Formes du recours. Instruction. Matière contentieuse

217. Conséquences : Yoies d'opposition, de tierce opposition et de re-

quête civile.

2 18. DifiTérence, quant aux déchéances, avec les affaires conten-

tieuses.

210. Cas singulier oh le conflit négatif est admis sous forme d'évocation.

DU CONSBm D*ÉTAT. 293

211. Od donne le nom de conflit négatif k la déclaration d'incompétence respectivement faite parlautorité judiciaire et par lautorité administrative, sur une même affaire et entre les mêmes parties. Cette double déclaration ne constitue cependant pas un conflit , à proprement parler, puisque les deux autorités, loin de se disputer le jugement de l'affaire, s'en dessaisissent respectivement. Aussi l'ordonnance réglementaire du 12 décembre 1821, art. 8, les considère-t-elle comme des règlements de juges ^ et non comme des conflits; voici ses termes : « En ce qui concerne les règlements de a Juges entre l'administration et les tribunaux, qualifiés « de conflits négatifs, il y sera procédé comme par le « passé. » L'ordonnance du T' juin 1828 ne s'en occupe pas davantage. Pourquoi ce silence et cette apparence de dédain de l'autorité administrative pour le conflit n^atif? C'est qu'il ne trouble pas la société; il n'établit point de collision entre des pouvoirs rivaux : il n'entrave donc point la marche gouvernementale. Les inconvénients qu'il produit sont directement relatifs aux intérêts privés des parties , qui ne peuvent momentanément trouver de juges pour faire prononcer sur leurs différends. Sans doute, c'est toujours là une chose grave dans Tordre social ; mais elle l'est infiniment moins que le conflit positif, qui établit une lutte entre les pouvoirs organisés. Aussi les moyens ordinaires de la procédure sont-ils suffisants pour sortir d'embarras, sans recourir à un remède extraordinaire.

Pour qu'il y ait conflit négatif, il est nécessaire : l"" que les déclarations d'incompétence faites par l'autorité judiciaire et par l'autorité administrative aient eu lieu entre les mômes parties qui demandent à être ré-

m roNcnoNs

glées de juges (18 féirrier 1858 [Dambre]); S"" que Tune des deux juridictioDs administrative et judiciaire, successivement saisies, ait eu tort de déclarer son incompétence. En effet, si un tribunal de commerce et un conseil de préfecture, successivement saisis d'une même affaire entre les mêmes parties , ont eu raison de se déclarer incompétents, ce n'est pas la faute des membres de ces juridictions si les parties sont sans juges, il n'y a donc pas lieu d'annuler la décision de l'une d'elles : c'est la faute des parties qui ont fait fausse route, et le conseil d*état n'est pas chaîné de leur donner une consultation pour leur indiquer l'autorité qui doit les juger. 11 se borne à les déclarer non recevables dans leur demande en règlement de juges, sauf à elles à rechercher la juridiction compétente. (V. Trib. des confl., 29 mars 1851 [Dufour].)

212. Les moyens de sortir de cette impasse sont de deux sortes : le recours direct par appel ou autrement, dans l'ordre hiérarchique, contre les décisions des autorités qui se sont déclarées incompétentes ; ou bien le règlement de juges. En effet, la déclaration respective d'incompétence des corps administratifs ou judiciaires n'oblige pas immédiatement les parties à se pourvoir en règlement déjuges. J'ai soumis une demande au conseil de préfecture, qui a déclaré son incompétence; je la porte ensuite devant un tribunal de première instance, qui refuse également d'en connaître : je puis m'adresser par appel à la cour impériale, et ensuite me pourvoir en cassation. Ce n'est qu'après que les décisions respectives d'incompétence émanées des autorités supérieures administrative et judiciaire , seront passées en force de chose jugée , qu'il sera constaté que je n'ai pu obtenir

justice par ces voies, et que le règlement déjuges deviendra nécessaire.

Ce que je viens de dire de la faculté donnée aux parties d attaquer par les voies hiérarchiques les déclarations d'incompétence respectives des autorités administrative et judiciaire, est également vrai dans le cas où les jugements d'incompétence émanent de deux tribunaux de justice ordinaire. Je m'adresse à un tribunal de commerce pour statuer sur une action judiciaire , il se déclare incompétent ; je porte ensuite la même demande à un tribunal civil, qui rend aussi un jugement d'incompétence : je puis attaquer par appel ce dernier jugement , et ensuite me pourvoir en cassation contre l'arrêt de la cour; et ce n'est qu'autant que j'aurai succombé dans ces deux voies que je serai sans juges.

213. Si les parties peuvent se pourvoir dans Tordre hiérarchique contre les déclarations d'incompétence émanées, soit de deux tribunaux de justice ordinaire, soit d'un corps administratif et d'un tribunal judiciaire, y a-t-il nécessité pour elles de le faire avant de se pourvoir en règlement de juges? L'affirmative est écrite explicitement dans l'ordonnance d'août 1737 concernant les évocations et les règlements de juges, til. ii, art. 21, ainsi conçu : « Lorsque , sur le déclinatoire proposé par (( l'une des parties, les premiers juges se seront dépouil- « lés de la connaissance de la contestation , le défen- « deur au déclinatoire ne pourra être reçu à se pourvoir « en notre conseil pour être réglé de juges , sauf à lui a « interjeter appel de la sentence qui aura eu égard au « déclinatoire, ou à se pourvoir en notre conseil contre (( l'arrêt qui l'aura confirmé. Voulons que l'appel de « toutes sentences rendues sur déclinatoire soit porté

{ge FONCTIONS

« immédiatement dans nos cours, chacune dans son res- « sort. )) Il fallait donc, d'après cette ordonnance, recourir aux voies hiérarchiques avant d'user du règle^ ment de juges, et ce n'était que quand elles avaient produit des déclarations d'incompétence passées en force de chose jugée , que l'on pouvait s'adresser au conseil privé des parties (aujourd'hui la cour de cassation), pour obtenir d'être réglé de juges. Ce règlement était r^ardé comme un recours extraordinaire, qui était refusé tant que les voies ordinaires étaient ouvertes.

Mais la cour de cassation a jugé, le 26 mars 1838, que l'article transcrit n'est plus en vigueur : a Attendu, en « droit, que le code de procédure civile a tracé les rè- « gles d'après lesquelles doivent être exercés les pouce voirs attribués aux tribunaux civils et aux cours roya- « les en matière de règlement de juges; que son art. « 1041 abroge toutes lois, coutumes, usages et règlece ments relatifs à la procédure civile; qu'ainsi les dispo- <i sitions de l'ord. de 1737, qui est une loi spéciale à la c( cour de cassation, ne peuvent être appliquées aux c( procédures suivies devant les autres tribunaux. » (S. V., 38, 1, 377.)

Le même arrêt décide que le règlement de juges est autorisé par l'art. 363 code proc, aussi bien pour le conflit négatif que pour le conflit positif; que, dans le cas de déclinatoires successivement adoptés, les parties n'ayant plus de juges qui puissent statuer sur leur différend , il est indispensable de leur désigner un tribunal qui soit investi du pouvoir de juger; et çuauctme loi ne leur impose l'obligation de recourir exclusivement à la voie de l'appel contre les jugements rendus sur la corn" pétence. (V., dans le même sens, c. cass. 20 janv. 1841;

DU GONSKIL d'état. 197

S. V., 4 i, 1, 142.) Cette jurisprudence est rationnelle : car Tordonnance de 1737 obligeait les parties à faire des frais et des procédures préalables qui pouiraient n'aboutir qu'à un résultat négatif, et se trouirer en pure perte. Aujourd'hui donc on peut prendre la voie plus courte et plus sûre du règlement de juges en cas de conflit néga* tif , comme on peut attaquer par appel les jugements d'incompétence. Ce qui était de nécessité sous l'ancienne législation, est aujourd'hui de simple faculté. Si les parties usent des voies hiérarchiques, et n'obtiennent qu'un résultat négatif qui les oblige ensuite à recourir au règlement de juges, elles ne pourront s'en prendre qu'à elles-mêmes d'avoir fait fausse route.

Ce que nous venons de dire du conflit négatif de juridiction , c'est-cVdire des déclarations respectives d'incompétence par deux tribunaux de justice ordinaire, s'applique de soi-même au conflit négatif d'attribution, c'est-à-dire aux déclinatoires respectivemint adoptés par un corps administratif et par un tribunal judiciaire. Les raisons de décider sont les mêmes. (Y. comme espèce, ar. c. 20 juin 1839 [corn' de Thizay],)

214. Quant à l'autorité compétente pour faire le règlement de juges sur le conflit négatif, il faut suivre les règles indiquées pour le règlement du conflit positif (n* 152). Il faut toujours recourir au supérieur commun des deux autorités qui se sont déclarées incompétentes. Le principe de l'art. 363 code proc. s'applique, comme nous venons de le dire, aussi bien aux conflits négatifs qu'aux conflits positifs. Si donc les déclarations respectives d'incompétence émanent d'un corps administratif et d'un tribunal judiciaire, il faut recourir au chef de Tétat en son conseil, puisqu'il est le seul supérieur corn-

2M PONCTIONS

mun des deux autorités. Tant qu'a subsisté le tribunal des conflits, sa compétence s appliquait aussi bien aux conflits négatifs qu'aux conflits positifs. (Y. r^lem. du 26 oct. 1849.) Depuis sa suppression, ce pourvoi a fait retour au conseil d'état. (V. décr. du 25 janvier 1852, art. 1 et 17.)

215. Le règlement de juges , par suite du conflit négatif, intéresse directement les parties, qui ordinairement ne sont point d'accord sur l'autorité compétente pour j^uger leur contestation. Le choix à faire constitue donc une question contentieuse à résoudre, et qui doit être décidée après un débat contradictoire des colitigants. L'autorité administrative n'intervient point ici comme partie active; elle ne réclame rien, ne revendique rien. Ce sont les parties qui s'adressent au chef de Tétat, au nom de qui se rend la justice (const. art. 7), pour leur désigner des juges. (Décr. 25janv, 1852, art. 1.)

216. Le reoturs est adressé directement par les parties intéressées ; il est formé par une requête signée d*un avocat au conseil (règl. du 26 octobre 1849, art. 17). Lorsque l'affaire intéresse directement l'état, le recours peut être formé par le ministre dans les attributions duquel se trouve placé le service public que l'affaire concerne (art. 18 ibid.). Lorsque la déclaration d'incompétence émane, d'une part, de l'autorité administrative, de l'autre, d'un tribunal statuant en matière de simple police ou de police correctionnelle, le recours peut, en outre, être formé par le ministre de la justice (art. 19 ibid.). C'est que l'ordre public est en souffrance quand le cours de la justice répressive est interrompu.

Ces dispositions me semblent encore en vigueur, bien que le règlement du 26 octobre 1849 ait été fait pour

DU CONSEIL d'état. 9M

déterminer les formes de procéder devant le tribunal des conflits. En effet, les arrêts du conseil d'état oi^-* aisé par le décret du 25 jan\ier 1852 visent ce règlement, bien que le tribunal des conflits n'existe plus : ce qui indique que, dans l'opinion du conseil, le règlement précité a conservé une certaine force obligatoire. Gela me paraît vrai en tant qu'il s'agit des dispositions qui concernent la nature des conflits en général, en les combinant avec l'ensemble de la législation dont elles peuvent combler les lacunes, et non de celles qui n'étaient qu'une conséquence de l'institution spéciale du tribunal des conflits. Cela me semble ressortir des termes de l'art. 27 du décret du 25 janvier 1852, qui maintient toutes les dispositions des lois et règlements antérieurs qui ne sont pas contraires audit décret. Or, les art. 17, 18 et 19 du règlement de 1849 rentrent évi-* demment dans cette catégorie.

L'ordonnance de soù commimiqué ne doit plus être rendue par le ministre de la justice, comme le prescrivait le règlement de 1849, art. 21 , mais par le président de la section du contentieux. (Y. décr. 25 janvier 1852, art. 17, et décr. 30 janvier id., art. 3.)

La signiflcation de cette ordonnance et la réponse à cette notification doivent-elles se faire dans les délais fixés par les art. 21 , 22 et 23 du règlement de 1849, ou bien faut-il observer ici les délais fixés par le décret du 22 juillet 1806, combiné avec la loi du 11 juin 1859, art. 1"?

11 semblerait que, d'après ce qui a été dit plus haut sur la force obligatoire du règlement du 26 octobre 1849, l'on doit suivre les délais fixés par ce règlement pour les conflits négatifs, puisqu'ils ne tiennent pas à la

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nature spéciale du tribunal des conflits. Cette pratique offrirait cet avantage que ces délais étant plus courts que ceux fixés par le décret du 22 juillet 1806, ils présentent l'avantage d'arriver plus promptement à rétablir le cours de la justice interrompu et à donner des juges aux parties. L'opinion contraire offre l'avantage d'établir Tuniformité entre les règlements de juges aux cas de conflits négatifs d'attributions, qui ont un caractère vraiment contentieux, avec les autres matières contentieuses. D'une autre part, il n'y a point ici de lacunes dans la législation, le décret de 1806, sous ce rapport, offrant un ensemble de règles suffisantes, sans qu'il y ait nécessité d'emprunter des dispositions faites pour une juridiction qui n'existe plus. J'incline vers cette dernière solution, c'est-à-dire à suivre les délais du décret de 1806, modifié par la loi du 1 1 juin 1859 pour la Corse et l'Algérie.

217. L'opposition simple, la tierce opposition et la requête civile sont-elles admissibles conti^ les arrêts du conseil d'état rendus sur conflits négatifs, dans les conditions où ces voies sont admissibles contre les décisions contentieuses? La raison de douter vient de ce que ces voies n'étaient point admises devant le tribunal des conflits. Cela était certain pour l'opposition simple et pour la tierce opposition, en vertu de l'art. 10 du règlement du 26 octobre 1849, et la même solution devait s'induire, en ce qui concerne la révision ou la requête civile, de ce que le règlement gardait le silence sur cette voie extraordinaire, qui n'aurait pu être suppléée d'office, en l'absence de r^les précises sur son emploi et ses formes, devant une juridiction aussi extraordinaire. La raison de décider se tire, à mon avis,

de la seule abrogation du tribunal des conflits, qui entraîue pour conséquence de remettre les choses en Tétat où elles se trouvaient, sous ces rapports, avant sa créa* tion. Or, encore une fois, ces conflits négatifs étaient des règlements de juges se vidant selon les formes et les règles du contentieux, et, par conséquent, les décisions intervenues étaient et doivent être susceptibles d'être attaquées par les voies de Topposition simple, de la tierce opposition et de la requête civile. Ajoutez que les déchéances sont peu favorables, surtout dans une matière qui intéresse la déclaration des juridictions, et qui touche à Tordre public.

Il faut conclure de là que la demande en règlement de juges, en cas de conflit négatif d'attribution, doit être communiquée, instruite et jugée dans la forme du règlement du 22 juillet 1806 (ai^. art. T', tit. ii, ord. août 1737 ; art. 364 et s. cod. proc. ; art. 8 ord. 12 décembre 1821). Telle était la forme observée par la jurisprudence du conseil d'état, sans contradiction, avant l'institution du tribunal des conflits.

218. Il est cependant un point sous lequel la procédure en règlement de juges parait différer des formes suivies dans les affaires contentieuses ordinaires : c'est que le défendeur ne pourrait se prévaloir des déchéances établies pour inobservation de délais, par exemple, pour défaut de signification de l'ordonnance de soit commuanique dans le délai fixé par l'art. 12 du décret du 22 juillet 1806 (v. 23 juin 1819 [Gut/an]; 26 juillet 1837 [Allard]). La raison en est que, si l'on admettait la fin de non-recevoir, les parties resteraient sans juges, comme elles étaient avant la demande en règlement, et qu'elles se trouveraient par conséquent dans la nécessité

302 (t)NCTiONS

de former une nouvelle demande pour en obtenir : de telle sorte que la déchéance n'aboutirait à rien qu'à des frais et à des lenteurs frustratoires.

219. Il n'est pas toujours nécessaire, pour que le conseil d'état statue comme régulateur du conflit n^tif d'attribution, qu'il y ait eu des décisions d'incompétence émanées d*un tribunal judiciaire et d'un tribunal administratif, y. g. d'un conseil de préfecture; il suffit que les parties se trouvent sans juges à la suite d'une décision souveraine émanée du conseil d'état lui-même, comme dans l'espèce suivante, qui est de nature à se présenter assez fréquemment. Un tribunal ou une cour judiciaire se déclare incompétent et renvoie les parties, par une décision qui passe en force de chose jugée, devant un conseil de préfecture qui admet sa compétence. Recours direct par appel au conseil d'état, qui annule l'arrêté du conseil de préfecture, sur le fondement que l'autorité judiciaire était compétente. Les parties se trouvent sans juges. Le conseil détat peut- il statuer, sans nouvelle demande, sur le règlement de juges, ou doit-il délaisser les parties à se pourvoir devant lui par la voie principale du règlement sur conflit négatif? Résolu dans le premier sens (22 janvier 1857 [Gilèeri]; id. [min. des finances c. Laurence]). Le conseil d'état trouvant les parties sans juges en sa présence, a cru pouvoir évoquer de plein droit sans conclusions et régler les parties de juges, pour leur éviter une involution de procédure et des pertes de temps et d'argent. On ne peut qu'applaudir à cette jurisprudence, bien qu'elle fasse échec à la règle qui défend de prononcer ultra petùa. Le formalisme judiciaire ne s'accommoderait peut-être pas d'un pareil tour de force, et il est probable que la

DU CSQNSBIL D'ÉTAT.

cour de cassation ne se le permettrait pas en matière de conflit négatif de juridiction. Le conseil d'état, qui est une cour d'équité , peut rendre des décisions de ce genre,

Des Qaestioiui de Compétence qni s'élèvent entre les Autorités administratWes en matière contentiense.

220. Le conseil d'état sur les qaestions de compétence entre les «aio-

rites administratives, en matière contentieuse.