Institution temporaire du tribunal des conflits

456. Le règlement des conflits d'attribution est-il matière administrative ou contentieuse ? Matière mixte.

i57. Subdivision du conflit d'attribution en positif et en négatif.

i51. Le mot conftil, comme l'annonce son étymologie, confiictm, indique une sorte de lutte, de contestation , entre deux autorités ou deux corps appartenant à un même pouvoir ou à deux pouvoirs de nature différente. S'il s'élève entre deux tribunaux de la justice judiciaire, on l'appelle conflit de juridiction. S'il a lieu entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative, par exemple entre un tribunal de première instance et un conseil de préfecture, on lui donne le nom de conflit dattribution.

152. Au premier cas, le conflit de juridiction est levé par la cour ou le tribunal qui est le supérieur commun des tribunaux en conflit (art. 363 cod. proc). Et si ces tribunaux n'ont pas d'autre supérieur commun que la cour de cassation , on doit porter devant ce tribunal suprême de la justice ordinaire la demande en règlement de conflit {1. 27 nov.-l*' déc. 1790, art. 2; art. 526 et suiv. cod. instr. crim.)* Rien n'est plus simple et plus rationnel que celte règle de compétence. La cour ou le tribunal appelé à lever le conflit ne fait qu'user d'un droit d'annulation ou de réformation qui , dans la hiérarchie judiciaire, lui est donné sur ses inférieurs. Et, comme l'a dit H. Dupin devant la cour de cassation , le 23 mars 1841, m les compétences sont comme les terri- (( toires entre lesquels on ne peut planter des bornes « qu'autant que Ton a juridiction sur ses deux voiti sins. »)

153. Dans les conflits d'attribution, on ne voit pas aussi clairement quelle doit être l'autorité appelée à lever le conflit. En effet , la séparation et l'indépendance des pouvoirs administratif et judiciaire est un principe fondamental de notre droit public (n' 13). Chacun de ces pouvoirs doit être souverain dans la limite de ses attributions (n** 2 et 18). Où trouver, dès lors, le supérieur commun qui aura l'autorité nécessaire pour régler le conflit d'attribution? Sous l'ancienne monarchie, la question ne pouvait présenter aucune difficulté. Le roi, qui réunissait alors les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, était évidemment le supérieur commun des corps judiciaires et administratifs, et il avait incontestablement le droit de lever les conflits d'attribution, droit qu'il exerçait en son conseil d'état. La loi du 7-14 octo-

bre 1790, n* 3, laissait au roi d'une manière imparfaite la décision des conflits. Voici ses termes : « Les jréclama- « tiens d'incompétence à l'égard des corps administra- « tifs ne sont, en aucun cas, du ressort des tribunaux : a elles seront portées au roi , chef de ladministration 0 générale; et dans le cas où l'on prétendrait que les f« ministres de sa majesté auraient fait rendre une déci- « sion contraire aux lois , les plaintes seront adressées « au corps législatif. » La loi du 21 fructidor an III donnait ce droit au pouvoir exécutif. <i Art. 27. En « cas de conflit d'attribution entre les autorités judiciaia res et administratives , il sera sursis jusqu'à décision <( du ministre, confirmée par le directoire exécutif, qui « en référera, s'il est besoin, au corps législatif. — Le (( directoire est tenu, en ce cas, de prononcer dans le a mois. » Le règlement consulaire du 5 nivôse an VIII transporta ce pouvoir au conseil d'état, en disant : « Ajrt. 11. Il prononce : T sur les conflits qui peuvent (c s'élever entre l'administration et les tribunaux. » Cette délégation était une conséquence de l'art. 52 de la constitution de l'an VIII, qui chargeait le conseil d'état de résoudre les difficultés qui s élèvent en matière admi^ mstrative.

154. La charte de 1814, confirmée en ce point par celle de 1830, avait proclamé qu'au roi seul appartient la puissance executive, et que toute justice émane de lui (art. 12 et 48 ch. 1830). Elle avait consacré la distinction entre la justice administrative et la justice judiciaire : d'où la conséquence que le roi était le supérieur commun du pouvoir judiciaire et du pouvoir administratif. Il était censé exercer le premier par des mandataires inamovibles, et il exerçait le second par des agents révo-

cables. Donc, s'il s'élevait des conflits entre les deux autorités, c'était au roi qu'il appartenait de les résoudre. (V. n" 17.) Il suit de ce qui vient d'être dit, que toujours le dernier mot , dans les luttes entre les autorités judiciaire et administrative, a été donné au pouvoir exécutif. S'il en était autrement, l'administration serait exposée à se voir paralysée dans sa marche, qui doit être rapide et libre. Les remèdes contre les abus possibles de ce droit confié à la puissance executive étaient dans la responsabilité ministérielle, dans les chambres, dans la presse.

155. La constitution de 1848 avait institué un tribunal spécial , composé de membres de la cour de cassation et de conseillers d'état, pour régler les conflits entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire; ils devaient être désignés tous les trois ans en nombre égal par leur corps respectif. Ce tribunal était présidé par le ministre de la justice, (Art. 89, dite const.) Les conseillers d'état et les conseillers à la cour de cassation qui composaient ce tribunal devaient être au nombre de quatre pour chacun de ces deux corps. (L. 1 5 janv.-3 mars 1849, art. 64.) Cette combinaison ingénieuse offrait toute garantie d'indépendance et d'impartialité entre les deux autorités en conflit. Elle avait cet avantage que les membres qui composaient le tribunal des conflits ne formaient pas un corps distinct, intéressé à se créer des pifrogatives et à empiéter sur d'autres pouvoirs, puisqu'ils n'avaient point d'existence propre et permanente; ils ne pouvaient donc pas travailler à se donner une autorité profitable à leur corps, puisque ce corps n'existait pas , chacun de ces membres rentrant les uns dans le conseil d'état , et les autres dans la cour de cassation,

après avoir siégé accideotellement dans une réunion éphémère. Le tribunal des conflits j installé le 7 mars 1850, date de sa première décision ([Boulier]; v. Lebon, Recueil des arr. du cons. dét., p. 215 et s., en note), est tombé à la suite du coup d'état du 2 décembre

Le droit de juger les conflits d'attributions a été rendu au chef du gouvernement en conseil d'état par le décret organique du 25 janvier 1852, art. 1*'.

156. Sur ce point, une première difficulté se présente. Doit-on ranger le règlement des conflits parmi les attributions du conseil d'état en matière contentieuse, ou en matière administrative? Si nous considérons la question en elle-même, et en faisant abstraction des textes, nous sommes conduits à dire que la matière n'est pas véritablement contentieuse. Quel est l'intérêt dominant dans le cas où un conflit est élevé par l'administration? En cas de déclaration de compétence d'un tribunal, la revendication de la matière par l'autorité administrative établit une lutte entre les deux pouvoirs, lutte qui intéresse directement et principalement Tordre social. La paix publique, troublée par les contestations de deux autorités rivales, doit être promptement rétablie. A la vérité , les parties privées engagées dans la contestation que veut retenir l'autorité judiciaire, et que revendique l'autorité administrative , sont aussi intéressées dans la lutte. Il importe à ces parties, ou au moins à l'une d'elles, d'être jugées par les tribunaux judiciaires plutôt que par l'administration. Elles ont donc intérêt et qualité pour intervenir dans la lutte des deux pouvoirs, et pour demander que la compétence de l'un ou de l'autre soit reconnue par le conseil d'état : car,

222 PONCTIONS

en résultat, c'est sur leur différend qu'il s'agit au fond de prononcer. Mais l'intérêt privé n'est que secondaire dans le débat soulevé entre les deux autorités qui se disputent le pouvoir. L'intérêt social prédomine sur l'intérêt privé. 11 s'agit moins, pour résoudre la question , de mettre en balance l'intérêt des parties litigantes, que de consulter les règles fondamentales sur la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire. Si les parties sont admises à présenter leurs moyens, c'est pour éclairer le chef de l'étal sur la décision qu'il est appelé à rendre. Mais la décision sur le règlement du conflit ne juge pas le fond de la contestation : elle le laisse intact , et ne tranche que la question de compétence. Ce n'est donc pas, à proprement parler, un jugement que rend le conseil d'état. Il fait un acte de haute administration pour dire que telle matière est de la compétence de l'ordre judiciaire ou de l'autorité administrative, et voilà tout.

Suivant l'avis du conseil d'état du 19-22 janvier 1813, les conflits d'attribution devaient être renvoyés à la commission du contentieux , pour y être instruits conformément au règlement du 22 juillet 1806.

Que si, maintenant, nous consultons la législation positive sur la question proposée, nous voyons que le règlement des conflits positifs ne s'introduit pas par une requête déposée au secrétariat par l'une des parties intéressées : c'est le procureur impérial qui transmet les pièces au garde des sceaux (art. 14 ord. 1*' juin 1828), et le garde des sceaux les fait déposer au secrétariat du conseil. (Art. 6 ord. 12 mars 1831.)

L'ordonnance royale du 20 juin 1814 porte également, art. 9 : « Le comité contentieux connaîtra de

DU CONSEIL d'état. 923

« tout le coDtentieux de ladministration de tous les » départements, des mises en jugement des admînis- « trateurs et préposés, des conflits, » D'après le décret du 25 janvier 1852, a la section du contentieux est « chargée de diriger l'instruction écrite et de préparer « le rapport de toutes les affaires contentieuses , ainsi « que des conflits (f attribution entre Vautorité admi- « mstrative et f autorité Judiciaire. » Le rapport, la discussion et le jugement ont lieu en audience publique, selon les formalités établies pour les affaires contentieuses par les art. 19 et s. du même décret. Mais nous verrons que les voies de recours ne sont pas les mêmes que pour les matières vraiment contentieuses. De tout cela, il résulte que les conflits se trouvent placés dans une classe mixte, puisqu'ils participent des deux modes administratif et contentieux, et cela est conforme à leur nature. Néanmoins, nous les rangeons dans Tordre des affaires contentieuses dont connaît le conseil d'état, pour nous conformer à la classification généralement adoptée.

157. Le conflit d'attribution, comme le conflit de juridiction, se subdivise en conflit positif et conflit négatif. Quand un tribunal de l'ordre judiciaire d'une part, et l'administration de l'autre, se prétendent respectivement compétents pour statuer sur une même affaire entre les mêmes parties , on dit que le conflit est positif. On dit, au contraire, qu'il est négatif quand un tribunal de la justice déléguée et un corps ou un fonctionnaire de l'ordre administratif se déclarent tous deux incompétents pour en connaître. Nous traiterons successivement de ces deux espèces de conflits.

ARTICLE PREMIER

Da Conflit positif.

i58. Abas da coaflit sous le directoire, le consulat et l'empire. Ord.

i^'jain «828.

t59. Devoirs da procureur impérial et du tribunal quand une affaire

administrative est portée devant l'autorité judiciaire.

160. Nature de l'arrêté de conflit : action de revendication.

161. A qui appartient le droit de l'exercer? Au préfet. i62. Conséquence : qu'il ne peut être exercé par d'autres. 163. Quid du préfet de police à Paris et des préfets maritimes?

i64. L'autorité judiciaire ne peut exercer le conflit contre l'autorité administrative.

i65. Un préfet ne peut élever le conflit en faveur du jury d'expropriation.

i66. En quels cas le conflit peut être élevé.

167. Il ne peut l'être en matière criminelle, si ce n'est pour l'action civile.

108. Cas dans lesquels il peut avoir lieu en matière correctionnelle.

169. Fausse application qu'en fait le conseil d'état aux délits des corps

municipaux.

170. L'absence d'autorisation et de formalités préalables aux actions

judiciaires ne donne lieu au conflit.

17t. Peut-il avoir lieu devant les tribunaux de commerce et les justices de paix? Non.