Quant aux cas d appels comme d'abus, ils sont

r^lés par lart. 6 de la même loi oi^auique du 18 ger^

minai an X, portant : '< 11 y aura recours au conseil

<i d'état dans tous les cas d'abus de la part des supé-

« rieurs et autres personnes ecclésiastiques. Les cas

« d'abus sont : l'usurpation ou l'excès de pouvoir, la

Ci contravention aux lois et r^lements du royaume,

a l'infraction des r^les consacrées par les canons reçus

« en France, l'attentat aux libertés, franchises et cou-

fi tûmes de l'église gallicane, et toute entreprise ou tout

« procédé qui, dans l'exercice du culte, peut compro-

f« mettre l'honneur des citoyens , troubler arbitraire-

a ment leur conscience , dégénérer contre eux en

a oppression, ou en injure, ou en scandale public. »

115. La juridiction disciplinaire est de l'essence de tous les corps (1). Avant 1789, la juridiction ecclésiastique volontaire était exercée par les évêques, et la juridiction contentieuse Tétait par des officialités. « Autre-

(i) On peut Toir dans mon Droit public 9t tdminitiraUf romain, 1. 1, p. 893-401« comment la discipline ecclésiastique a donné naissance à la Juridiction des éTèqoes.

160 PONCHONS

fois, dit Portalis, on distinguait dans les éyèques deux sortes de juridictions, la juridiction gracieuse ou volontaire, et la juridiction contentieuse. On appelait juridiction gracieuse ou volontaire celle qui s'exerce sur les âmes, sur les objets purement spirituels, et qui ne consiste que dans des actes purement administratifs; on appelait juridiction contentieuse celle qui s exerçait dans la forme coactive et avec Tappui d'un tribunal. Cette seconde juridiction, que l'église tenait uniquement de la concession des souverains, était commise dans chaque diocèse à un officiai. Les évêques ne pouvaient l'exercer par eux-mêmes. La juridiction contentieuse n'existe plus. La juridiction gracieuse a toujours été exercée par les évêques ou par les vicaires généraux, quand les évêques ont trouvé bon d'en établir. » (Rapport du 5 compl. an XI, p. 238 des Discours et travaux inédits sur le concordat de 1801, Paris, 1845.)

On entendait par officiaux des juges établis par les prélats pour exercer en leur nom la juridiction contentieuse appartenant à celui qui les commettait ; et le tribunal ainsi composé s'appelait officialité. Autrefois les évêques, en France, étaient obligés d'avoir des officialités dans leurs diocèses pour y rendre la justice : car ils ne pouvaient remplir eux-mêmes la fonction de juges. • M. Faustin Hélie {Traité de l'instr. crim., t. V\ p. 357) se pose la question suivante : « L'official siégait-il seul et sans assesseurs? Il ne résulte d'aucun texte qu'il eût besoin d'assesseurs : il représentait l'évêque; il exerçait seul une juridiction qui appartenait à ce seul prélat. Cependant lorsque l'art. V de l'ordonnance de 1667 eut ordonné que les formalités établies par les ordonnances du royaume, pour le jugement et l'instruction des pro-

DU CONSBIL d'état. i64

cédures, fussent sames dans les officialités, la r^le qui voulait que les jugements criminels fussent rendus par trois juges au moins dut être observée par les officiaux. En conséquence, lorsqu'il s agissait de juger un ecclésiastique pour un délit commun, lofficial se faisait assis* ter de deux assesseurs gradués. » (Y. Muyard de Vouglans, Ijois critn., p. 766; Jousse, Traité de la justice crim., t. r, p. 305.)

M. Faustin Hélie ajoute .: « Le tribunal devait, en outre, être pourvu des officiers suivants : un promoteur, qui avait pour fonction de surveiller l'instruction, de requérir Tapplicalion des peines et des censures, et de former appel, s'il y avait lieu, contre les sentences; un vice-gérant, chargé de suppléer lofficial dans ses fonctions et qui devait être gradué comme lui ; un greffier, pour la rédaction des actes de procédure et des jugements; des appariteurs ou huissiers, pour faire les significations; enfin, un geôlier pour la garde de la prison, qui était annexée à Tofficialité, et dans laquelle étaient détenus les prévenus décrétés de prise de corps. » (Y. dit Traité de l'inst. crim., t. 1*', p. 358.)

La hiérarchie ecclésiastique ayant établi différents degrés de juridiction et une subordination entre les prélats, on appelait officialité diocésaine celle à laquelle un simple évêque avait donné la commission de connaître des causes nées dans son diocèse. On nommait officialité métropolitaine celle instituée par un archevêque pour juger les appellations simples des sentences émanées des officiaux des évêques ses suffragants.

Les'Officiaux avaient près d'eux des officiers ministériels et un promoteur. Les promoteurs étaient dans les

officialités ce que sont les procureurs impériaux dans

laS lONcnoNs

les tribunaux civils. Leurs fonctions consistaient à veiller au maintien de Tordre, à faire informer d'office contre les clercs infracleurs des lois et de la discipline ecclésiastique, et à maintenir les droits, les libertés et les immunités de Téglise.

Les peines à infliger par les juges ecclésiastiques sont purement spirituelles ; les principales sont la suspense, l'interdit, Texcommunication. L'église ne doit pas être armée du glaive matériel ; mais elle avait obtenu jadis de l'autorité civile d'enjoindre aux juges royaux de déclarer exécutoires les sentences ecclésiastiques.

Ii6. Dans les matières spirituelles de la juridiction ecclésiastique, les parties pouvaient recourir au pape ; mais elles devaient s'adresser préalablement au métropolitain. Les appels au pape, omisso medio, étaient défendus (v. concordat de Léon X et François r% du 16 août 1516, tit. 6, § r). Lorsque l'appel était dévolu au pape, les Français avaient le privilège de ne pouvoir pas 6ti*e contraints d'aller plaider à Rome, le pape étant obligé de déléguer des commissaires pour juger l'affaire sur les lieux (v. loc. cit.). On pouvait appeler au pape de la décision de ses commissaires, parce qu'il y a toujours appel du juge délégué à celui qui l'a délégué. Quand il y avait trois sentences du juge d'église conformes, on ne pouvait plus en appeler, suivant le concordat de 1516, tit, 6, § 4. « S'il s'agit d'affaires contentieuses, dit Portails, ou le pape est en droit d'en connaître en première instance, ou il n'en peut connaître qu'en cause d'appel. Dans les deux cas il est tenu, selon les art, 45 et 46 des libertés de l'église gallicane, de déléguer en France et à des ecclésiastiques français le pouvoir de vider les causes qui sont en jugement. Le mandat de ces ecclé-

DU CONSBIL D*ÉTAT. i68

siastiques est dûment YériGé avant son exécution; aussi nous n'avons jamais reconnu l'autorité ni la juridiction des congrégations qui se tiennent en cour de Rome. » (Rapport du 5 compl. an "XI, p. 167 des Discours et travaux inédits sur le concordat de 1801.)

11 pouvait y avoir plusieurs degrés de juridiction dans la hiérarchie ecclésiastique (v. g. Févèque, rarchevêque, le primat, le pape). Il me semble que les trois jugements conformes qui excluent le recours au pape étaient ceux de trois juridictions successives au-dessous de celle du pape. Cette disposition, qui excluait l'appel après trois sentences conformes, était empruntée au droit romain. (V. mon Droit adm. rom.^ n* 179.)

On voit combien est puissante cette organisation. L'appel simple se portait, de i'évêque ou de Tofficialité diocésaine, à Tarchevêque ou à l'officialité métropolitaine, et de là au pape. Le pape est donc le centre où viennent converger tous les pouvoirs de la juridiction volontaire et contentieuse ecclésiastique , comme, dans l'ordre civil, l'empereur est le centre où viennent aboutir l'action administrative et le contentieux de l'administration. Le pape a aussi son collège de cardinaux, comme l'empereur son conseil d'état, pour l'aider à préparer ses décisions. C'est le système de la centralisation appliqué aux affaires spirituelles de la religion catholique romaine.

117. La révolution de 1 789 a supprimé les officialités. Leur abolition est littéralement prononcée par la loi des 7-11 septembre 1790, art. 13. Le concordat de l'an IX et la loi organique du 1 8 germinal an X n'ont rien statué sur le rétablissement de ces corps ecclésiastiques. Mais la loi citée reconnaît aux évêques dans leurs diocèses, et

ifH FONCTIONS

aux archevêques dans la circonscription de leurs métropoles, une espèce de juridiction, en prenant ce mot dans un sens très étendu ; car ils n'ont pas de juridiction dans la signification propre du mot. C'est la remarque de Cujas en ses Paratitles sur le livre T', tit. iv du code de Justinien : Episcopi jurisdictionem non habent, quia nec forum legitimum habent^ nec apparitionem, nec executtonem, sed eorum ut judicum delegatorvm, qui ettam notionem^ non jurisdictionem habent, sententia^ ma* gistratus exequuntur. Voici les textes qui établissent cette espèce de juridiction imparfaite que Cujas appelle notio : c'est aussi ce qu'a dit Portalis dans son rapport du 5 compL an XI, cité plus haut.

« Art. 9. Le culte catholique sera exercé sous la di- « rection des archevêques et évoques dans leur diocèse, « et sous celle des curés dans leurs paroisses. — Art. 10. « Tout privilège portant exemption ou atlribulion de la «juridiction épiscopale est aboli. — Art. 14. Ils (les « archevêques ou métropolitains) veilleront au maintien « de la foi et de la discipline dans les diocèses dépen- « dant de leur métrepole. — Art. 15. lis connaîtront « des réclamations et des plaintes portées contre la con- « duite et les décidions des évêques suffragants. — Art. 30. « Les curés seront immédiatement soumis aux évêques « dans Texercice de leurs fonctions. — Art. 31. Les « vicaires et desservants exerceront leur ministère sous ula surveillance et la direction des curés. »

Nous retrouvons ici la reconnaissance de la hiérarchie ecclésiastique et de la juridiction spirituelle. Portalis l'a déclaré dans ses Observations sur les demandes du pape : « S'agit-il d'un délit purement ecclésiastique auquel on « ne peut appliquer que des peines portées par les ta-

DC CONSEIL d'état. 16B

« nons, résèque est le juge naturel d'un pareil délit, a Cette maxime n*a jamais été méconnue, elle a été 0 rappelée plusieurs fois aux agents de l'autorité civile.» (V. Discours et travaux sur le concordat, p. 288.) Ce qui, dans la personne du curé, n'est qu'un droit de sur-veillance, deirient un droit de décision dans la personne de Févêque, sauf recours au métropolitain, et ensuite au pape, s'il y a lieu. Quoique ce dernier recours ne soit point formulé dans la loi, il ressort de la nature même des choses : car ce n'est qu'en qualité de chef du catholicisme que le pape a fait la convention ou le concordat du 26 mess, an IX. (V. Portails, rapport du 5 compl. an XI, dans les Discours et travaux inédits sur le concordat de 1801 , p. 2i 1 .) Plus loin, il ajoute : « Le recours « au pape n'avait pas besoin d'être exprimé dans la loi a du 18 germinal an X, qui était particulière à l'église (c de France. Ce recours appartient à la discipline géné- « raie qui r^it le corps entier de l'église. » [Rapport sur la loi organique, ibid., p. 233.) La juridiction, même spirituelle, du pape ne peut s'exercer en France que sous les modifications apportées par les art. 1" et s, de la loi du 18 germinal an X.

118. La juridiction des évêques et des archevêques est aussi proclamée par la jurisprudence du conseil d'état. Il distingue, comme on le faisait autrefois, entre l'appel simple et l'appel comme d'abus. Le premier se porte de l'éTêque à l'archevêque, en observant l'ordre hiérarchique. L'appel comme d'abus se porte devant Tempereur, en conseil d'état, comme représentant la puissance civile, qui doit avoir le règlement des conflits, en cas de collision avec l'autorité religieuse, et le droit de censure sur les actes des ministres des cultes qui

166 FONcncms

troublent Tordre de la société civile. L'appel simple est préférable à l'appel comme d'abus, par la raison que Tun est une voie ordinaire et lautre une voie extraordinaire. L'appel comme d'abus est de fait non recevable lorsque l'appel simple peut être employé.

En conséquence, si un curé suspendu ou interdit de ses fonctions par un évêque croit devoir se plaindre de la décision qui le frappe dans son état, il doit se pourvoir devant le métropolitain, et non devant le conseil d'état. (22 février 1837 [Ismrd] ; 9 mai 1838 [Chrétien] ; 6 août 1850 [Piveteau] ; id. [Audieme] ; v. Lebon, p. 1106; id. 30 mai 1851 [Begoule]; Lebon, p. 851.) Si l'interdit a été prononcé par l'archevêque, le conseil d'état est également incompétent pour connaître de l'appel simple. (19 février 1840 [Foumier]; 27 mai 1846 [Rodes]; 29 août 1854 [Bourrel].)

Par une application du même principe, le décret qui approuve une ordonnance épiscopale portant déposition d'un chanoine, n'ayant pas pour effet de modifier le caractère de cette ordonnance, ne fait point obstacle à ce que ce chanoine se pourvoie par appel devant son métropolitain ; et dès lors ce décret ne contient aucun excès de pouvoir qui soit de nature à le faire annuler par le conseil d'état. D'où la conséquence ultérieure qu'il n'est pas susceptible d'être attaqué devant le conseil d'état par la voie contentieuse. (29 mars 1851 [Audieme].)

L'iatèrdiction de porter le costume ecclésiastique étant une peine canonique dont l'application fait partie des attributions de l'autorité épiscopale, il en résulte qu'il n'y a point abus dans l'ordonnance d'un évêque qui prononce cette peine contre un prêtre de son dio-

DU CmSÈlL D*ÉTAT. 161

cèse- (30 juin 1852 [Lacan]; Lebon, p. 743; id*, 5 ûtH Yembre 1857 [Roquetl p. 926.)

Aux termes des art. 14 et 15 de la loi du 18 germinal an X, les archeyêques ou métropolitains connaissent des réclamations ou plaintes portées contre les décisions de leurs suffragants. En conséquence, le recours au conseil d'état par voie d appel comme dabus n'est pas recevable de la part d'un curé suspendu de ses fonctions, tant que la décision de Tévèque qui a prononcé la suspension n'a pas été attaquée devant le métropolitain. (24 avril 1860 [Hersent]; v. Lebon, 1860, p. 938; id., 11 mai 1861 [Angelil 1861 ; ibid., p. 1065, n** 3.)

Il en est de même du grief consistant à imputer h un évoque d'avoir imposé à un prêtre une prestation pécuniaire pour chaque nomination à un titre ecclésiastique. (Dit décr. [Angeli].)

Un évêque peut-il prononcer la destitution d'un curé ex informata conscientia, ou, au contraire, la sentence de destitution doit-elle être précédée d'une procédui^ qui, en cas de recours au métropolitain de la pai't du curé destitué, puisse servir de base à l'examen du mé^ tropolitain? (V. 18 août 1856 [Régnier].) « En pa- « reille circonstance, dit M. Vuillefroy , l'ordonnance « de déposition rendue par l'évêque est adressée ^ (c avec toutes les pièces de l'instruction, au ministre c( des cultes : elle n'est exécutoire qu'après avoir été « approuvée par une ordonnance royale. Elle est sus- 0 ceptible, en tout cas, d'être déférée au conseil d'état « par la voie d'appel comme d'abus. » (V. Traité de Vadmifdstratim du culte catholique, p. 227.) Puisque la nomination des curés n'est définitive, d'après le droit nouveau, que par le concours de l'évêque et de Tempeteuf , leur

déposition ne doit naturellement résulter aussi que d'un concours semblable. (Avis du comité de Tint., 30 juillet 1824. loc. cit.)

Les simples desservants étant nommés par Tévèque et révocables par lui aux termes des art. 31 et 63 de la loi du 18 germinal an X, leur révocation ne peut donner lieu à l'appel comme d'abus, puisque l'évèque n'a fait qu'user de son droit, et peut toujours répondre en disant : Feci, sedjure feci. (16 janvier 1846 [Brebion\.)

Par une autre conséquence de cette espèce de juridiction, un évêque appelé comme témoin dans un procès correctionnel dirigé contre un ecclésiastique de son diocèse n est pas tenu de déposer des faits dont il n a acquis la connaissance que dans l'exercice de sa juridiction disciplinaire, par suite d'une enquête canonique ordonnée par lui contre l'ecclésiastique inculpé (Angers, 31 mars 1841, S. Y., 41, 2, 225). M. Faustin Héliea combattu cette décision par une dissertation insérée dans la Revue de législation, V série, t. III, p. 276. Il soutient que les évêques ne sont point affranchis du devoir social imposé à toute personne de rendre témoignage en justice. (V. cod. instr., art. 80, 157, 189, 304 et 355.} Il argumente, à cet égard, de l'obligation imposée aux officialités dans notre ancien droit, de dénoncer à la justice civile les faits qui faisaient l'objet de leurs informations dès qu'elles reconnaissaient à ces faits les caractères d'un crime ou délit punissable d'une peine afflictive ou infamante. (Y. édit de février 1678 et déclaration de juillet 1684.)

119. Les officialités diocésaines et métropolitaines n'ont point été rétablies depuis 1790 , du moins par des lois ou actes publics du gouvernement. M. de Cormenin,

DU CONSEIL d'état. 109

t. I", p. 232, dit que, depuis la révolution de juillet 1830, un mémoire a été proposé au roi par le ministre des cultes, pour que les affaires de la compétence ecclésiastique fussent jugées, non par les archevêques ou évêques seuls , mais par des officialités organisées par un r^lement d'administration publique, et que ce projet a été abandonné.

Nonobstant labandon du projet annoncé par M. de Cormenin , il semble que les offîcialités aient été ré(a* blies de fait , si ce n est de droit. Y. dans VAlmanack impérial, année 1861, p. 976, l'organisation de lofficialité métropolitaine et diocésaine de Paris. En Tait , les officialités se trouvent aujourd'hui rétablies en France, peut-être dans tous les diocèses. (Y. Sir. Dev., 1851, 2, 40, en note.)

Un avis du conseil d'étal du 22 mars 1826 a reconnu : c( l"* que les officialités ne pourraient être investies de la connaissance d'aucune cause temporelle que par une loi; 2" que cette institution, renfermée dans les limites de la juridiction spirituelle, n'a rien de contraire aux lois du royaume; 3* enfin, qu'il serait utile que l'organisation de ces officialités et la procédure à suivre devant elles, fussent réglées uniformément et d'une manière qui déterminât avec précision la nature des preuves, le droit de la défense, et tout ce qui est de la substance des jugements. » (Y. le texte entier de cet avis dans M. Batbie, Traité de dr. pub. et adm., t. 111, p. 78, en note, n* 84.)

En admettant que des archevêques ou évêques aient rétabli des officialités métropolitaines ou diocésaines, quelle pourrait être l'autorité des décisions émanées de ces corps devant la loi civile? D'une part, on peut sou-

no FONCTIONS

tenir que la juridiction des officialités ayant été abolie par la loi du 7-1 1 septembre 1790, le rétablissement de ces corps ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi; que la création des juridictions est essentiellement du domaine dîi pouvoir législatif; que le chef de l'état ne pourrait lui-même créer de semblables juridictions en vertu de sa puissance executive; qu'à plus forte raison les évoques, qui n'ont aucune autorité civile, ne peuvent établir de pareils tribunaux; qu'ainsi les actes ou décisions émanés de ces officialités ne peuvent être d'aucun eflfet aux yeux des magistrats civils. D'autre part, on peut répondre que la juridiction des archevêques et évoques, dans l'ordre spirituel, étant reconnue et sanctionnée par la loi du 18 germinal an X, il importe peu au gouvernement et à la société civile de quelle manière les chefs du culte catholique exercent leur juridiction; que l'institution des officialités est une affaire de règlement intérieur dans le corps ecclésiastique, règlement qui est étranger à l'autorité civile. On peut ajouter que l'art. 6 de la loi du 1 8 germinal an X , mettant au rang des appels comme d'abus V infraction des règles consacrées par les canons reçus en France, autorise par cela même le rétablissement des officialités , telles qu'elles existaient avant 1790, sous l'empire de ces canons.

Au milieu de ces raisons contraires, j'ai pensé que les officialités qui ont pu être établies de fait par les évèques dans certains diocèses, n'ont pas d'existence légale et juridique, comme juridiction propre. Mais rien n'empêche les évêques de faire délibérer les projets de décisions conlentieuses qu'ils sont appelés à prendre en matière de discipline ecclésiastique, par des conseils décorés du nom à' officialités. La signature de l'évêque ou arche-

fèque, ou l'appropriation qu'il Ferait de leurs décisions, leur conununique la force inhérente aux fonctions dont le signataire est revêtu. De la sorte, on concilierait le droit et la juridiction des évêques avec l'autorité due à la loi civile en matière de création de juridictions. Les décisions de ces officialités seraient comme celles des préfets en conseil de préfecture, qui tirent toute leur autorité de la signature du préfet. Du reste, leur juridic* tien serait réduite aux matières purement spirituelles. Celte distinction, proposée dans ma première édition, est aujourd'hui admise par la jurisprudence administrative et judiciaire.

En conséquence, une sentence rendue au nom dua officiai est susceptible d'être annulée pour cause d'abus, comme contenant un excès de pouvoir. (Ord. 2 nov. 1835, rapportée dans l'arr. cons. d'ét. du 22 fév. 1837 [Imard],)

11 en est autrement si la sentence a été approuvée par l'évêque. V. Montpellier, 12 février 1861 ; Sir. Dev., 61 , 2, 1 13; 29 août 1854 [Bourrel], ainsi motivé : « Consi- « déraut que les officialités ne sont pas reconnues « comme des juridictions par la loi organique du 8 « avril 1802, et que leurs actes ne sauraient avoir que (c le caractère d'information et de simple avis; que, dès « lors, le recours dirigé contre les actes de l'officialité Ci diocésaine d'Ârras est sans intérêt; considérant qu'aux « termes des art. 14 et 15 de la loi du 8 avril 1802 , les « archevêques et métropolitains connaissent des récla- « mations ou plaintes portées contre les décisions de « leurs suffragants; que l'abbé Bourrel devait donc at- « taquer devant l'archevêque métropolitain la décision « du 25 février 1854.... » (V. Lebon, 1854, p. 1143-)

120. Outre Tappel simple dont nous venons de parler, on reconnaît aujourd'hui, comme autrefois, Vappel comme d'abus. {V. arl. 6 1. 18 germinal an X.) L'appel comme d abus donne à la puissance civile le droit de résoudre les conflits qui s|élèvent entre elle et Tautorité ecclésiastique. Cette voie sert à maintenir les limites des deux puissances , et à empêcher que Tune n'usurpe sur l'autre. C'est l'instrument le plus puissant à l'aide duquel ont été réprimées les usurpations commises par la juridiction ecclésiastique.

Cette voie est ouverte également en cas d'usurpation de l'autorité civile sur les droits de l'église. Le confiit existe en effet , soit que l'usurpation vienne de l'une ou de l'autre des deux puissances; et le droit de le résoudre appartient, dans tous les cas, au même pouvoir. Aussi l'art. 7 de la loi de l'an X ajoute : « Il y aura pareillece ment recours au conseil d'état, s'il est porté atteinte à « l'exercice public du culte et à la liberté que les lois et « les règlements garantissent à ses ministres. »

121. Reprenons les cas d'abus énumérés dans l'art. 6:1* L'usurpation ou l'excès de pouvoir. C'est là le caractère principal de l'abus et le motif dominant qui a fait introduire ce recours. Aussi peut-on dire que ce cas renferme à peu près tous les autres. En effet, l'appel comme d'abus n'est guère autre chose que le règlement d'un conflit. Cependant ce n'est pas à ce cas unique que sont réduites les ouvertures du recours à l'autorité civile. Il y a des actes de l'autorité ecclésiastique , même dans les limites de sa juridiction , qui donnent lieu à l'appel comme d'abus. Cette dénomination appel comme dabus est aussi étendue que possible; et ces expressions ont été choisies. à dessein pour qu'aucun des actes de la

DU CONSEIL d'état. 173

puissance ecclésiastique, qui serait de nature à troubler l'ordre social, ne pût échapper à la censure du pouvoir

Ainsi : r en imposant à des curés, avant leur installation , une renonciation écrire et signée à se pourvoir devant lautorité civile dans le cas où il jugerait à propos de les destituer pour des causes graves et canoniques, un évëque commet un excès de pouvoir, une contraven* tion aux lois de Tétat et un attentat aux libertés, franchises et coutumes de l'église gallicane.

V L'interdiction du recours à la puissance séculière pour des faits qui seraient de sa compétence, sous peine d'excommunication ipso facto et sans intimation préalable , constitue un cas d'appel d'abus pour les mêmes causes.

3* En modifiant, sans l'autorisation du gouvernement, la constitution du chapitre d'une église cathédrale, telle qu'elle a été approuvée par un acte du gouvernement, un évêque excède ses pouvoirs et contrevient à l'art. 35 de la loi du 18 germinal an X. (Décr. du 6 avril 1857 {le min. des cultes c. r évêque de Moulins].) V. Lebon, 1857, p. 925, etbuU. n' 4470.

4'' Un écrit délibéré en commun par plusieurs archevêques et évêques portant sur des matières politiques et adressé, même sous forme de lettres pastorales, aux fidèles et aux prêtres de tous les diocèses de la France, publié par la voie des journaux et en brochure répandue dans tous les départements, contient un excès de pouvoirs et un abus. (Décr. 8 août 1863 [archev. de Cambrai et autres]; Leb., 1863, p. 1005.)

La suppression par un évêque d'un secours accordé à titre gracieux à un ancien desservant sur la caisse diocé-

saine , n'est pas susceptible d'être attaquée par la voie de l'appel comme d'abus, (5 nov. 1857 [Boçuet] ; Leb., p. 926.)

122. 2' La contravention aux lois et règlements de f empire. Cette disposition est la condamnation de la maxime ultramontaine que l'état est dans l'église ^ et la consécration du principe contraire, que l'église est dans l'état. En d'autres termes, toute nation, toute société civile organisée , renferme dans son sein une puissance souveraine qui lui donne le droit de surveiller tous les cultes, sans toutefois s'immiscer dans le for intérieur de chaque citoyen , et sans lui demander compte de ses croyances. Mais du moment qu'une religion se manifeste par des rites extérieurs, l'état a le droit de prendre toutes les mesures de police qu'il juge propres à maintenir la tranquillité publique et à protéger l'ordre établi.

123. Certains auteurs prétendent que l'état et l'église sont des sociétés distinctes, mais contiguës, engagées l'une dans l'autre, et en quelque sorte parallèles, et que cette alliance est aujourd'hui notre droit public. Cette opinion me parait contraire aux vrais principes et à notre droit public. Je dis d'abord qu'elle est contraire aux vrais principes sur la souveraineté temporelle. 11 répugne, en effet, à ridée de la souveraineté qui existe dans chaque état, qu'il puisse se former en son sein une société particulière et rivale. La souveraineté n'admet point de partage ni de pouvoir rival : elle est nécessairement exclusive, ou bien elle n'existe pas. Ce pouvoir ecclésiastique parallèle serait une cause perpétuelle et incessante de troubles. Il est bien vrai que la prétendue alliance , ou plutôt la lutte, a existé sous notre ancienne monarchie. On sait aussi les troubles et les désordres qu'elle a oc-

DU GONBBIL D*£TAT. 175

casionnés; et il ne faut pas d'autre exemple pour la condamner. On conçoit qu'il pouvait en être ainsi quand la religion catholique était seule reconnue et dominante dans Tétat. Mais aujourd'hui que toutes les religions reconnues par la loi ont les mêmes prérogatives, que leurs ministres sont également salariés par l'état , comment l'église catholique pourrait*elle se poser en pouvoir parallèle du pouvoir civil dans Tétat? 11 faudrait donc en dire autant du culte protestant, du culte juif! Il y a bien , entre la religion catholique et les autres religions dont les ministres sont salariés par l'état, des différences quant au nombre de leurs adhérents ; mais où sont les différences légales et constitutionnelles? Donc, si les autres religions reconnues ne sont pas des pouvoirs ri- Taux et indépendants de la puissance civile , il en doit être de même de la religion catholique. Donc il faut en revenir à la seule règle vraie, que r église est dans l'état.

Aux partisans de l'opinion contraire, je demanderai où réside le pouvoir religieux qu'ils font parallèle au pouvoir civil? Est-il tripartite, et tout à la fois catholique, protestant et israélite? S'il est un, ce ne sera plus le pouvoir religieux m abstracto, ce sera le pouvoir catholique, ce qui est bien différent. Qu'est-ce que le concordat de 1801 ? Une convention entre la France et le chef d'une congrégation religieuse, par laquelle cette religion est reconnue en France a des conditions déterminées, conditions qui ont été développées par la loi du 18 germinal an X, qui a ratifié cette convention. Comme les autres cultes reconnus, soit en l'an X, soit postérieurement, n'avaient point de supérieur unique avec qui le gouvernement français put traiter, mais étaient

régis sous forme de congrégations à supérieurs multiples, la loi de Tan X et les actes postérieurs ont reconnu les cultes protestant et israélite sous une autre forme que la convention; mais cela ne change rien à la théorie des pouvoirs constitutionnels, et il me semble que le catholicisme, le protestantisme et le judaïsme ne forment que des communautés religieuses plus ou moins nombreuses, mais admises avec des pouvoirs limités dans Tétat ou la nation française. La vérité de cette maxime est prouvée par Tart. 6 de la loi du 18 germinal an X, qui a fait un cas d'appel comme d'abus de la contravention aux lois et règlements de V empire. Gomment concilier cette défebse aux ministres des diverses religions de contrevenir aux lois et règlements du pays, avec cette prétendue égalité de pouvoir entre les deux puissances civile et ecclésiastique? Si l'une a le droit de faire des lois auxquelles l'autre doit obéir, n'a-t-elle pas seule la souveraineté? Que l'intérêt personnel du pouvoir civil lui fasse une nécessité d'employer des tempéraments avec les religions établies, et qui ont une puissance plus ou moins considérable, cela est incontestable; mais de là au partage ou au parallélisme de la souveraineté de droit, il y a l'infini. L'église l'avait si bien senti, que le concile de Trente, session 7, chap. 8, défend les appels comme d'abus contre les ordonnances faites par les prélats. Comment concilier cette prétention à la souveraineté avec notre législation sur les appels comme d'abus et avec les principes fondamentaux de toute société civile? Quel sera le juge des conflits entre les deux puissances, si chacune d'elles prétend avoir une souveraineté absolue et indépendante?

Au surplus, la règle que nous défendons a été posée

DU CONSEIL d'état. 477

par Portalis dans son rapport sur les articles organiques du concordat du 26 messidor an IX, qui proclamait le principe consacré depuis dans la charte de 1830, à savoir : que la religion catholique est celle de la grande majorité des Français. « C'est, dit-il, la raison d'état u qui, dans ce moment, commandait plus que jamais 0 les mesures qui ont été concertées pour placer, non « Tétat dans Téglise, mais Téglise dans l'état. » (V. Discours, rapports et travaux sur le concordat de 1801, par Portalis, p. 99.) Le même orateur, dans son rapport sur les articles organiques des cultes protestants, ajoute que les pasteurs des diverses communions protestantes « pro- . « fessent unanimement que l'église est dans l'état, que Ton « est citoyen avant d'être ecclésiastique, et qu'en deve- « nant ecclésiastique, on ne cesse pas d'être citoyen. » L'art. 1'' du concordat de Tan IX est conforme à ces principes , car il impose au rétablissement public et officiel du catholicisme en France l'obligation de se conformer aux règlements de police que le gouvernement jugera nécessaires pour la tranquillité publique.

124. 3' L'infraction des règles consacrées par les canons reçus en France. Comment, dira-t-on, une pareille infraction peut-elle donner lieu à l'appel comme d'abus? Est-ce que les membres du conseil d'état sont des pères de relise, pour s'ériger en juges des violations des canons qu'elle a établis? 11 n'appartient qu'à un concile ou au pape d'être compétent en pareille matière. Eux seuls peuvent être juges des questions de foi et de discipline. En fait, l'autorité civile n'a pas les connaissances nécessaires pour apprécier si tel ou tel fait constitue une infraction aux canons de l'église; en droit, elle est incompétente pour porter une pareille décision. Malgré ces

178 PONCTIONS

raisonfi, ce cas d^abus était admis sous notre ancienne législation. Pour le motiver, on disait : S'il s'élève des désordres dans l'église; si Ton divise les esprits, et que, sous prétexte de religion, on trouble Tordre public, Tautorité civile doit s'armer de son pouvoir. Elle ne juge pas de la doctrine; mais elle empêche que, sous ce prétexte, on mette le désordre dans Tétat. Les magistrats civils ne jugent pas les actes émanés de la juridiction volontaire ecclésiastique, comme évêqties; mais ils les suppriment comme magistrats. En un mot, ils usent du remède de Tappel comme d'abus, qui, sans toucher au dogme de l'église, répare la discipline extérieure, con-* serve l'ordre public, et soumet aux lois de l'état l'église même qui en fait partie : Regiœ potestati subest tota po' litia publica regni, cujus pars sunt ecclesiœ, (Can. Quo jure, distinct. 8. V. Arw. Répert. dejurispr.^ par Guyot, V* Abus, t. V\ p. 80.)

125. 4** L'attentat aux libertés, franchises et coutumes de l'église gallicane. Ces libertés se trouvent consignées dans un recueil fait par Pithou sous le règne de Henri IV, et commenté par Dupuis, recueil presque considéré autrefois dans les tribunaux comme ayant force de loi, suivant les témoignages du chancelier d'Aguesseau et du président Hénault. Elles reposent principalement sur les quatre propositions contenues dans la déclaration du clei^ de France de 1682, rédigée par Bossuet.

126. L'art. 1" décide que les rois ne sont soumis à aucune puissance ecclésiastique dans les choses temporelles; qu'en conséquence ils ne peuvent être déposés, ni leurs sujets déliés du serment de fidélité.

L'art. 2 déclare que les décrets des 4'' et 6^ sessions du concile de Constance sur l'autorité des conciles gêné-

DU GONSBIL d'état. 119

raux, reçus et confirmés par l*iisage des pontifes romains et de toute Téglise, sont approuvés par Téglise gallicane, qui rejette lopinion de ceux qui veulent infirmer l'autorité de ces décrets comme rendus dans un temps de schisme.

L'art. 3 conclut de là que l'exercice de la puissance apostolique doit être modéré par les canons émanés de l'esprit saint et consacrés par le respect du monde en^ tier ; que l'on doit aussi garder les règles et les coutumes reçues dans l'église gallicane, et qu'il ne peut y être dérogé sans son consentement.

Enfin l'art. 4 ajoute que, bien que dans les questions de foi le pape ait la plus grande part, et que ses décrets s'étendent à toutes les églises, cependant ses décisions ne sont pas irréformables tant qu'elles n'ont pas obtenu Tadhésion de Téglise entière (1).

(1) Yoiei le texte de cette célèbre déclaration :

CLKIU GALUCAm DE ICCLESIASTICA POTESTlTK DECLARATIO.

aEcdeaiœ gallican» décréta et libertates a majoribus nostrU tanto stadio propugnataa, earamque Itmdamenta Bacris canonibua et patrum traditione nixa, multi diruere moliimtur; nec desunt qui, eanim obtentu, primatum beati Peiri ejnaque eucceseorum romanorum pontificom a Cbristo institutum, ilaqne debilam ab omniboa cbristiaiûs obedientiam, sedtsque apostolic», in qna fldea prsdicatur, et imitas serratur ecclesiiBy reyerendam onmlbua gentibns majeatatem imminuere non yereantnr. Hieretici quoqne nibil pr«tennittnnt quo eam potestatem, qua pax ecclesiœ continetur, invidioaam et grayem regibus et populls ostendant, iisque fraudibua simpUcea animas ab eccleeiœ matria Cbriatique adeo communione dissocient. Quœ ut incommoda propulsemua, nos arcbiepiscopi et episcopi, Parisiis mandato regio congregatj, eccleaiam gallicam représentantes, una cum cieteris ecclesiasticis viria nobiscum deputatia, diligent! tractatu babito, bœc aancienda et declaranda ease duximus :

« Articulus primus. Primum beato Petro ejuaque succeeaoribua, ChriaU ▼icariis, ipsique ecoleai» rerum apiritualium et ad stemam salutem pertinentium, non autem cÎTilium ac temporaliam, a Deo traditam poteetatem, dicente Domino : Regnum metun non êst d€ hoc mundo; et iterum : Bêddite trgo quœ mnt CcBtaris Cœsari, et quœ naU Dei Deo; ac proinde atare i^oato* Ucun illnd : Ofrmt> anima poiestatibus mblimioribue tubdita ait. Qêhb autem

180 PONCTIONS

127. Louis XIV, par un édit de mars 1682, ordonna que cette déclaration serait enseignée dans toutes les facultés de théologie. Mais la cour de Rome lança ses foudres contre elle. Les partisans de celte cour parvinrent à obtenir une lettre écrite de la main du roi au pape, en date du 14 septembre 1693, dans laquelle il rétracte son édit de mars 1682. (Y. sur les suites de la déclaration du clergé, la Revue de législation et de jurisprudence, 1854, p. 40 et s.) M. de Pradt prétend que, lorsque les archives de Rome furent transportées à Paris, Napoléon se fit représenter la lettre de Louis XIV. et la jeta au feu, eu disant : On ne viendra plus nous troubler avec ses cendres. (V. Des quatre concordats, 1. 1", p. 354.)

nmiy aDeoùrdinataiunt : itaque qui potestati resistit^ Dei ordinationi resistit, Reges ergo et principes, in temporalibus, nulli ecclesiœ potestati Dei ordinatione subjici, neque auctoritate clavium ecclesiœ directe vel indirecte deponi, aut iïlorum subditos eximia fide atqae obedientia, ac pnestito fidelitatis sacramento solyi posse^ eamque sententiam publie» tranqaillitati necessariam^ nec minus ecclesiœ quam imperio utilem^ ut verbo Dei^ patnim traditioni^ et sanctorum exemplis consonam omnino retinendam.

« Art. 2. Sic autem inesse apostolicœ sedi ac Pétri successoribus rerum spiritualium plenam potestatem^ ut simul yaleant atque immota consistant sanctae œcumenicœ synodi constantiensis a sede apostolica comprobata, ipsoramque romanonim pontifîcum ac totius ecclesiœ usu confirmata, atque ab ecclesia gaUicana perpétua religione custodita décréta de auctoritate conciliorum generalium, quse sessione quarta et quinta continentur^ nec probari a galUcana ecclesia qui eorum decretorum, quasi dubiœ sint auctoritatis ac minus approbata^ robur infringant^ aut ad solum schismatis tempus concilii dicta detorqueant.

« Art. 8. Hinc apostolicœ potestatis usum moderandum per canones spiritu Dei conditos et totius mundi reverentia consecratos. Yalere etiam régulas, mores et iustituta a regno et ecclesia gallicana recepta, patrumque termines manere inconcussos ; atque id pertinere ad amplitudinem aposto* licœ sedis, ut statuta et consuetudines tantae sedis et ecclesiarum consensione firmatffi, propriam stabilitatem obtineant.

« Art. 4. In fidei quoque queestionibus prœcipuas summi pontificis esse partes, ejusque décréta ad omnes et singulas ecclesias pertinere, nec tamen irreformabile esse judicium, nisi ecclesiœ consensus accesserit. .

« Quœ accepta a patribus ad omnes ecclesias gallicanas atque episcopos, iis spiritu sancto auctore prœsidentes, mittenda decrevimus ; ut idipsum dicamus omnes, simus^e in eodem sensu et in eadem sententia. »

En réalité^ ces propositions pourraient se réduire à deux : la première

L'art. 24 de la loi organique du 18 germinal an X renouvelle la prescription de Tédit de mars 1682 : « Ceux qui seront choisis pour renseignement dans les « séminaires souscriront la déclaration faite par le « clergé de France en 1682, et publiée par un édit de « la même année : ils se soumettront à y enseigner la « doctrine qui y est contenue, et les évoques adresseront « une expédition en forme de cette soumission au con- « seiller d'état chargé de toutes les affaires concernant « les cultes. » Cette disposition est encore reproduite dans lart. 38, § 4, du décret du 17 mars 1808 sur l'université; dans le sénatus-consulte du 17 février 1810, art. 14, et dans le décret du 25 du même mois, qui déclarent loi générale du royaume Tédit de Louis XIV du mois de mars 1682 sur la déclaration du clergé de

règle lea rapports de Téglise avec l'état^ et reconnaît l'indépendance de la pnisseance civile^ en refusant tout pouvoir à l'église sur les rois et les princes dans les choses temporelles; la seconde établit les rapports de TégUse a^ec le pape^ et proclame que la souveraineté, en matière religieuse, appartient aux conciles généraux, et non au pape. Les ultramontains, an contraire, tiennent pour maxime : 1» que, Tesprit et Tintelligence étant au-dessus de la matière, la puissance religieuse est supérieure à Pautorité civile ; S« que le pape a la souveraineté en matière religieuse ; ou, ce qui est la même chose, qu'il est infaillible en droit. En d'autres termes, les gallicans font de TégUse on gouvernement constitutionnel, dont les conciles généraux et le pape représentent les chambres législatives et le roi. Les ultramontains font de l'église catholique une monarchie absolue, dans laquelle le pape a la plénitude de la souveraineté. L'église est-eUe une monarchie absolue ou on gouvernement mixte? C'est là que repose toute la dlfQculté. Si le pape a la souveraineté ou le dernier mot en matière de foi, il est infaillible, légalement parlant : car il n'a aucune autorité au-dessus de lui qui puisse réformer ses décisions. U en est autrement si la souveraineté, en matière de foi, appartient aux conciles, ou si l'église est un gouvernement mixte : car alors les décisions du pape sont réformables. C'est dans cette opinion que les appels au futur concile étaient si fréquents autrefois. « D'après les vrais principes c catholiques, le pouvoir souverain en matière spirituelle réside dans l'égUse « et non dans le pape, comme, d'après les principes de notre ordre politique, « la souveraineté en matière temporelle réside dans la nation et non dans « un magistrat particulier, p Portails, Exposé des motifs de la loi du 18 germinal an X, dans ses Discours et travaux inédits^ p. 46.

482 l^NCTIONS

France. Voy. aussi Paris, 3 décembre 1825, Sir., 26, 2 , 78 , qui applique « cette déclaration toujours re— (( connue et proclamée loi de l'état. » Tout cela, sans doute, pour empêcher que cette déclaration ne tombe en péremption par le non-usage-

128. 5* Toute entreprise ou tout procédé qui, dans Vesercice du culte, peut compromettre V honneur des citoyens, troubler arbitrairement leur conscience, et dégénérer contre eux en oppression, ou en injure, ou en scandale public. C'est ici qu'il faut surtout appliquer les observations faites sur le troisième cas d'abus^ savoir : que Tautorité civile, quoique non compétente pour juger les questions de foi, a le droit de blâmer et de réprimer tous les faits extérieurs émanés des membres d un culte quelconque, qui apportent du trouble dans la société. Il faut bien remarquer qu'en déclarant Tabus, Tautorité civile ne s'érige pas en concile pour dogmatiser et décider des questions de foi religieuse. EUe part du point de vue de l'ordre public qui doit régner dans le corps social, dont la garde lui est confiée. Le pouvoir n'intervient pas comme évêque, mais commie magistrat, gar-^ dien et surveillant de la paix publique. En partant de ce point de vue, qui est le seul véritable, et celui sous lequel l'appel comme d'abus était considéré sous notre ancienne législation, il est facile de faire l'application du principe consacré par la loi de l'an X aux différentes espèces qui peuvent se présenter.

129^. Ainsi, on demande si le refus de sacrements ou de sépulture ecclésiastique peut constituer un cas d'abus? Que ce refus pur et simple ne puisse autoriser Tappel coQime d'abiAs, cela est sana difficulté. Le ministre de la religion qui, sans trouble et sans scandale, refuse les

DU GONSBIL D'ÉTAT. 183

secours de la prière ou les sacrements dont il est le dis^ tributeur, agit dans la sphère de ses fonctions; il est compétent dans la limite de ses attributions. Le conseil d*état n'est pas un deuxième d^ré de juridiction pour réformer ses décisions et pour faire ce que le prêtre a eu le tort de ne pas faire lui-même. Mais si les faits et les circonstances qui ont accompagné le refus de sacmments ou de sépulture le font dégénérer en injure ou en scandale public , si l'ordre social en est troublé, alors natt pour l'autorité civile le droit, et quelquefois le devoir, d'intervenir pour déclarer l'abus et proclamer sa désapprobation. C'est un acte de censure ou de haute police qui doit appartenir au pouvoir social sur tous les membres renfermés dans son sein, et conséquemment sur les ministres des cultes salariés par l'état. Quoique la liberté des cultes soit garantie par la constitution, art. 26, qui ne proclame point de religion de Télat, notre législation reconnaît cependant des cultes dont les ministres sont les distributeurs des services religieux donnés au nom de la société, et sont rétribués par elle (V. charte, art. 6, et 1. 8 février 1Ô31). Les ministres de la religion qui reçoivent un traitement du trésor composent, en quelque sorte, l'administration publique chargée du culte et de l'enseignement purement religieux, comme les membres de l'université forment l'administration chargée de l'instruction publique en général. Il ne faut pas que l'autorité civile soit désarmée devant les désordres qui peuvent se manifester dans l'état, de quelque part qu'ils proviennent, et quelle que soit la cawse ou le prétexte qui y donne lieu. Nous applaudissons donc à Tordonnance du 30 décembre 1838, qui a déclaré l'abus dans le refus de sépulture fait à

184 PONCTIONS

M. de Montlosier. (V. BulL des lois, 9* série, n* 7735.) Vainemeat dit-on que la déclaration d abus est une chose dérisoire et qui n'aboutit à rien de grave; que^ loin de servir le pouvoir,' une pareille déclaration est de nature à le compromettre par le défaut de sanction et par l'impossibilité de forcer le clergé à obéir aux ordres de l'autorité civile, quant à l'administration des sacre— ments et à la sépulture ecclésiastique. Cette objection ne nous touche point. D'abord, il peut arriver que les faits qui ont précédé ou accompagné les refus de sépulture et de sacrements dégénèrent en délits tombant sous le coup de la loi pénale, cas auquel l'affaire doit être renvoyée aux tribunaux, d'après l'art. 8 de la loi de germinal an X. Lors même que le scandale ne serait pas arrivé a cette extrémité, c'est toujours une chose grave que cette haute censure proclamée par le gouvernement, après la délibération d'une assemblée telle que le conseil d'état. Ce droit de censure est une arme puissante qui, dans le passé, a produit de merveilleux effets, en faisant cesser les usurpations du clergé sur la juridiction civile, et qui, dans l'avenir, peut encore être salutaire en faisant respecter les limites établies et réprimer les abus de l'autorité ecclésiastique.

129 bis. Le recours comme d'abus n'est pas seulement une arme défensive pour la société civile contre les excès de pouvoirs possibles4u clergé, c'est aussi un instrument de protection contre les atteintes auxquelles l'exercice public du culte peut être exposé. « Il y aura pareillement « recours au conseil d'état, s'il est porté atteinte à « l'exercice public du culte et à la liberté que les lois « et les règlements garantissent à ses ministres.» (L. 18 germinal an X, art. 7.) Cette disposition avait autrefois

DU CONSEIL d'état. 188

principalemeat en vue les abus de pouvoirs des juges séculiers sur les attributions des juges d'église. « L appel « comme d'abus, dit Fleury, doit être réciproque, et on (' peut se pourvoir contre les entreprises du juge séculier, . « quoiqu'il soit plus rare dans Tusage. )> (Y. Institution au droit ecclésiastique ^ t. II, p. 212.)

130. Suivant Tart. 8 de la même loi, « le recours « compète à toute personne intéressée. A défaut de « plainte particulière, il sera exercé d'office par les pré- « fets. Le fonctionnaire public , l'ecclésiastique ou la (t personne qui veut exercer ce recours, adresse un mé- (1 moire détaillé et signé au ministre chargé de toutes a les affaires concernant les cultes , lequel est tenu de « prendre, dans le plus court délai, tous les renseigne- (t roents convenables; et, sur son rapport, l'affaire est « suivie et définitivement terminée dans la forme admi- « nistrative, ou renvoyée, selon l'exigence des cas, aux « autorités compétentes, »

Il semble résulter de cet article que le conseil d'état n'est pas saisi directement par la requête de la personne qui veut prendre l'initiative, que celte personne soit un fonctionnaire public , tel qu'un procureur général , un préfet, un ecclésiastique ou un particulier. La demande ou la requête doit être adressée au ministre des cultes, soit directement, soit par l'intermédiaire du ministre de la justice pour le procureur général , ou du ministre de rintérieur pour le préfet. Le conseil d'état rejette, par fin de non-recevoir, les requêtes qui lui sont adressées directement, au lieu de les communiquer au ministre des cultes pour avoir son rapport. (31 juill. 1822 [de Laubrière]; id. [comte de Boçuelaure]; 3 mai 1844 [Shrumpff].) Cette jurisprudence ne me paraît pas ra-

IM PONGIIOfIS

tionnelle. Comme en réalité c'est l'empereur^ en conseil d'état délibérant en la forme administrative, qui statue, c'est à lui que la requête doit être adressée. Qu'importe à qui elle soit envoyée, au ministre de la justice, à tout autre ministre ou au conseil d'état? La seule chose essentielle est qu'elle arrive au ministre des cultes pour avoir son rapport : tout le reste est de nulle importance. Dans les matières contentieuses, de la compétence des ministres, ceux-ci constituant un premier degré de juridiction, on comprend que le conseil d'état déclare non recevables les affaires portées devant lui de piano. C'est l'application de la règle écrite en Tart. 464 du code de proc. Mais rien de semblable n'a lieu dans les matières administratives, et les arrêts précités sont le résultat d'une ccmfusion que rien ne peut justifier. Le conseil d'état devrait communiquer ces requêtes au ministre des cultes pour avoir son rapport. (Y. arg. du décr. du 9août 1806, art. 2.)

131 . Ainsi l'appel comme d'abus ne doit pHnt suivre la marche des affaires contentîeu&es dout le conseil d'état est appelé à connaître. 11 n'y a donc pas de litige Gontradictoirement organisé, point d'audience, point de plaidoirie, ni de condamnation aux dépens. La raison en est qu'en statuant sur les cas d'abus, le gouvernement fait un acte qui tantôt tient de la nature du r^lement des conflitSi et tantôt participe à un droit de haute censure administrative. Dans tous les eas^ l'intérêt privé des parties ^'efface devant l'intérêt social confié au gouverneoéent.

Il arrive ordinairement que la déclaration d'abus termine définitivement l'affaire scHunise nu covscâl d'état. Si cependant le fait est de nature à être^ incriminé devant

DU COIOJL d'état. f ai

les tribunaux de justice répressiYe, on conçoit* qu'il puisse leur être renvoyé. C'est ce qui pourrait atoir lieu dans les cas prévus par les art. 201 et suiv. du code pé* nal. L'application des peines rentre dans le domaine des tribunaux ordinaires,

132, Lorsque tes faits imputés à un ecclésiastique dans l'exercice de ses fonctions» sont de nature à constituer tout à la fois un cas d abus et un délit correction-* nel, tels que la diffamation commise en chaire, y a-t-il nécessité de déférer labus au conseil d'état avant de pouvoir traduire le prévenu devant les tribunaux, et le conseil d'état peut-*il interdire toute poursuite devant les tribunaux à raison de ces faits?

Cette question a été résolue affirmativement par les arrêts suivants de la cour de cassation , section criminelle, des 18 février 1836, S. Y., 36, 1, 770; 26 juillet 4838, Sir., 38, 1, 594; 12 mars 1840, Sir., 40,

1, 383; 29déc. 1842, S., 43, 1, 73, rendus contrairement aux conclusions du ministère public. Cette interprétation a été adoptée par les cours impériales (v. Agen, 27 février 1840, Sir., 40, 2, 159; Orléans, 11 juin id.. Sir., 40, 2, 264; Limoges, 28 janvier id., Sir., 40, 2, 266; Montpellier, 13 déc. 1858, Sir., 59,

2, 680) et par le conseil d'état. (V. 27 août 1839 [VSfue] ; 18aoûtl841 [Jjfowrw]; 9 février 1 845 [r^irriVfe]; 21 déc. 1843 [Sarda]; 30 juillet 1847 [Emy]; et autres.)

Néanmoins il m'a toujours semblé que le parquet de la cour de cassation avait raison contre la section criminelle et contre la nouvelle jurisprudence, et j'ai combattu cette jurisprudence, soit dans la première édition de cet ouvrage, soit dans mes Qwstiims de dr. acbnin., V* Abus. La cour de cassation, pw un arrêt lécent du

i88 PONCTIONS

iOaoÛt 1861, est revenue à demi contre sa jurisprudence, en déridant que le ministère public peut poursuivre directement les délits du droit commun commis par un ecclésiastique dans Texercice de ses fonctions, sans qu'il y ait nécessité de saisir préalablement le conseil d'état par la voie de Tappel comme d'abus. Mais les motifs de Tarrêf décident qu'il en serait autrement en cas de poursuite par une partie privée : « Attendu qu'énuméraut « dans Tart. 6 tous les cas d'abus, le législateur y a c« expressément rangé « toute entreprise ou procédé qui, « dans r exercice du culte ^ peut compromettre l'honneur « des citoyens^ troubler arbitrairement leur conscience, « dégénérer contre eux en oppression, ou en injur-e , ou « en scandale public ; » — qu'une telle disposition, pro- « tectrice de l'honneur et de la considération de la vie (( privée , a pour effet d'atteindre même le délit de dif- « famation, lorsque, se confondant avec l'acte de la « fonction ecclésiastique, la difiPamation vient à se pro- « duire en chaire et demeure inséparable de Tabus « proprement dit; que, dans les cas de cette nature, il (( appartient à la sagesse du législateur de mettre une « barrière au-devant de l'action privée et de la sou- « mettre , préalablement à la poursuite devant les tri- « bunaux répressifs , à l'examen et à l'appréciation du « conseil d'état; — atf. que cette restriction est la seule « qui ressorte des art. 6 et 8 de la loi; quelle ne con- « cerne que la plainte des particuliers ; que le ministère « public en demeure affranchi; que pour tous les délits du « droit commun^ pour ceux qui , comme dans l'espèce, « s'attaquent soit à la personne du souverain , soit à la c< paix publique, et qui sont prévus soit par le code pé- « nal ordinaire ou par les art. 4 et 7 de la loi du

DU GONSBIL d'état. 189

« 1 1 août 1848, V action publique reste pleine et entière; « que la circonstance que ces délits auraient été comice mis par lecclésiastique dans lexercice même du culte, « et par un abus évident de son ministère et de ses « fonctions, n'enlève rien à Tindépendance de cette « action... Rejette, etc. » (V. Sir. Dev., 1861, 1, 801 ; id., Toulouse, 18nov. 1862, Sir., 63, 2, 31.)

Voilà, de bon compte, le troisième changement de la jurisprudence sur la question qui nous occupe. Sous la restauration , la cour de cassation jugeait que les ecclésiastiques étaient des agents du gouvernement placés sous la protection de lart. 75 de la constitution de Tan YIIL Après 1830, ce ne sont plus des agents du gouvernement, cet article n'est plus applicable, mais ils sont protégés par Tart. 8 de la loi du 18 germinal an X, et il faut passer par un autre chemin pour arriver au con-seil d'état, qui devra nécessairement être saisi préalablement par la voie de l'appel comme d'abus, et une fois nanti d'un fait quelconque à lui dénoncé comme abusif, il pourra, à son gré, confisquer discrétionnairement l'action publique et l'action privée , en refusant de renvoyer l'affaire devant les tribunaux. Aujourd'hui, voici une troisième évolution de la jurisprudence : ce n'est pas l'action publique contre les ecclésiastiques qui est subordonnée à une dénonciation préalable, sous qualification d'abus, au conseil d'état, c'est seulement l'action privée. Il ne faut pas lier les mains au ministère public, on désarmerait le pouvoir social ; il faut seulement lier les mains aux particuliers, et les soumettre à l'autorisation préalable du conseil d'état : autrement les ministres du culte resteraient exposés à des actions fâcheuses et qui pourraient faire du scandale.

190 fONcmoNs

Avant d'examiner la question d'après les textes et les principes du droit , je me demande quelle confiance peut mériter une jurisprudence qui change toutes les fois que le gouvernement vient à changer, bien que les textes des lois restent les mêmes? J'avoue que» pour moi, elle m'en inspire une très médiocre. Etudions donc la question en elle*même , soit au point de vue de l'action publique, soit au point de vue de l'action privée; car le conseil d'état pourrait ne pas suivre la cour de cassation dans la dispense d'autorisation accordée à l'action publique par l'arrêt du 10 août 1861.

Pour bien comprendre la difficulté, il ne faut pas confondre le recours préalable et forcé devant le conseil d'état, dans les cas d'abus prévus par l'art. 6 de la loi de germinal an X , avec l'autorisation exigée pour la mise en jugement des agents du gouvernement, par l'art. 75 de la constitution du 22 frimaire an YllI. La cour de cassation reconnaît elle-même que cette autorisation n'est point nécessaire pour les poursuites à diriger contre les ecclésiastiques, qui ne sont point des agents du gamemement dans le sens de cet article. (V. arr. des 23 juin et 9 sept. 1831, Sir., 31, 1, 264 et 353.) Toute la difficulté est donc de savoir si, lorsqu'un crime ou délit peut constituer en même temps un cas d'abus, l'action publique et l'action civile nées de ce fait seront paralysées parce que le gouvernement a le droit de statuer sur l'abus. Pour juger l'affirmative, la cour de cassation s'est fondée sur ces mots de l'art. 8 précité : « L'affaire sera suivie et définitivement terminée dans la « forme administrative , ou renvoyée , selon l'exigence « des cas, aux autorités compétentes. »

Quel est le sens de ce texte? Il signifie tout simple-

DU CÛM6EIL O'^AT. iM

ment que, quaod le conseil d-élat est saisi d'un cas d'abus, il peut tenniner définitivement l'affaire, oequi aura lieu si le fait ne constitue ni crime, ni délit, ni contravention, tel qu un refus de sépulture ou de sacrement; ou bien qu'il pourra renvoyer l'affaire devant les tribunaux si le fait inculpé renferme en outre les caractères d'un crime ou délit , et si le gouvernement le juge assez grave pour donner ordre aux procureurs généraux de le poursuivre. Mais en quoi cela peut-il détruire le droit qui appartient au ministère public et aux parties lésées d'exercer les actions qui naissent de tout crime ou délit, conformément à Tart. 1" code inst. crim.? PourqiH>i la circonstance qu'un crime ou délit constituerait en outre un cas d'abus, paralyserait-^le les actions qui en naissent d'après le droit commun? On concevrait encore une loi qui établirait une semblable disposition quant à l'action publique : car c'est le gouvernement qui juge l'abus, et il a, jusqu'à un certain point, action sur le ministère public chargé delà poursuite des crimes ou délits, pour lui défendre de poursuivre. Au moins faudrait«il un texte clair et précis qui établit une disposition aussi exorbitante. Mais de quel droit le gouvernement pourrait-il disposer de l'action privée qui naît du crime ou délit? Car ce n'est pas seulement la plainte par la voie criminelle qu'il dépendrait du conseil d'état d'anéantir, en terminant définitivement le cas d'abus par la voie administrative , et en ne renvoyant pas devant les tribunaux : c'est .encore l'action en dommages-intérêts devant les tribunaux civils* £n effet, l'art. 8 de la loi de l'an X dit que l'affaire sera terminée définitivement, ou renvoyée aua: autorités compétentes^ sans distinguer entre les tribunaux civils ou criminels. Si donc le conseil d'é*

193 PONCTIONS

tat est libre de terminer l'affaire administrativement , et d'enlever toute action ultérieure à la partie lésée, il faut en conclure qu'il pourrait aussi anéantir Faction civile. C'est la conséquence rigoureuse qui dérive du système admis par la jurisprudence introduite depuis 1830, et maintenue pour laction privée par l'arrêt cité du 10 août

Qu'on ne dise pas que l'appel comme d'abus présentant le plus souvent une question de conflit, il doit emporter le sursis à toute action devant les tribunaux, comme les conflits ordinaires exercés par les préfets entraînent le sursis en vertu de la loi du 21 fructidor an III, et de l'art. 12 ord. l" juin 1828. Ce serait confondre deux choses essentiellement distinctes. Dans le conflit ordinaire d'attributions , l'administration dénie aux tribunaux le droit de connaître d'une affaire pendante dont elle revendique le jugement au fond pour elle-même. Il est clair que, tant que cette question préjudicielle n'est pas terminée , les tribunaux ne peuvent juger, puisque leur pouvoir est contesté. Dans l'appel comme d'abus il n'y a rien de semblable. Quand le ministre d'un cylte est poursuivi devant un tribunal cor^ rectionnel ou civil par action publique ou privée, à raison d'un fait de diffamation commis dans l'exercice de ses fonctions qui constitue un délit et un cas d'abus, le gouvernement ne peut pas dire à l'autorité judiciaire : « Vous êtes incompétente pour connaître , au fond , de « cette affaire, parce que son jugement m'est exclusive- « ment réservé. En conséquence, je la revendique, parce (c que j'ai seul le droit de statuer sur les cas d'abus : « Hanc jurisdictionem meam esse aio. » On peut répondre en un mot; que le fait dont il s'agit donne lieu à une

DU GQNSBIL d'ÉTAT. 49S

Iriple action , savoir : action privée en dommages-inténets, action publique pour l'application de la peine encourue, et action administrative pour la censure de Tabus. Ces trois actious sont totalement indépendantes Tune de l'autre : elles appartiennent à des personnes différentes; elles ont des objets distincts et séparés. L'exercice du recours comme d abus n'emporte jamais la négation de la compétence de l'autorité judiciaire, pas plus que l'exercice de Faction publique ne suppose la négation de Taclion privée, ou réciproquement. S'il suppose un conflit, c'est entre la puissance civile et lautorilé ecclésiastique, mais jamais entre le pouvoir administratif et le pouvoir judiciaire, qui sont en communauté d'intérêts en pareille matière. 11 me parait dès lors impossible de concevoir que l'appel comme d'abus soit essentiellement préjudiciel h l'actiop publique ou privée, el puisse même les anéantir. Pour qu'il y eût nécessité de surseoir, il faudrait au moins que l'obligation en fût écrite dans un texte formel de loi , comme dans l'art. 3 , § 2 du code d'inst. crimin. Dans tous les cas, il y a loin du sursis à la déclaration d'incompétence : l'une ne dessaisit pas le tribunal , et Tautre le dépouille entièrement.

Je conçois la garantie donnée aux agents du gouvernement par l'art. 75 de la constitution de Fan VIII. En refusant Tautorisation de les poursuivre, le ministre couvre le fait de sa responsabilité, et dit par cela même aux parties lésées : « Mon agent a agi par mes ordres ; « son fait est le mien ; je le prends sous ma responsa- « bilité : adressez-vous au sénat, afin qu'il me mette en « accusation^» Alors, par la force des choses, l'action

est déplacée, et passe de l'agent au ministre : elle va du

id4 iwHcrncms

mandataire au mandant. Mais, dans le système de la jurisprudence sur les cas d'abus, l'action est anéantie et confisquée. Le gouvernement, en statuant sur l'appel comme d'abus, ne prend pas sur lui le fait des ecclésiastiques inculpés, puisqu'il ne les regarde pas comme ses agents et ne les couvre pas de sa garantie. Or, conçoit-on qu'il dépende du gouvernement d'enlever à sou gré toute espèce d'action aux parties lésées ?

Si le conseil d'état ne peut pas, suivant moi, interdire de poursuivre quand il a déclaré l'abus, je comprends encore moins comment il peut lier les mains de la partie lésée quand il a déclaré que le fait dénoncé ne constituait pas un cas d'abus. Ce fait, ainsi dépouillé de son caractère d'abus, peut néanmoins être une cause de dommage pour la partie privée. Or, je ne saurais comprendre comment un fait dommageable qui donne lieu à une action, suivant l'art. 1382 c. N., ne pourra plus être poursuivi, même civilement, parce que le conseil d'état en aura été saisi sur le fondement erroné qu'il constituait un cas d'abus. 11 suffit alors qu'un fait quelconque ait été dénoncé au conseil d'état comme cas d'abus, pour que ce conseil puisse arbitrairement paralyser l'action publique ou civile qui en dérivait.

Ce qui prouve combien est faux le système que je combats, c'est qu'il conduit à d'autres conséquences également inadmissibles. Le recours pour abus n'est pas seulement ouvert contre les ministres des cultes : nous avons vu qu'il leur appartient aussi contre les laïques qui les troublent daûs leurs fonctions. « 11 y « aura pareillement recours au conseil d'état, s'il est « porté atteinte à l'exercice public du culte et à la liberté

DU CONSEIL d'état. I9B

«t que les lois et les règlements garantissent à ses mi- « nistres. » (Art. 7, dite loi de gerra« an X.)

Supposons que le ministre d'un culte soit troublé dans ses fonctions par un fait qui constitue tout à la fois un cas d'abus et un crime ou délit : ce ministre sera donc dans l'impossibilité de s'adresser aux tribunaux pour obtenir la réparation de ses dommages ! L'action civile sera paralysée parce que le fait dommageable sera, de plus, un trouble causé à un ministre du culte dans l'exercice de ses fonctions! Il faudra s'adresser au conseil d'état pour lui dénoncer l'abus ; et, suivant que le conseil d'état jugera convenable de terminer l'affaire administrativement ou de la renvoyer aux tribunaux, ceux-ci pourront ou ne pourront pas être saisis! Comprend-on un système qui conduit à un pareil résultat?

Enfin, ce qui achève de démontrer que le nouveau système récemment inventé n'est pas celui du législateur de l'an X, c'est ce passage du rapport de Portails au gouvernement, qui se réfère à l'art. 8 de la loi organique : « Cette dernière disposition était nécessaire; car « il peut y avoir des circonstances où il ne s'agisse pas fl seulement d'un abus, mais d'un délit; et, dans ce cas, « la forme administrative doit cesser, parce quelle de-- « viendrait insuffisante. Le recours au conseil d'état ne « compète que pour les occasions seulement qui don- « naient autrefois lieu à l'appel comme d'abus. » (Yoy. Discours, rapports et travaux inédits sur le concordat de 1801, par Portails, p. 210.) Portalis a proclamé la même doctrine dans ses Observations sur les demandes du pape, qui se plaignait des entraves que les agents de Fautorité apportaient à l'administration des évêques, et qui demandait que la répression des délits ecclésiastiques

fût confiée aux étêques. Il répond que « Taulorité ciwle « doit agir par elle-même quand un prêtre, par sa con- « duite, compromet la tranquillité de l'état ou blesse les (( lois qui obligent tout citoyen. » (V. ibid., p. 287.)

Faut-il maintenant réfuter les considérants de Tarrèt de la cour de cassation du 10 août 1861 ? Il me suffira, pour cela, de renvoyer à la lecture de ces motifs transcrits supra, p. 188. On verra qu'ils se bornent à dire que les art. 6 et 8 de la loi du 18 germinal an X permettent l'exercice de Taction publique sans dénonciation d'abus et sans autorisation du conseil d'état, et défendent l'exercice de l'action privée avant la plainte d'abus et l'autorisation du conseil. J'avais pensé que c'était là précisément la question à décider. C'est au lecteur à voir si rien de semblable se trouve dans le texte. 11 sera plus habile que moi s'il y trouve une pareille distinction.

Il me semble que tout l'embarras vient de ce que la jurisprudence a voulu, par l'interprétation qu'elle donne à l'art. 8 de la loi de germinal, mettre les ministres du culte à l'abri de poursuites inconsidérées. Ne croyant pas pouvoir les placer sous la garantie de l'art. 75 de la constitution de l'an YIII, comme on le faisait sous la restauration, elle a imaginé de leur chercher une autre protection que dans le recours préalable pour cause d'abus. Ce qu'il y aurait de mieux à faire, ce serait peutêtre d'adopter une disposition semblable à celle de l'art. 8 du projet de loi organique du concordat de 1817, présenté aux chambres et retiré par le gouvernement. Il étendait à tous les ministres des cultes la garantie judiciaire des art. 479 et 480 du code d'instruction criminelle, qui aujourd'hui ne sont applicables qu'aux archevêques et évêques. V. art. 10, loi 20 avril 1810; conf.

aussi art. 160, décret du 15 novembre 1811, qui permet d'étendre cette garantie aux membres de Tunifersîté.

133. Nous avons supposé jusqu'ici que le droit de statuer sur les appels comme d'abus appartient au conseil d'état; mais ce point a été contesté. Pour soutenir le contraire, on s'est prévalu du décret du 25 mars 181 3, dont l'art. 5 est ainsi conçu : (( Nos cours impériales « connaîtront de toutes les affaires connues sous le nom « (f appels comme et abus, ainsi que de toutes celles qui « résulteraient de la non-exécution des concordats. »> Or, dit-on, les décrets de l'empire non annulés par le sénat ont force de loi : donc les cours sont aujourd'hui compétentes pour connaître des cas d'abus. On peut ajouter que le projet de loi oi^anique du concordat de 1817, présenté aux chambres, proposait, dans son art. 8, de porter les cas d'abus directement aux cours royales.

Ces ai^uments n'ont pas prévalu : on a considéré avec raison que le décret du 25 mars était purement relatif à l'exécution du concordat do Fontainebleau du 25 janvier précédent; que ce concordat, imposé par le chef de l'empire au pape, son prisonnier, étant demeuré sans exécution, le décret organique qui l'avait suivi devait tomber également. Quant au projet de loi organique du concordat de 1817, il n'a jamais eu de vie, et ne téinoigne que de l'intention du gouvernement qui l'avait proposé. Aussi le droit de connaître des appels comme d'abus a-t-il été restitué au conseil d'état immédiatement après la restauration de 1814, et n'a pas cessé d'être exercé par lui jusqu'à nos jours. (V. ord. 29 juin 1814, art. 8, § 5 ; ord. 8 septembre 1839, art. 17, § 4; décr. du 30 janvier 1852, art. 13, n** 2.)

{dS roNcnoNS

134. Quelques personnes ont regretté que cette attribution ne fût pas donnée aux cours impériales, comme elle était dévolue aux parlements. Ce regret ne nous semble aucunement justifié parle raisonnement. L'appel comme d'abus, considéré en lui-même, se résume en règlement de conflit ou en acte de haute censure gouvernementale; or, par sa nature même, un pareil acte ne doit pas être soumis aux tribunaux, dont le rôle se borne à juger des contestations.. L'argument tiré de ce qui se pratiquait autrefois ne prouve rien : car on sait que les parlements n'étaient pas bornés à l'exercice du pouvoir judiciaire proprement dit. Ils exerçaient une puissance quasi-législative par l'enregistrement des ordonnances et édits; ils participaient au pouvoir exécutif par les arrêts de règlement. Ils avaient donc un ensemble d'attributions anormales et mal définies; et c'est avec raison que la législation moderne n'a pas restitué les appels comme d'abus aux cours impériales. 11 y avait d'ailleurs autrefois un motif politique de cette compétence parlementaire qui n'existe plus aujourd'hui. Quand la juridiction ecclésiastique avait usurpé une grande partie des attributions civiles judiciaires, il pouvait être utile à la royauté de s'appuyer sur les parlements pour ressaisir un pouvoir qui devait passer à ces corps judiciaires; mais actuellement que la juridiction ecclésiastique a été remise à sa place, il n'y a plus de raison de mettre l'autorité judiciaire aux prises avec l'ordre ecclésiastique.

|\^/4 bis. Nous devons faire observer en terminant que I appel com ^® d'abus est également admis à l'égard des

communion^protbl'*^^*^^' ^"''^^°* *^^'*^- ® ^^ ^* ^'^^^ ^"^ 18 germinal an X, ainsi co?*" ' ' ^ '^°''" ^'^^* "^^^

DU GONSBIL D'ÉTAT. i99

« naîtra de toutes les entreprises des ministres du culte « et de toutes les dissensions qui pourraient s'élever « entre ces ministres. » La même chose a lieu en ce qui concerne le culte Israélite, en verta de l'ordonnance du 25 mai 1844, art. 55.

Des prises maritimes.

i35. Il délibère sar la yalidité oa rin?aUdité des prises maritimes.

i36. A qai appartenait le droit de statuer sor les prises maritimes avant 1789.

i37. AttribatioQ de cette juridiction aox tribunanx pendant la première réTolution. Variations de la législation snr ce point.

i38. Motifs pour labser ce pouvoir an gouvernement.

139. Loi du 26 ventdse an VllI qui enlève cette connaissance aux tribn*

naux.

140. Décret du 6 germinal an Vf II portant institution du conseil des

prises.

141. Suppression de ce conseil, et attribution directe an conseil d'état

de la validité des prises maritimes.

142. Ces questions, bien qne contentienses en elles-mêmes, sont déci-

dées administrativement.

143. Le conseil d*état statue-t-il comme juridiction du premier on du

second degré?