Exception possible à cette solution

135. Le conseil d'étal délibère sur la validité ou Tinvalidité des prises maritimes. (L. 26 ventôse anVlII; décr. 11 juin 1806, art. U, n' 3; ord. 28 août 1815, art. 13, § 2; ord. 9 sept. 1831 ; ord. 18 sept. 1839, art. 17, § 3; règl. 26 mai 1849, art. 9, n^ 5; décr. 30 janv. 1852, art. 8 et 13, n* 4.)

Le droit de prise maritime est fondé sur le principe établi par Justinien dans ses Institutes : Item ea quœ ex

hostibus capimm, juré gentium statim nostra fitmt. § 1 7, de Rer. Divis. Ce droit, considéré comme s exerçant sur les navires des particuliers, n'est plus guère en harmonie avec les progrès de notre civilisation. 11 serait à désirer que les nations civilisées admissent comme une règle de droit international que, même en temps de guerre , la navigation et la propriété des commerçants des nations ennemies seront respectées. Mais, comme ce vœu ne sera probablement pas exaucé de longtemps , il est nécessaire de rechercher à qui doit appartenir le jugement des prises maritimes, et quel est Tétat actuel de notre législation sur ce point.

Le droit de prises maritimes s'exerce en mer sur les bâtiments soit de Tétat, soit des individus appartenant à la nation avec laquelle une autre est en guerre. Ce genre de prises ne s'exerce qu'en cas de guerre entre deux nations. Gomme les pirates ne sont avoués par aucun état, ils sont considérés comme les ennemis du genre humain , et les navires capturés sur eux sont de bonne prise en tout temps. La loi du 10 avril 1825 définit et punit les cas de piraterie. Celle du 4 mars 1831 , art. 5, autorise également la saisie et la vente des navires servant à la traite des noirs et de leurs cargaisons.

En cas de guerre maritime, les puissances belligérantes étaient dans l'usage de délivrer des lettres de marque à des corsaires qui faisaient la course aux vaisseaux ennemis à leurs frais et à leurs risques et pécils, n'attendant d'autre solde de leurs armements que les captures qu'ils pouvaient faire. C'était le pillage en mer autorisé et légalisé. Ce genre de pillage a été aboli par la déclaration des plénipotentiaires assemblés à Paris pour la paix qui a mis fin à la guerre de Crimée. Il résulte de la dé-

DU C0M8B1L d'état. SOI

claratioD de ces puissances, en date du 16 aTril 1856 : « r Que la course est et demeure abolie; V que le pa- « vilIon neutre couvre la marchandise ennemie; 3* que « la marchandise neutre, à l'exception de la contre- « bande de guerre , n'est pas saisissable sous pavillon « ennemi; 4* que les blocus, pour être obligatoires, a doivent être effectifs, c'est-à*dire maintenus par une « force suffisante pour interdire réellement Taccès du « littoral de lennemi. » (Y. décr. du 28 avril 1856, bull. n** 3468.) Un grand nombre de gouvernements ont adhéré à ces propositions. (Y. ces adhésions dans le Bulletin des lois, V sem. de 1858, p. 93 et 1006.) — Mais les Etats-Unis de rAmérique du nord ont refusé d'adhérer à Tabolition des lettres de marque , à moins que l'on n'ajoutât ces mots : « et la propriété des ci- « toyens d'une partie belligérante au large ou en pleine « mer sera exemptée de la saisie par les navires de « guerre de l'autre partie belligérante, sauf le cas de con- « trebande. » (Y. le Journal des Débats du 24 août 1856.) L'abolition des lettres de marque est tout à l'avantage de l'Angleterre, qui, ayant la supériorité des forces ma* ritimes , peut protéger ses navires marchands et capturer ceux de ses ennemis avec des forces régulières. Elle est désavantageuse aux nations plus faibles sur mer, qui se privent de suppléer à l'intériorité de leur marine par l'adjonction des corsaires. Yoilà le motif du refus des Américains. Si la propriété privée était respectée, en temps de guerro , sur mer, comme elle l'est sur terre, les états plus faibles en marine militaire n'auraient pas besoin de corsaires pour capturer les navires marchands de leurs ennemis, qui seraient placés sous la sauvegarde du droit des gens.

30S FQNGT10NS

Quant aux trois dernières propositions comprises dans la déclaration du congrès de Paris , elles étaient réclamées depuis longtemps par les neutres, c'est-à-dîre par rimraense majorité des nations, et TAngleterre seule y résistait. L'adhésion donnée par elle en 1856 est la compensation de la renonciation à la délivrance des lettres de marque consentie par les autres grandes puissances.

136. Avant la révolution de 1789, la décision des questions de validité des prises maritimes était soumise à un conseil des prises dont Tappel était réservé au roi en son conseil d'état (v. arr, du cons. des 19 juil. 1778 et 5 janv. 1788). L'instruction préalable était faite par les juridictions connues sous le nom d'amirautés. (V. ord. août 1681, liv. III, tit. ix, art. 21 et s.)

137. Ces juridictions furent supprimées par la loi du 9*13 août 1791, tit. y, art. l". La même loi attribua aux tribunaux de commerce toutes les afiEaires dont les amirautés étaient investies en matière civile et non criminelle, sans y comprendre^ quant à présent^ la compétence pour les prises, (Art. !•', tit. i", et art. 2, tit. v, dite loi.)

La loi du 14 février 1793 donna cette connaissance aux tribunaux de commerce par son art. T', portant : « Le jugement des contestations qui pourront s'élever, « soit sur la validité , soit sur la liquidation et distribu- « tion , soit sur tout autre objet relatif aux prises faites « par les vaisseaux de Tétat ou par les corsaires sur les « ennemis de la république, est provisoirement attribué « aux tribunaux de commerce des lieux où ces prises « auront été amenées. » Mais bientôt cette loi fut rapportée par celle du 18 brumaire an II, qui décrète que

DU CONSBO. d'état. 908

« toutes les contestations nées et à naître sur la validité <c ou invalidité des prises faites par les corsaires, seronC a décidées, par voie d'administration, par le conseil ezé* a cutif proWsoîre. »

Peu après, la loi du 3 brumaire an IV, art. 15, replaça cette matière dans les attributions des tribunaux de commerce. On discuta ensuite devant le conseil des cinq-cents la question de savoir par qui il devait être prononcé sur l'appel des jugements rendus en ces matières par les tribunaux de commerce. Les uns voulaient que les appels fussent portés devant les tribunaux civils de départements; les autres prétendaient qu'ils devaient être jugés administrativement par le directoire exécutif.

138. Voici les motifs que faisait valoir Méaule, à la séance du conseil des cinq-cents, le 25 germinal an IV, en faveur de la compétence administrative : « On peut « comparer Tarmement en course à la guerre de parti ( autorisée quelquefois parles gouvernements. Eh bien I « si des partisans avaient des lettres qui leur permissent » d armer et d'équiper à leurs dépens, s'ils ne deman- « daient d'autre solde que le butin qu'ils feraient sur « l'ennemi, croit-on que pour toutes les contestations « qui pourraient être élevées par les étrangers sur leurs « opérations, croit -on qu'ils seraient justiciables des « tribunaux civils de la république? Non certainement. « Toutes ces contestations né pourraient être terminées « que par le gouvernement : car c'est à lui de régler et 0 de diriger toutes les opérations militaires; c'est à lui a seul de faire respecter les droits de la république et « de les défendre, s'ils sont contestés; comme c'est k « lui d'arrêter et contenir dans les justes bornes les en-

a04 FONCnONS

« treprises de toutes les forces actives qu'il lève et en- « Yoie contre les ennemis de l'état. Quand on réclame « contre la validité d'une prise, on conteste évidemment « un acte hostile fait au nom du gouvernement, et son « intérêt est toujours compromis dans une pareille con* « testation : cette contestation embrasse nécessaireci ment les intérêts d'un peuple à un autre peuple sous « le rapport du droit de guerre , du droit des gens , des « alliances , des neutralités. Or, jamais le pouvoir judi- « ciaire d'une nation s'appliqua-t-il aux difficultés ré- « sultant des actes de guerre? Jamais fut-il chargé de « maintenir le droit des gens, et de prononcer sur des li traités d'alliance et de commerce entre des nations? « Personne n'oserait soutenir l'affirmative. Prenez garde « aussi que si l'on rendait les corsaires ou les partisans « indépendants du gouvernement pour et au nom duce quel ils agissent, s'ils pouvaient faire valider leurs « prises ou leur butin dans tous les cas par les tribu- « naux civils , ils sauraient bientôt où il faudrait faire « entrer la prise pour avoir toujours raison. Plus le « droit de guerre qui leur est conféré est dangereux, « étendu et terrible , et plus le gouvernement doit exer- « cer une surveillance forte et active, pour les retenir a dans le chemin de la course et les empêcher de prenez dre celui de la piraterie. D'un autre côté, plus les « corsaires font une guerre périlleuse et utile à la pa- « trie, plus ils doivent être protégés par le gouvernement « contre les ennemis des puissances étrangères. Or, « dans l'un comme dans l'autre cas , qui peut tenir la « balance d'intérêts aussi élevés ?Seraient-ce de simples « tribunaux civils? Non, il ne faut rien moins que toute « la force du gouvernement. Les corsaires ne doivent

DU CONSEIL D^ÉTAT. lOS

« point redouter ses décisions. Il a plus qu'eux l'intérêt ce de nuire aux ennemis de la patrie et à tous ceux qui a les servent; mais il lui importe aussi de pratiquer à « leur égard les principes du droit de la guerre et du (c droit commun des nations, soit qu'il s'agisse de corci saires ou de vaisseaux de l'état. » (Y. Monit., p. 835.) Merlin , après avoir cité ce passage , se demande : Que pouvait-on répondre à des raisons aussi simples et tout à la fois aussi tranchantes? Rien. Cependant la crainte d'investir le gouvernement de ce qu'on appelait un trop grand pouvoir, entraîna la majorité, et, le 8 floréal an IV, il intervint une loi dont l'art. 1*' dispose que : « Les appels des tribunaux de commerce, en matière (i de prise, seront portés aux tribunaux de départea menls. »

139. On ne se rappelle que trop, dit Merlin, combien furent désastreux les résultats de cette étrange législation. Aussi fixa-t-elle les premiers regards du gouvernement consulaire; et, dès le 26 ventôse an YIII, il intefvint, sur sa proposition, une loi portant qu'à compter du jour de sa publication , les tribunaux cesseraient de connaître des contestations relatives à la validité des prises maritimes, et que le gouvernement pourvoirait au mode de jugement de ces contestations. (Y. Répert. de jurisp. V** Prise maritime, § 7, art. 2.) Yoici le texte de cette loi : « Art. 1". A compter de la publication de la « présente loi, tous les tribunaux saisis de contestations « relatives à la validité des prises maritimes , et anté- « rieures au 4 nivôse, époque de la promulgation de « la constitution, cesseront d'en connaître. — Art. 2. « Le gouvernement pourvoira à ce que ces contesta- « lions soient terminées comme celles de la même

d06 FONCTIONS

« nature, qui sont postérieures à ladite époque du 4 ni- « vôse. »

140. En exécution de cette loi, le gouvernement, par arrêté du 6 germinal suivant , institua à Paris un conseil des prises pour connaître des contestations relatives à la validité ou invalidité des prises maritimes, et à la qualité des bâtiments échoués ou naufragés. Aux termes de Tart. 28 de cet arrêté, « le gouvernement déter- <( minera l'époque à laquelle le conseil des prises devra (( cesser ses fonctions. »

141. Cette époque est arrivée naturellement après la paix amenée par suite de la restauration. En conséquence, une ordonnance du 23 août 1815 a rangé les prises maritimes au nombre des attributions dévolues au conseil d'état, en disant, art. 13 : « Le comité du « contentieux exercera en outre les attributions précé- « demment assignées au conseil des prises. » Et depuis cette époque le conseil d*état a connu de ces matières. Lorsqu'il survient entre la France et une puissance étrangère une guerre dans laquelle nos forces maritimes sont . appelées à jouer un rôle, le gouvernement français rétablit le conseil des prises dont l'existence se prolonge tant que dure la guerre et jusqu'à ce que sa suppression soit prononcée après le rétablissement de la paix. C'est ce qui a eu lieu pendant la guerre de Crimée contre la Russie. Un décret du 18 juillet 1854 a institué un conseil des prises, supprimé le 3 mai 1856. Pendant la guerre d'Italie contre l'Autriche, un décret du 9 mai 1859 a rétabli le conseil des prises. Ces décrets déterminent les attributions du conseil des prises, qui fait alors l'ofiice d'une juridiction du premier degré, sauf le recours au conseil d'état.

DU CONSEIL D*ÉTAT. i07

Ces dispositions me semblent parfaitement constitutionnelles. La compétence administrative repose sur la loi du 26 ventôse an YIIl, qui a enlevé aux tribunaux le jugement des prises maritimes, et qui a chargé le gouver* nement de pourvoir à la manière dont ces contestations seraient terminées. Elle est conforme à l'art. 28 de l'arrêté du 6 germinal anVUI, suivant lequel le gouverne* ment devait déterminer l'époque à laquelle le conseil des prises cesserait ses fonctions. La loi du 10 avril 1825, art. 16, laissait indécise cette question de compétence. Voici ses termes : « Lorsque des bâtiments de mer auront « été capturés pour cause de piraterie, la mise en jugeci ment des prévenus sera suspendue jusqu'à ce qu'il ait « été statué sur la validité de la prise. Cette suspension « n'empêchera ni les poursuites, ni l'instruction* de la « procédure criminelle. » Cet article omettait de désigner la juridiction du conseil d'état , parce qu'alors on mettait en doute la légalité du conseil d*état , et des attributions contentieuses qui lui appartiennent. Le décret du 30 janvier 1 852 suppose explicitement la compétence du conseil d'état en cette matière, puisqu'il charge la section de législation d'en faire l'instruction (art. 8), et qu'il prescrit de soumettre à l'assemblée générale du conseil les projets de décrets sur» 4° Les prises maritimes. »

i42. Si l'on examine en elle-même la nature des contestations relatives aux prises maritimes, il n'est pas douteux qu'elles ne dussent être mises au rang des matières contentieuses. Il est bien certain que la décision qui les termine est de nature à léser un droit véritable. Cela est tellement vrai que, pendant un certain temps, elles ont été jugées par les tribunaux ordinaires. Cepen-

208 FONcnoNS

dant Tord, du 18 septembre 1839, art. 17, § 3, les classe parmi les matières administratives non contentieuses ; il en est de même du décret du 30 janvier 1852, puisqu'il charge la section de législation de les instruire et l'assemblée générale d'en préparer les décisions, conformément à la jurisprudence du conseil d'état. La raison en est que la publicité introduite depuis 1831 dans les débats des affaires contentieuses pourrait offrir des inconvénients si elle était appliquée à des contestations de cette nature. La solution des questions de validité des prises maritimes touche souvent aux points les plus délicats des relations internationales; c'est une dépendance du droit de paix et de guerre que la constitution confie au chef de l'état. On a craint que la discussion publique de ces questions ne fût de nature à compromettre les rapports de paix et d'amitié qu'il importe de maintenir avec les nations étrangères (v. supra, n* 36). Pour concilier la défense des parties avec ce qu'exige l'intérêt de l'état, l'instruction s'en fait sur mémoires respectivement communiqués aux parties ou à leurs' défenseurs. (V. arrêté du 7 ventôse an XII, et arr. du 6 germinal an YllI, art. 13.) Les avocats au conseil d'état ont seuls le droit de signer les mémoires et requêtes qui sont présentés au conseil des prises. (V. dit arrêté, art. 2; décr. 18 juillet 1854, et 9 mai 1859, art. 7.) D'après cela, Tinstruclion est contradictoire ; seulement les parties ne jouissent pas des autres avantages que le décret du 25 janvier 1852 assure aux affaires contentieuses.

La question de savoir si le recours au conseil d'étal est recevable par la voiecontentieuse contre les décisions du conseil des prises, institué par le décret du 18 juillet

(854, s'est présentée et a été résolue négativement le l\ janvier 1855 [Wtlken], à la suite d'un rapport assez développé de M. Boulatignier. Ce même arrêt décide que ces recours doivent être portés devant l'assemblée générale du conseil d'état, qui, d'après les art. 8 et 13 du décret du 30 janvier 1852, délibère sur les projets de décret préparés en celle matière par la section de législation. Je ne comprends pas qu'un point aussi clair ait pu être contesté.

143. Le conseil d'état, en matière de prises maritimes, remplit-il, en Fabsence du conseil des prises, les fonctions d'un tribunal de premier et dernier ressort tout à la fois, ou seulement d'une cour d'appel statuant sur le recours d'un tribunal inférieur? Cette question peut offrir des difficultés à la vue des dispositions de l'arrêté des consuls du 4 germinal an VllI. Il semblait résulter des art. 8 et s. de ce règlement, que les commissions des ports^ les commissions coloniales^ et même les commissions consulaires, ont le pouvoir de rendre des décisions obligatoires, en certain cas, sans qu'il soit besoin de recourir toujours et nécessairement au conseil d'état pour statuer ^ur la validité ou l'invalidité de la prise. Néanmoins, la jurisprudence du conseil a interprété ces dispositions en ce sens que les commissions dont il s'agit ne font que des actes de simple instruction, et que le conseil d'état doit toujours être appelé à statuer sur le fond du droit. (V. Répertoire de Favard de Langlade, t. iv, p. 531 ; Macarel, des Trib. admin., p. 225 ; 17 avril 1822 [Brick le Saint-François] ; et autres.)

144. Les décrets qui ont institué un conseil des prises en 1854 et en 1859 contiennent une disposition qui

abroge les art. 9, 10 et 11 de l'arrêté du 6 germinal

210 PONCTIONS

an VIII, qui semblait conférer aux commissions des porte de France et aux commissions coloniales le pouvoir de rendre des décisions du premier degré obligatoires en certains cas et moyennant certaines conditions (V. décrets des 18 juillet 1854 et 9 mai 1859, art. 11.), ce qui semble trancher la question proposée ci-dessus, et refuser à ces commissions tout droit de juridiction. 11 en est de même, à plus forte raison, des commissions consulaires à Tégard des prises conduites dans les ports étrangers; car le droit de ces commissions était fort douteux, et l'art. 24 de larrêté susdaté semblait les réduire au pouvoir de faire les actes d'instruction. C'est pour cela probablement que les décrets de 1854 et de 1859 n'ont pas jugé nécessaire d'abroger aussi les art. 23 et 24 de l'arrêté du 6 germinal an VIII.

145. On n'admet pas dans ces affaires la règle actor sequitur forum rei. On lit en effet dans une décision du conseil d'état du 29 août 1 855 [[Panas] , Leb. , p . 869) , rendue en matière de prises maritimes : « Considérant qu'il « est de principe universellement admis que le juge « du capteur est le juge de la prise. » On devine aisément le motif d'un pareil usage : si le capteur suivait la juridiction du capturé , l'état auquel il appartient abdiquerait sa souveraineté dans un point essentiel et qui tient au droit de guerre. Aucune nation n'a jamais été disposée à faire un pareil sacrifice.

146. Il pourrait y avoir exception à cette règle dans le cas oti un navire aurait été capturé dans les eaux d'une puissance neutre et conduit dans un port de cette puissance. Comme chaque état a un droit de domination sur les eaux qui bordent son territoire, et qu'il est investi du droit de faire respecter sa souveraineté} on

DU CONSEIL d'état. 211

ne saurait lui refuser la faculté de conserver le droit de juger le point de savoir si une capture faite dans la limite de cette zone est invalide comme attentatoire à sa souveraineté. (V. M. Dufour, Droit adm. , t. VII, n* 23, 2' édit.)

Affaires de haute police admloiatratÎTe.

i47. Il délibère sar toutes les affaires qui lai sont soumises en yerta

de loi on de règlement.

H8. Quid dans le cas préya par le décret da 12 novembre 1856,

art. 58?

U9. A-t-il conservé les attributions de haute police que lui donne le

décret du 11 juin 18067 Controversé.

147. Enfin le conseil d'état « propose les décrets qui <( statuent sur les affaires administratives dont lexa- « men lui est déféré par des dispositions législatives ei « réglementaires. » (Décr. 25 janvier 1852, art. 1".) L'énumération des différentes affaires administratives non contentieuses sur lesquelles le conseil d'état doit délibérer, outre celles qui précèdent, serait fastidieuse pour le lecteur, et nous entraînerait hors des limites que nous nous sommes proposées. Il suffit de poser le principe de la compétence du conseil pour les matières administratives. L'application s'en fera d'elle-même à la vue des textes particuliers qui exigent cette délibération.

148. Au nombre des attributions que les lois ou règlements conféraient au conseil d'état, il en est une singulière résultant de l'art. 58 du décret du 12 nov. 1806, concernant l'organisation des tribunaux maritimes. Le titre YI de ce décret s'occupe de la révision

312 PONCTIONS

de ces jugements; elle se porte devant un conseil de révision, à Timitation de ce qui est pratiqué à Tégard des jugements rendus par les tribunaux militaires ordinaires. Si, après que le conseil de révision a annulé le jugement rendu par un tribunal maritime, le nouveau tribunal auquel l'affaire est renvoyée juge comme le premier, il peut y avoir lieu à recours devant un autre conseil de révision. » Néanmoins, suivant l'art. 58 pré- « cité, si le nouveau recours en révision est fondé sur « les mêmes moyens qui ont déjà déterminé l'annula- « tion du premier, la question ne pourra plus être « agitée devant les officiers et magistrats désignés par « l'art. 54, sans nous avoir été préalablement soumise a en conseil d'état, et lesdits officiers et magistrats se- « ront tenus de se conformer à la décision que nous « aurons donnée en conséquence. » Cette décision estelle encore en vigueur? Le conseil d'état en a fait l'application le 27 décembre 1847 ([Calormec], Leb., p. 827), sans paraître soupçonner qu'il y eut matière à difficulté. Cependant il me semble qu'on pourrait avec raison considérer cette attribution comme incompatible avec notre législation actuelle. En effet, quelle est la nature du pouvoir conféré au gouvernement, en conseil d'état, par le décret du 12 novembre 1806? Ce n'est pas autre chose qu'un pouvoir d'interpréter la loi par voie doctrinale, semblable à celui que la loi du 16 septembre 1807 lui avait donné, en cas de dissidence entre la cour de cassation et les cours ou tribunaux d'appel, et dont les caractères ont été précisés par l'avis du conseil d'état du 27 novembre- 17 décembre 1823, inséré au Bulletin des lois. Or, le pouvoir d'interpréter la loi par voie doctrinale a été enlevé au gouvernement, comme con-

DU CONSEIL d'État. 2i3

traire à la règle sur la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire, de même que Finlerprétation législative ne lui appartient plus, comme opposée à la maxime cujtis est condere legern^ ejusdem est interpretarL Reconnaître au gouvernement le droit de fixer le sens des lois par voie d'interprétation, comme dans le cas prévu par l'art. 58 du décret du 12 novembre 1806, ce serait rétablir l'usage des rescrits du prince, usage incompatible avec toute saine organisation politique. D'où je conclus que cet article ne devrait plus être appliqué aujourd'hui.

149. La proposition du nM47, qui existait déjà dans les lois antérieures sur le conseil d'état, donnait lieu à une grave difficulté, consistant à savoir si les attributions de haute police administrative conférées au conseil d'état par le décret du 11 juin 1806 subsistaient encore, ou si elles avaient été abrogées par la charte. Aux termes de ce décret, le chef du gouvernement a le droit de faire examiner par le conseil d'état la conduite d'un fonctionnaire inculpé. L'instruction doit se faire par une commission prise dans le sein de ce conseil. Si la commission estime que celui dont elle est chargée d'examiner la conduite doit être préalablement entendu, le garde des sceaux peut mander le fonctionnaire inculpé et l'interroger en présence de la commission. Un auditeur tient procès-verbal de l'interrogatoire et des réponses. Le conseil d'état peut prononcer qu'il y a lieu à réprimander^ censurer, suspendre^ ou même destituer le fonctionnaire inculpé. La décision du conseil d'état devait être soumise à l'approbation de l'empereur, dans la forme ordinaire. (Art. 15 à 23 dit décret.)

Il m'avait semblé que ce décret était encore en vigueur : car, bien loin d'être contraire aux dispositions de la

214 PONCTIONS

charte, il était conforme à sa lettre et à son esprit; et il était même favorable aux fonctionnaires publics, sous la réserve toutefois du principe d'inamovibilité proclamé en faveur des magistrats appelés à rendre la justice. En effet, d'après Tart. 12 de la charte, le roi était le chef suprême de l'état, et nommait à tous les emplois d'administration publique. En cette qualité, sa surveillance devait s'étendre sur tous les fonctionnaires publics, et il avait le droit de révoquer tous ceux qui ne sont point déclarés inamovibles. C'est pour tempérer ce droit de haute censure et de destitution, et éviter les erreurs que peut commettre le chef du gouvernement, que le décret de 1 806 avait ordonné une instruction préalable par une commission du conseil d'état et une délibération de ce conseil en corps. Cette délibération et cette instruction sont donc entièrement à l'avantage du fonctionnaire inculpé. Pourquoi, disais-je, n'aurait-il pas pu s'entourer des lumières de son conseil avant de réprimander ou de destituer un préfet ou tout autre agent révocable? En quoi une pareille mesure auraitH3lle été attentatoire à la dignité du fonctionnaire et contraire à la charte constitutionnelle? On conçoit qu'il en eût été autrement si l'on avait voulu appliquer aux fonctionnaires inamovibles la disposition de l'art. 23 du décret qui permet de destituer le fonctionnaire inculpé. Sous ce rapport, il est incontestable qu'une pareille mesure eût été contraire à la charte, qui garantit l'inamovibilité des juges. Mais il n'y a rien dans le reste du décret qui ne soit parfaitement conciiiable avec nos institutions nouvelles. On admet sans contestation que l'existence du conseil d'état n'est point incompatible avec la charte, et qu'il est un puissant moyen d'éclairer le gouvernement et, par suite,

DU CONSEIL d'état. 2i5

d'alléger la responsabilité ministérielle. Pourquoi le conseil d'état ne pourrait-il pas faire, en ce cas, ce qu^il est appelé à faire dans toutes les matières qui exigent une délibération éclairée? Ce n'est pas un tribunal qui juge et qui applique des peines; c'est un conseil qui Tient en aide, par ses lumières, au gouvernement pour adoucir la surveillance qu'il exerce sur ses agents. En considérant ce décret en lui-même et dans ses rapports avec la charte, il n'y a donc rien qui doive le faire déclarer implicitement abrogé.

On objectait que ces fonctions de haute police n'étaient pas appropriées à nos mœurs; que depuis 1814 le conseil d'état n'a pas été appelé à les exercer; que, conséquemment, le gouvernement lui-même avait regardé l'intervention du conseil en cette matière et la procédure organisée par le décret de 1806, ou comme abrogées, ou comme inutiles. Or, ce silence est un puissant argument contre cette attribution donnée au conseil d'état (v. M. de Corm., t. T', p. 23). On pouvait invoquer à l'appui de cette opinion la loi 32, § V\ S. de Legib.^ portant que.: Rectissime eiiam illud receptxmi est^ ut leges non solum suffragio legùlatorù, sed eiiam tacito consensu omnium per desuetudinem abrogentur.

Mais si l'on examine en elles-mêmes les attributions dont il s'agit, on voit que le droit de réprimander, censurer, suspendre ou destituer est exercé, en droit, par le chef du gouvernement, et que le conseil d'état ne remplit ici que des fonctions purement consultatives. 11 n'avait pas plus de pouvoir propre en cette matière que dans les affaires administratives ou contentieuses. Pourquoi, dès lors, les attributions que lui confère ce décret de 1806 seraient-elles plutôt contraires à la charte que

celles qu'il exerce dans toute autre matière? Les art. i 2 et 13 de la charte donnaient au roi la puissance executive et la nomination aux emplois d'administration. Ce pouvoir implique celui de censurer, réprimander et destituer les agents révocables. Qu'importe que l'exercice de ce pouvoir ait lieu sur le simple rapport d'un ministre, ou après l'examen d'une commission et la délibération du conseil d'état ? Cet examen et cette délibération ne sont-ils pas une garantie pour le fonctionnaire inculpé, que les faits à lui imputés seront appréciés avec plus de soin et d'attention ? N'est-ce pas, pour le gouvernement, un moyen de s'éclairer et d'alléger sa responsabilité, sans la détruire?

Le décret du 25 janvier 1852 a donné raison à mon opinion en consacrant formellement la disposition controversée du décret de 1806, en ces termes : « Il {le a conseil d'état) connaît des affaires de haute police ad- « ministrative à l'égard des fonctionnaires dont les actes « sont déférés à sa connaissance par le président de la « république (art. 1"). Seront observées, à l'égard des « fonctionnaires publics dont la conduite sera déférée a au conseil d'état, les dispositions du décret du 1 1 juin « 1806 (art. 16 ib.). »

SECTION III Fonctions du ConseU d'Etat en matière contentiense.

J80. Rôles divers que remplit le conseil d'état en ces matières.

150. Le conseil d'état, dans les matières contentieuses ou quasi-contentieuses , cumule des fonctions

DU CONSEIL d'état. 217

qui, dans Tordre judiciaire, sont réparties entre la cour de cassation , les cours impériales et les tribunaux du premier degré. Ainsi il statue :

1* Comme régulateur des juridictions, ou tribunal des conflits;

i"" Comme cour de cassation ;

3* Comme cour d appel ;

4"* Comme cour d'opposition ;

S"" Comme cour d'interprétation ;

%"" Comme tribunal du premier et du deuxième degré.

Des Cfmp.U d*afth6i(lt(m tnXn VAyiioriti judiciaire et VAutmti aàminiitrative.

i5l. DWisioD des conflits en conflits d'attribution et de juridiet%(m.