome.

Qui fera Texamen des bulles et autres actes à publier dans le royaume? Cet examen sera-t-il abandonné aux commis des bureaux ministériels? Ce procédé offrirait mille inconvénients : les ministres seraient exposés à être trompés, soit par le défaut de lumières, soit par l'incurie ou Tinfidélilé de leurs subordonnés. Il est, au contraire, éminemment convenable que cet examen soit fait par le conseil d'état, qui offre, à cet égard, toute garantie. Il forme un corps occupant une position éleirée, et dans lequel on peut trouver un esprit de suite, favorable au gouvernement établi, et inaccessible aux séductions étrangères. Aussi un usage constant a-t-il investi le conseil d'état de cet examen depuis la loi organique du concordat. L'ordonnance du 29 juin 1814 lui confère littéralement cette attribution en ces termes : (t II vérifiera et enregistrera les bulles et actes du saint « siège, ainsi que les actes des autres communions et « cultes. » (Art. 8, § 4.)

Le conseil d^état manifeste le résultat de sa vérification sous la forme d'un avis que telle bulle peut être reçue et publiée, sans approbation des clauses , formules et expressions qu'elle renferme , et qui sont ou pourraient être contraires aux lois du royaume, aux franchises, libertés et maximes de l'église gallicane : aussi estce avec ces restrictions que les actes émanés de la cour de Rome sont ordinairement publiés. V. au Bulletin des loùj arrêté du 11 brum. an XII, et tous les décrets qui publient les bulles portant institution des évêques nommés aux évêchés de là France.