Un ininistre a-t-il le même pouvoir

3S4 FONcnoNS

255. Applications da droit réserré aa conseil d'état dHnterpréter les

actes dû gonrernement.

256. Ce droit ne sonffre pas de difûculté qnand il s'agit de décrets

contenant des concessions gratuites.

257. Ouûf A l'égard des tentes, échanges on antres actes de cette na-

ture, passés entre l'état et des tiers?

258. Jurisprudence en faveur de la compétence du conseil d'état. 250. Quid des concessions faites par une loi spéciale.

2M. Exception ponr les décrets relatifs aux tarifs des contributions indirectes.

243. Le conseil d'état délibère les projets de décisions qui statuent sar les oppositions formées aux décrets, et surles demandes en interprétation de ces décrets. (Const. de 1852, art. 50; décr. du 25 janv. 1852, art. 1; décr. du 4 mai 1809, art. 4 et 5, bull. n* 5251; 5 mars 1852 [De/ermon].)

Le chef de Tétat, en son conseil, est le tribunal suprême appelé à redresser les torts de ladministration, quand la matière devient contentieuse. Si les actes attaqués émanent de lui-même, soit que sa signature ait été obtenue par surprise ou autrement au bas d'une ordonnance ou d'un décret qui lèse les droits de tiers , il est juste que ces tiers soient admis à proposer leurs moyens par une voie quelconque pour en obtenir la rétractation. Or, ce moyen ne peut pas être Tappel , puisqu'il n'y a point d'autorité supérieure à l'empereur dans l'ordre administratif, et qu'il possède la plénitude de la puissance executive et de la justice administrative. On ne peut donc employer que la voie d'opposition ou de tierce opposition. Le recours est dirigé contre les actes du chef de l'état trompé ou surpris, devant lui mieux infornié, et éclairé par les délibérations de son conseil. Il y a donc cette différence entre l'attribution donnée au conseil d'état dans le paragraphe précédent, et celle qui lui

appartient d'après ce § 4 , que l'une est Toie d'appel ou de réformation, et l'autre est voie d'opposition ou de rétractation. Cette différence provient de celle des actes attaqués : dans un cas, ce sont les actes des autorités subordonnées à l'empereur; dans l'autre, ce sont les actes du chef de l'état lui-même.

244. La demande en interprétation des décrets est fondée sur le même principe que l'opposition ou la tierce opposition. La règle Cujm est condere legem^ ejusdem est interpretari ^ s'applique également aux actes du gouvernement. Aussi la Convention qui cumulait les pouvoirs législatif et exécutif, avait-elle décrété que « à « elle seule appartient le droit de donner l'interpréta- « tion des décrets, et que l'on ne pourra s'adresser qu'à « elle seule pour cet objet. » (L. 14 frim. an 11^ sect. 2, art. H.)

Le pouvoir d'interpréter tient de bien près au pouvoir de réformer, lorsque l'interprétation s'exerce sans contrôle. Celui qui est maître d'interpréter un acte , peut toujours y trouver le sens qui lui convient. Il serait con« traire au principe de notre constitution, qui donne à l'empereur la plénitude de la puissance executive et de la justice administrative, qu'une autorité quelconque eût le pouvoir légal d'interpréter les actes de son gouvernement. Donc ce droit reste nécessairement dans les attributs de la prérogative gouvernementale.

Le droit d'interprétation exercé par le conseil d'état d'après les formes contentieuses , est encore fondé sur un autre motif peut-être plus déterminant, je veux dire la règle sur la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire. En effet, Tintei^prétation dont il s'agit n'est que spéciale et non réglementaire; elle embrasse princi-

SS8 roRcnuKis

paiement les décrets qui sont des actes de gestion administrative. On sait que l'expression décret comprend des actes de deux natures bien différentes : les uns qui tracent des règles générales de conduite pour les citoyens en exécution des lois et en vertu de l'art. 6 de la constitution; les autres qui statuent sur certaines affaires ou prescrivent certaines mesures particulières. L'interprétation des premiers aussi bien que celle des autres appartient au chef de l'état, de qui ils émanent ; mais l'interprétation par la voie contenlieuse s'applique aux derniers , comme une conséquence de la règle de la séparation des pouvoirs , et pour prévenir l'empiétement des tribunaux sur les actes de l'administration. Or cet empiétement n'est guère à craindre quand il s'agit de faire application à un cas spécial d'un décret réglementaire qui a prescrit des mesures générales pour l'application d'une loi; les tribunaux, s'ils sont compétents pour appliquer et interpréter la loi, le sont aussi pour appliquer et interpréter le décret qui en contient le développement par les mesures générales qu'il prescrit pour son exécution. (V. mes Quest. de dr. adm., p. 15 et s.)

245. Nous n'avons mentionné que les décrets comme actes sujets à opposition ou interprétation devant lé conseil d'état. Toutefois, il faut se garder de prendre ces termes dans un sens restrictif. La puissance executive est une de sa nature : quoique susceptible de plus ou de moins d'extension, elle est identique, et se perpétue sous les formes diverses dont la revêtent les constitutions. Elle a existé sous les gouvernements qui se sont succédé avant et depuis 1789 jusqu'à nos jours. 11 faut donc admettre l'application du principe posé en ce paragraphe aux actes de Tancienne monarchie et des gouvernements

DU C(XNBEIL D^iTAT. Wf

qui ont existé en France depuis la première révolution. (15 avril 1828 [Beynaud]; 19 juillet 1843 [Heudebert]; 30 déc. id. [comp. des mines dAnzin]; 9 déc. 1852 [(t Rolland]; et autres.) Il en serait de même de l'interprétation à donner à un acte émané des anciens souverains des provinces aujourd'hui françaises. (29 janvier 1841 [Payssé].)

Quant à l'interprétation des arrêtés des représentants du peuple en mission sous le régime de la Convention, v. décr. 17 juilL 1793; 1. 25 vent, an IV; I. 9 thermid. an V; arr. c. 7 avr. 1824 [La Ferté].

246. II est bien entendu que, d'après la règle Cujus est condere legem, ejusdem est interpretari, et suivant le principe de droit constitutionnel que les lois ne peuvent être abrogées que par l'autorité qui a le pouvoir de les faire, le conseil d'état ne peut rapporter par voie d'op* position ou d'interprétation les ordonnances des rois de France sur des matières législatives, ni les décrets impériaux passés en force de loi. (N"" 8.)

247. L'opposition simple ou tierce ne doit être admise par le conseil d'état qu'autant qu'il s'agit, pour le réclamant, d un droit qui rentre dans le contentieux administratif. La recevabilité du recours par cette voie, ne dépend pas toujours de la nature de l'acte attaqué. Il peut , se faire qu'un décret statue sur une matière d'adminis- j tration pure , et n'admette pas la voie d'opposition en { thèse générale, et que cependant certaines circonstances de fait, commet la violation des formes, rendent ce pour* voi recevable. Des espèces vont rendre ceci plus sensible.

248. r Aux termes de la loi du 21 avril 1810, les mines ne peuvent être exploitées qu'en vertu d'un dé-

318 ronfcnoNS

cret de concession délibéré en conseil d'état (art. !^), et précédé des formes prescrites par le titre iv de la m&me loi. Si ces formes ont été observées, lacté de concession ne peut être attaqué par voie d'opposition de la part du propriétaire de la surface ou de tout autre intéressé (art. 17 et 28 ibid.; arr. c. 21 mars 1821 [Pujol], et autres; ord. régi. 7 mars 1841, art. 11). On ne distingue pas entre les réclamants qui ont formé opposition dans l'instruction préalable au décret de concession, ou ceux qui ont gardé le silence. (4 août 1811 [Benai/].) Quelles sont les raisons de tout cela? C'est que, dans le cas où le propriétaire de la surface, ou autre intéressé, a formé opposition dans l'instruction qui précède l'ordonnance de concession, ses moyens ont été appréciés et jugés. Il ne peut donc avoir ni l'opposition simple, ni la tierce opposition, puisqu'il a été appelé par les voies d'affiches et de publicité, et qu'il a été entendu. L'acte est purement administratif, parce qu'il est rendu dans les limites du pouvoir discrétionnaire confié à l'administration. Dans le cas où le réclamant n'a point fait valoir ses moyens dans l'instruction préalable, et ne se présente qu'après l'ordonnance de concession, il ne doit pas être reçu dans sa tierce opposition , parce que celle voie n'est ouverte qu'à la partie qui n'a été ni représentée m appelée au jugement qui lui préjudicie (art. 474 code proc). Or les formes prescrites par la loi de 1810 sont telles, que le public est invité, par les affiches et publications , à faire valoir ses moyens avant l'ordonnance de concession. 11 est bien vrai que chaque intéressé, qui peut être inconnu du demandeur en concession, n'est pas appelé nominativement, par une assignation individuelle, à comparaître dans l'information,

DU GONSEIL D'ÉTAT. 319

pour présenter son opposition. Mais ce mode répugne essentiellement aux matières de ce genre; il n'est pas et ne pouvait pas être prescrit par la loi , qui a indiqué un mode collectif d'ajournement au public, en la forme administrative. Cette publicité suffit pour qu'on puisse repousser le tiers opposant, en lui disant : Vous avez été appelé comme vous deviez Tètre; si vous n'avez pas corn* paru avant l'ordonnance de concession , tant pis pour vous ; vous êtes présumé n'avoir pas eu de bons moyens à présenter; le gouvernement a usé de son pouvoir discrétionnaire en faisant un acte de haute administration, sans aucune contradiction de votre part : vous n'êtes plus recevable à le critiquer. Si , au contraire , nous supposons que les formes prescrites par la loi avant d'accorder la concession d'une mine n'ont pas été observées , l'opposition formée contre le décret de concession serat-elle recevable? Oui (arg. des art. 17 et 28 1. 21 avril 1810; arr. c. 13 mai 1818 [Uotard]; 18 mars 1843 [Fadré]). Le tiers opposant se trouve dans les termes de l'art. 474 code proc; il peut dire qu'il n'a été ni appelé ni représenté régulièrement dans l'instruction de l'ordonnance qui préjudicie à ses droits. La violation des formes protectrices des intérêts des tiers, constitue pour eux un droit suffisant pour légitimer leur opposition.

249. 2' Les moulins et autres usines sur les rivières navigables , ne peuvent être construits sans une autorisation du gouvernement (arr. du direct. 19 vent, an VI» art. 9) . Ce décret doit être précédé des formes réglées par une instruction ministérielle du 1 9 thermidor an VI, formes qui ont pour objet d'appeler les réclamations des tiers et d'éclairer le gouvernement. Les tiers qui se prétendent lésés par le décret d'autorisation de l'usine,

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peuvent -ils l'attaquw devant le cmiaeil d*étatî Cette question a , comme on le voit , la plus parfaite analogie avec la précédente, et cependant les auteurs ne sont plus d*accord sur sa solution. La jurisprudence du conseil d'état a varié. Il a jugé, le 31 mai 1821 [Torcat], que les tiers lésés par une ordonnance royale autorisant rétablissement d'un moulin , peuvent former opposition à cette ordonnance par la voie contentieuse, dans les trois mois qui suivent la notification faite à leur personne ou domicile, lors même qu'ils avaient présenté leurs moyens dans l'instruction de l'affaire devant le préfet. Cette solution est approuvée par M. Daviel, Traité des cours deau, i. I, n* 363, et t. II, n* 640. (Y. aussi M. deCormenin, t. I, p. 520, n^ 4, 5* édit.)

Cette opinion était aussi contraire aux principes que préjudiciable à l'intérêt des impétrants. En effet, l'acte par lequel l'administration publique autorise la construction d'un moulin ou autre usine, émane de son pouvoir discrétionnaire , puisque la loi ne pouvant pas dire en quels cas l'autorisation devra être accordée ou refusée, est obligée de s'en rapporter à la décision de l'autorité désignée par elle et qui a sa confiance. Cette autorité peut donc répondre aux réclamants : L'acte que tous attaquez peut nuire à vos intérêts , mais il ne lèse pas votre droit , puisque vous n'en avez aucun d'agir sans ma permission. En l'accordant ou la refusant , je n'ai fait qu'user d'un pouvoir qui m'appartient : Feci, sed jure feci. Donc vous n'êtes pas recevables à recourir par la voie du contentieux. D'une autre part, rien n'était plus dangereux que d'admettre les tiers à attaquer les actes d'autorisation de ce genre jusqu'à l'expiration du délai de trois mois à partir de la signification à eux faite

DU GONSBIL D*ÉTAT. 3S1

de Tacte da gouvernement qui autorisait le moulin ou Tusine. Ces tiers prétendus intéressés peuvent n'être pas connus de l'impétrant, qui ne peut deviner ceux qui pourront se plaindre de sa construction. Ils sont avertis par les voies ordinaires de notifications faites au public, c'est-è-dire par les affiches ou autre mode de publication; c'est donc à eux à se présenter dans le cours de l'instruction qui précède ces sortes d'autorisation. S'ils ne l'ont pas fait, tant pis pour eux; ils ne peuvent ultérieurement se dire tiers opposants non appelés, puisqu'ils l'ont été d'après le seul mode praticable et usité en pareils cas. S'ils ont comparu et fourni leurs moyens d'opposition , ils ne peuvent plus se dire tiers non ouïs. Il serait donc injuste de venir plus tard ordonner la démolition d'usines construites à grands frais sur la foi de l'autorisation accordée par l'administration publique. Entre le réclamant, qui a laissé faire sans se plaindre ou dont les moyens ont été rejetés par l'administration active, et le concessionnaire ou le permissionnaire qui, après avoir rempli toutes les formalités, a engagé ses capitaux dans des constructions que l'on voudrait faire démolir, il est manifeste que l'équité et l'intérêt général sont en faveur de ce dernier. Donc l'opposition simple ou tierce n'est pas recevable. (V., en ce sens, 27 avril 1838 [Houdemar]; 15 juill. 1842 [Oudot]; 18 mars 1843 [Coçuerel]; 29 juin 1844 [ctAnthouard]; 2 févr. 1846 [Danelle]; 6 févr. id. [de Brissac]; 13 id. [Barthélémy]; 26 nov. 1846 [Courtes]; 12 mars 1847 [Faudier]; 27 id. [Vittecocç] ; 24 juill. id. [Gibert]; 8 juin 1851 [Dambrin]; 31 mai 1851 ]Fremel] ; 2 août 1851 [villedElne] ; 18 nov. 1852 [Magràer]; 6 mai 1853 [Couieaux]; 9 févr. 1854 [Poirier]; 7 déc. 1854 [Morin].) La plupart des arrêts

que nous venons de citer sont rendus au sujet d'actes portant autorisation d'usines sur des cours d'eau non navigables, qui, avant le décret du 25 mars 1852, tabl. D, n" 3 et 4, étaient réservés à l'administration centrale. Mais les principes sont les mêmes, soit qu'il s'agisse de moulins ou usines sur des cours d'eau navigables ou non navigables. Aussi le conseil d'état n a-t-il point hésité, depuis le décret de 1852 , de maintenir sa jurisprudence antérieure.

250. Ce que nous venons de dire a lieu dans la supposition que les formes prescrites pour l'instruction préalable sur la demande en autorisation d'usines sur un cours d'eau ont été suivies : autrement cette inobservation rendrait recevable le recours au conseil, comme nous l'avons dit plus haut (v. n"^ 34 et 208). Ces formes ne se trouvent que dans de simples instructions ministérielles, au lieu d'être placées dans une loi, comme celles pour les concessions de mines (v. 1. 21 avril 1810, art. 22 et s.), ou au moins dans un décret réglementaire, comme pour les établissements insalubres (v. décr. 15 octobre 1810). On aurait pu élever la difficulté de savoir si la violation de ces instructions donne ouverture au contentieux devant le conseil d'état , comme la violation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique. Cette question est résolue implicitement en faveur de l'affirmative par le décret du 25 mars 1852, art. 4, qui donne autorité à ces instructions ministérielles, et subordonne la décentralisation faite au profit des préfets en ce qui touche les actes compris en l'art. 4, à ce qu'ils soient faits conformément aux instructions ministérielles.

251. Quant à l'interprétation des ordonnances et des décœts devant le conseil d'état, il ne faut pas croire que

rinterprétation puisse dire demandée toujours et dans tous les cas, par cela seul qu'il plaira à une partie de se pourvoir au conseil d'étal. Notre proposition ci-dessus ne pose que le principe de la compétence du conseil en cette matière, sans s'occuper des cas où ce principe devra recevoir son application. Or il résulte delà jurisprudence du conseil d'état, qu'il ne peut être saisi de la demande en interprétation d'une ordonnance royale ou d'un décret, toutes les fois que cet acte n'est l'objet d'aucune contestation, et qu'il n'existe ni conflit positif ou négatif, ni renvoi des tribunaux à cet égard. (Y. 5 nov. 1 823 [Flamand-Grétry]; 26 oct. 1825 [de Cosne]; 8 juillet 1840 [ducdUzès] ; 29 janvier 1841 [Villiers] ; 20 mai 1842 [Latour]; 23 décembre iSi^ [Cavalier]; 24 juillet 1847 [Gtbert]; 8 juillet 1850 [duc d Uzès]; 2 décembre 1853 [dép' de la Charente]; 14 juin 1855 [corn* de Maubourguet]; 2 février 1860 [Robin]; v. cependant 24 juin 1858 [ville de Paris].) Si l'on recherche le motif de cette junsprudence, on le trouve dans cette considération, non exprimée dans les arrêts cités, que le conseil d'état remplit, en matière contentieuse, l'office d'une espèce de tribunal ou d'une cour de justice. Or les tribunaux ne donnent pas de consultation aux parties qui s'adressent à eux sans nécessité; ils ne rendent que des jugements sur des contestations nées. Ainsi, par exemple, un concessionnaire de mines ne peut pas demander l'interprétation de son décret de concession, lorsqu'il n'existe aucune décision contraire à ses prétentions. (3 mai 1839 [fessier].)

Ainsi le propriétaire d'une usine ne peut demander, par la voie contentieuse, l'interprétation du règlement de son usine, en l'absence d'une décision judiciaire ou

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administratiTe, déclarant qu'il y a lieu de procéder à

ladite interprétation.

Il ne suffit même pas qu'il existe une contestation entre deux parties, pour autoriser l'une d'elles à se pour« mr en interprétation devant le conseil d'état sur une vente de biens nationaux; il est nécessaire que l'interprétation demandée ait été ordonnée par une décision de l'autorité judiciaire. (23 juin 1838 [Testu].)

252. Du reste, quand les demandes en interprétation de décrets ou d'actes des gouvernements antérieurs sont recevables, elles s'instruisent et se donnent en la forme contentieuse, et non en la forme purement administrative, lors même que les actes à interpréter n'ont pas été r^idus en matière contentieuse (29 japv. 1841 [Payssé]; 16 août 1841 [Lurat^Vttalis]; 1~ juin 1849 [Vibn]). Cette interprétafîon n'étant donnée qu'à l'occasion d'une contestation, la décision qui intervient participe de la nature des jugements. Elle est d'ailleurs destinée à sei-vir de base à des jugements qui peuvent léser des droits des parties. C'est donc avec raison que nous avons rangé cette attribution du conseil d'état parmi les matières contentieuses.

C'est par ce motif qu'il peut y avoir recours contencieux contre les arrêtés ministériels confirmatifs d'arrêtés préfectoraux interprétant des actes administratifs sur renvoi des tribunaux. (9 février 1854 [Boutillot].)

De là il faut conclure qu'il n'appartient pas au conseil d'état, statuant au contentieux, de donner des interpré** tations générales et réglementaires, ni de déclarer la décision rendue par lui à l'occasion d'un litige, obligatoire pour les tiers qui y sont étrangers. (8 mars 1851 [compagnie Usçuin].)