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253. Le droit d'interpréter les arrêts du conseil d'état en matière contentieuse appartient-îl à ce conseil à l'exclusion des conseils de préfecture? L'affirmative a été jugée le 9 août 1851 [Bénassy]. Cette décision annule un arrêté de conseil de préfecture sur le motif qu'il aurait commis un excès de pouvoir en interprétant un arrêt du conseil d'état, à l'occasion d'une demande en restitution de frais que le réclamant prétendait avoir indûment payés à un percepteur des contributions directes. (Gonf. 24 mars 1853 [Hér. Tulin].) Il me semble que le conseil d'état est allé trop loin : car en admettant que le conseil de préfecture était compétent pour statuer au fond sur la demande en restitution portée devant lui, je ne vois pas pourquoi il aurait été incompétent pour apprécier dans les motifs de son jugement l'arrêt antérieur rendu au contentieux. Il en est de ce cas comme de celui où une partie formerait devant un tribunal de première instance une demande fondée sur un arrêt de cour d'appel. Si le sens de l'arrêt est contesté par le défendeur, le tribunal a le droit de l'interpréter au point de vue de la demande dont il est saisi. Il n'y a pas de raison pour qu'il en soit autrement d'un arrêt du conseil d'état pro« duit devant un conseil de préfecture; dans tous ces cas, il y a lieu d'appliquer la règle que le juge de la demande est le juge de l'exception. L'attribution exclusive réservée au conseil d'état d'interpréter les actes du gouvernement me semble devoir être restreinte aux actes d'administration, et non aux arrêts contentieux qui sont de véritables jugements. (V. à l'appui de mon opinion, 28 janvier 1848 [Monnard]; 15 mars 1855 [Boullaud].)
Le conseil d'état a également, suivant moi, méconnu les vrais prindpes, le 24 avril 1856 [commune de Chemi'-
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not]^ en décidant qu'un conseil de préfecture est incompétent pour interpréter redit de juin 1769, relatif au partage des biens communaux dans les Trois-Evèchés, à loccaion d'une contestation rentrant dans ses attributions, et que cette interprétation est réservée eixclusivement au gouvernement en conseil d'état. L'édit de 1769 est une disposition réglementaire tenant lieu de loi, que les conseils de préfecture, compétents pour l'appliquer, ont, suivant moi, le droit d'interpréter, comme ils auraient celui d'interpréter la loi, si le législateur avait légiféré cette matière.
254. Mais le conseil d'état a bien jugé en décidant qu'il n'appartient pas aux ministres de déterminer le sens et la portée des décrets rendus au contentieux, et qu'ils doivent se borner à les exécuter. (27 mai 1862 [Pensa].) Cette solution est de toute évidence, le ministre ayant été partie dans l'arrêt n'a pas plus le droit de l'interpréter qu'une partie privée n'a le droit d'interpréter un jugement contre le gré de son adversaire.
255. Du pouvoir d'interprétation reconnu au conseil d'état, il faut conclure que c'est à lui seul qu'il appartient de déterminer le sens et la portée :
r Des actes du gouvernement qui ont remis à la disposition des communes ou des fabriques les églises et presbytères devenus propriété nationale; et, en conséquence, de déterminer si l'abandon par l'état d'un ancien presbytère a été fait à la commune de la situation, ou à la fabrique de la paroisse. (31 janvier 1838 [conCde Bray]\ 17 février 1848 [corn* cTArgenton]; 23 nov. 1849 [com* de Ronans]. Y. cependant c. cass. 6 décembre 1836 :Sir., 37, 1, 49.)
2'' Du décret du 9 avril 1811, portant concession gra-
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tuite aux départements, arrondissements et communes, de la pleine propriété des édifices et bâtiments nationaux alors occupés pour le service de l'administration , des cours et tribunaux, et de Tinstruction publique; ainsi que des décrets spéciaux de concession (v. 6 mars 1835 [mm. des fin.]; 6 mai 1836 [dép* du Pas-de-^Caim]; 6 février 1839 [dép' de l'Ain]; 20 juin 1844 [dép' delà Moselle]; 7 février 1848 [ville de Joigny]; 1" décembre 1852 \dèf d Indre-et-Loire]; 1*' décembre 1853 {ville de Bordeaux]). En conséquence, les tribunaux civils (c. cass. 24 juin 1851 : Sir., 51, 1, 673), le conseil de préfecture, et le ministre des finances, sont incompé*tents pour connaître de la réclamation d'un immeuble d'origine domaniale formée par un département contre l'état, sur le motif qile cet immeuble lui aurait été concédé par le décret du 9 avril 181 1 , ou par un décret spécial. (V. les arrêts cités.)
3* Des arrêtés des anciennes administrations centrales. Ces arrêtés constituent des actes irréformables de la part des conseils de préfecture, qui, dès lors, sont incompétents pour les interpréter. (V. arrêté 8 pluv. an 1 1 , au Bulletin des Lois; divr. c. 27 février I8i0 [Clara].)
4"* Des actes contenant concession de mines émanés des anciens gouvernements (19 juillet 1843 [Heudebert]; 30 décembre id. [à* des mines ctAnzin]). 11 en serait de même des actes de concessions faites depuis la loi du 21 avril 1810 sur les mines; lorsqu'il y a contestation entre ces concessionnaires et les tiers sur le sens et la partée des actes de concession (15 septembre 1848 [c'* des mines dAnzin]) .
5'' Des ordonnances ou actes des princes souverains,
portant autorisation de moulins ou usines sur les cours
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d*eau navigables ou flottables. (4 juillet 1840[Gr^^/>acA].
— Conf. n* 858.)
6*" Des actes émanant d'un souverain étranger régnant sur une province aujourd'hui réunie à la France, et portant concession, à titre onéreux, aux habitants d'une communes, des eaux d*une rivière non navigable. (3i décembre 1844 [Guillebout].)
V Des arrêts de l'ancien conseil et des lettres patentes du roi, ou d'une ordonnance royale servant à déterminer les droits de navigation et autres qui peuvent appartenir aux propriétaires ou concessionnaires de divers canaux. (31 juillet lSi5 [de Grave].)
8"" Des arrêts de l'ancien conseil et des ordonnances royales relatifs au dessèchement d'un marais. [12 août 1845 [Bouaud] ; id. [Mormet].)
0° D'une ordonnance royale qui aurait imposé au successeur d'un notaire destitué l'obligation de verser à la caisse des consignations une certaine somme pour tenir lieu du prix de Toffice, et de décider notamment si le montant des recouvrements de l'étude devait être compris dans cette somme (30 août 1845 [Ducruet].)
10** De l'arrêté du gouvernement du 21 floréal an 12, qui, en exécution du traité de paix conclu à Lunéville le 20 pluviôse an 9 a réuni au domaine de l'état les biens et domaines qui faisaient partie du territoire cédé à la France, et qui appartenaient aux princes de l'empire germanique, et décidé si cette réunion comprenait les biens situés sur l'ancien territoire delà France. (14 juillet 1847 [hér. Gondemetz].)
ir Des lettres patentes portant concession de terrain sur le rivage de la mer, et des contestations relatives à l'accomplissement des conditions contenues dans ces let*
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très, ainsi qu'à la déchéance qu'ont pu encourir les concessionnaires pour défaut d exécution de ces conditions. (Trib. des conflits, 1" juillet 1850 [de Gouvello].)
IS*" il n'appartient qu'au conseil d'état, en cas de contestation, d'apprécier la nature et de déterminer le caractère d'actes émanés des anciennes autorités souveraines en province. (3 mai 1841 [de Galiffet].)
\y D'ordonnances royales portant concession de des* sèchement ou déterminant le mode de formation du syndicat des propriétaires intéressés au dessèchement. (25 noY. 1852 [Allormeau]; 12 janvier 1853 [Allormeau] ; • 20 janvier id. [JRivel de la Cholièr'e].)
256. Le droit exclusif d'interpréter les ordonnances royales, ainsi que les décrets et actes des gouvernements antérieurs, ne souffre aucune difficulté quand il s'agit des actes contenant des concessions libres et gratuites du pouvoir exécutif, tels que des autorisations d'usines sur les cours d'eau, ou des abandons gratuits de biens dépendant du domaine de l'état. Le pouvoir de changer les règlements étant inhérent à la puissance executive il emporte à plus forte raison celui d'interpréter. Quan aux autorisations d'user des choses du domaine public, ou aux concessions d'objets dépendant du domaine de l'état ou de l'ancien domaine de la couronne, elles constituent des mesures de police ou des actes administratifs qni ne peuvent recevoir d'extension contre la volonté de la puissance d'où elles émanent. (Y. 23 août 1820 [Saguier]; 6 mai 1836 [dép' du Pas^de-- Calais]; 14 oct. id. [Sickingen\\ 4 juillet 1840 [Gerspach]; et autres.)
257. Mais que doit-on décider à l'isard des actes de veotesy d'échanges, ou autres de cette nature, qui con-
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stituent de véritables contrats commutatifs passés entre l'état et des tiers, par des actes émanés des gouyemements anciens ou modernes, ou par des actes revêtus de son approbation ? Pour prétendre que le conseil d'état n'a pas le droit de les interpréter, on peut dire que les contrats de ventes ou d'échanges sont obligatoires pour l'état comme pour les simples particuliers. L'état, quand il contracte, agit comme propriétaire, et non comme administrateur; il se dépouille de sa souveraineté, et se soumet au jugement des tribunaux ordinaires, sauf les cas exceptionnels des marchés pour fournitures ou travaux publics, exprimés dans les lois. S'il en était autrement, personne ne voudrait traiter avec lui, ou ne le ferait qu'à des conditions onéreuses pour le trésor : car le gouvernement serait à la fois partie dans le contrat, et juge de sa propre cause, en interprétant les clauses douteuses en sa faveur.
A l'appui de cette opinion, on peut invoquer différents textes de lois. Ainsi, l'art. 27 de la loi du 14 yentôse an 7, sur les domaines engagés, porte que : « Si dans le « mois qui suivra la signification des titres, le détenteur « les soutient inapplicables ou insuffisants, ou s'il pré- » tend être placé dans les exceptions de la présente, ou « si, de toute autre manière, il s'élève des débats sur « la propriété, il y sera prononcé par les tribunaux....» Les titres dont parle cette disposition étaient des actes d'aliénations, tels que ventes, échanges ou engagements, c'est-à-dire de véritables contrats passés entre le chef de l'état et les détenteurs des domaines engagés ou leurs auteurs. Il suffit, pour s'en convaincre, de jeter les yeux sur les premiers articles de la loi dont il s'agit. L'article cité semble attribuer aux tribunaux, sans aucune dis-
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iinctioD, les contestations nées des titres d'aliénations ou d'engagements des biens domaniaux, faits par le roi. .
L'art. 58, § 3, cod. for., confère aux tribunaux la faculté de statuer sur les affectations dans les bois de l'état, que les concessionnaires soutiennent leur conférer des droits irrévocables, sans réserve aucune des difficultés nées de l'interprétation des actes émanés de l'ancien gouvernement. L'art. 4 de la loi du 15 avril 1829 est eucore plus explicite pour la compétence judiciaire : « Les contestations entre l'administration et les adjudi- « cataires, relatives à Y interprétation et à l'exécution a des conditions des baux et adjudications, et toutes ce celles qui s'élèveraient entre l'administration ou ses ce ayants-cause et des tiers intéressés à raison de leurs « droits ou de leurs propriétés, seront portées devant « les tribunaux. » Il résulte de là que toutes les difficultés sur les baux des droits de pèche passés par l'administration, ou les contestations sur les droits de pèche réclamés par des tiers à titre de propriété ou autrement, sont de la compétence des tribunaux. On n'excepte point les cas où les prétendants au droit de pèche fonderaient leurs moyens sur des contrats ou actes émanés des anciens rois de France.
Ainsi, aliénations de propriété, concessions d'affectations, de droits de pèche, contrats de baux, les lois confèrent toutes les contestations nées de ces actes aux tribunaux, bien qu'elles portent sur des biens ou droits domaniaux et quoique ces actes soient passés avec l'administration, sans réserver au conseil d'état les difficultés nées de la validité de ces titres ou de leur interprétation.
