Quelle est la nature des décisions qui émanent

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du conseil d'état en matière contentieuse, en considérant ces actes en eux-mêmes et abstraction faite de la part qu'y prennent Tempereur ou ses conseillers d'état? Doit«on les considérer comme des actes d'administration ou comme des jugements? 11 nous semble qu'ils participent principalement de la nature des décisions judiciaires : ils sont magis jurisdictionis quam imperii. Indépendamment de l'appareil extérieur qui les précède, et qui est emprunté aux formes de la justice ordinaire, ils produisent tous les effets des jugements, et sont susceptiUes d'être attaqués par les voies d'opposition, de tierce opposition ou de requête civile. Aussi les qualifionsnous d'arréls du conseil, dénomination empruntée à l'ancienne législation, et qu'ils ont reçue dans plusieurs actes du gouvernement (v. notamment décr. 7 février 1809; ord, 29 juin 1814, art. 9). 11 est vrai que cette expression esi impropre, en ce qu'elle donnerait à penser que c'est le conseil d'état qui rend des arrêts, tandis qu'en droit, c'est le chef de l'état; mais, quoiqu'on doive éviter d'employer cette dénomination dans le langage officiel des lois ou actes du gouvernement, elle est plus commode dans la doctrine et la pratique pour empêcher la confusion entre ces décisions du conseil d'état et les décrets réglementaires ou autres : et c'est pour cela que nous l'avons adoptée.

264. De ce que le conseil d'état, en matière contentieuse, remplit l'office d'une espèce de tribunal administratif, et que ses actes tiennent de la nature des jugements, il faut conclure : V Qu'il ne peut, en cette forme, prononcer par voie de disposition générale et réglementaire (cod. N., art. 5). C'est là, en effet, une des diffé*rences caractéristiques entre l'administration, qui agit

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par Toie de commandements ou de règlements ^ et le pouvoir judiciaire exercé par les tribunaux ordinaires ou du contentieux, qui rend des décisions sur des con« testations spéciales, qu'il ne peut pas juger w//ra petita.

265. 2'' Que ces décisions obtienuent la force et lau* torité de la chose jugée ; et, de même que les arrêts souverains des cours, elles ne peuvent être rétractées que par les voies d'opposition, de tierce opposition ou de requête civile. (Décr. 22 juillet 1806, art. 29, 32,37; décr. du 30 janvier 1852, art. 20.)

266» S*" Que, dans les matières où il remplit Toffice d'un tribunal du deuxième degré, le conseil d'état ne peut connaître du fond des matières qui n'ont pas été soumises au tribunal compétent du premier degré (8 septembre 1839 [Bardy]; 31 mars 1843 [Hédouin] ; 5 janvier 1847 [Prat] ; 20 décembre 1848 [Clermant] ] 2 août

1851 {concessionnaires du pont de Pouzin]; 22 décembre

1852 [Desbordes]; 6 janvier 1853 [Poincet]; 22 août id. [Lammien] ; 9 janvier 1856 \Mayffredy\\ et autres), et que l'on doit, par analogie, appliquer les dispositions de l'art. 464 du cod. de proc, qui défend de former en cause d'appel aucune nouvelle demande. (Arr. c. 25 janvier 1839 [Desjoî/aua:]; 28 janvier 1841 [Jouannin]; 19 janvier 1850 [de Clausonmtte]; 17 mai 1851 [Arderme] ; et autres passim.)

Ainsi, par exemple, lorsqu'une commune, qui se plaint de la manière dont une compagnie de chemin de fer a opéré le rétablissement des communications à son usage, s'est bornée à demander devant le conseil de préfecture des modifications à l'état de choses résultant de la construction du chemin de fer, elle ne peut, devant le conseil d'état, convertir sa demande en une réclamation

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d^indenmité pour dommages à elle causés. (30 juillet 1863 [com^ de Samt'Cyr].)

267. 4* Que les arrêts du conseil emportent hypothèque et exécution parée, même par la voie de la contrainte par corps, comme les jugements des tribunaux ordinaires. Voy. art. 2067, 2123 cod. N.;/wnc/., décret du 11 juin 1806, art. 35, portant :

c< Le secrétaire général de notre conseil délivrera à « qui de droit des expéditions des décisions et avis de « notre conseil qui auront eu notre approbation. — Les « expéditions seront exécutoires. >) Voy. aussi avis du conseil d*état des 16 thermidor an XII, 29 octobre 1811 et 24 mars 1812, insérés au Bulletin des lois y V série, n" 7899, et par conséquent ayant force de loi (n* 92). Gomme ces avis établissent un principe général, applicable à toutes les décisions du contentieux administratif, il importe de transcrire au moins le texte du premier d'entre eux : « Considérant que les administrateurs aux- « quels les lois ont attribué, pour les matières qui y « sont désignées, le droit de prononcer des condamna- « tiens ou de décerner des contraintes, sont de véritables « juges dont les actes doivent produire les mêmes effets et « obtenir la même exécution que ceux des tribunaux ora dinaires, et que ces actes ne f euvent être l'objet d'au- « cun litige devant les tribunaux ordinaires, sans trouer bler l'indépendance de Tautorité administrative , « garantie par les constitutions de lempire français,

(X Le conseil d*état est d*avis :

« r Que les condamnations et les contraintes émanées des administrateurs, dans les cas et pour les ma-

« tières de leur compétence, emportent hypothèque de

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« la même manière et aux mêmes conditions que celles « de rhypothèque judiciaire ;

« 2* Que, conformément aux art. 2157 et 2159 du « code ciiril, la radiation non consentie des inscriptions (t hypothécaires faites en vertu de condamnations pro- « Doncées ou de contraintes décernées par lautorité et administrative, doit être poursuivie devant les tribu- « naux ordinaires ; mais que si le fond du droit y est « contesté, les parties doivent être renvoyées devant l'au-- « torité administrative. »

268. Le conseil d'état, quelle que soit la hauteur de ses attributions, n est, par rapport aux tribunaux ordinaires du droit commun, qu'un tribunal d'exception, ou, pour être plus exact, une autorité d'un ordre différent. D'autre part, l'exécution des jugements se fait par les voies de la procédure civile, dont l'application est réservée aux tribunaux civils. De ces deux principes combinés, il faut conclure que le conseil d'état n'a pas la connaissance de l'exécution de ses arrêts, et qu'elle appartient aux tribunaux ordinaires, sans toutefois qu'ils puissent rien changer au fond du droit. (Arg. dit avis du 16 thermidor an XII, in fine; décr. 21 brumaire an XIII [inéd.].)

269. Les motifs de la règle que nous venons d'exposer, et, par suite, son application, cessent toutes les fois que les mesures ordonnées par un arrêt du conseil rentrent dans la compétence de l'autorité administrative. C'est ce qui arrive, par exemple, quand le conseil d'état statue sur les bases des liquidations de pensions ou de dettes publiques, de contributions directes, ou sur d'autres matières dont l'exécution est réservée à l'autorité administrative. Dans tous ces cas, après avoir annulé

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une décmon prise 8ur de fausses bases, il indique c^es qui doivent être suivies, et renvoie devant le ministre ou autre autorité administrative compétente.

270. Il est presque superflu de faire observer que la défense au conseil de connaître de l'exécution de ses jugements, ne s'applique pas aux arrêts préparatoires ou interlocutoires qui ordonnent des expertises ou autres vérifications quelconques. Il faut bien que le conseil d'état puisse s'occuper de Texécution de ces décisions pour en faire l'application aux arrêts définitifs. C'est dans le même sens que s'entend pareille prohibition faite aux tribunaux d'exception de la justice ordinaire, comme par exemple celle contenue en l'art. 442 cod. proc. par rapport aux tribunaux de commerce.

271. Les tribunaux doivent, dans leurs jugemrats, observer les lois, sans pouvoir faire remise des peines ni les modérer. Néanmoins, comme c'est l'empereur qui juge en son conseil d'état, et qu'il a le droit de grâce (art. 9 const.), on a conclu qu'il peut, en statuant sur les contraventions, remettre ou modérer les amendes (V. arr. c. 2 janvier 1838 [Lerebours]; 6 août 1840 [Caussat]), même au-dessous du taux fixé par la loi du 23 mars 1842 (6 juin 1844 [Moulinier]; 14 mars 1845 [Grésillos]) . Cela n'était pas exact sous la loi du 3 mars 1849, qui avait érigé le conseil d'état en tribunal ayant un pouvoir propre à l'eflfet de juger le contentieux admi* nistratif. Le droit de grâce étant alors donné au président de la république par la constitution de 1848, art. 55, il en résultait que le droit de grâce et le droit de justice étant séparés, le conseil d'état n'avait pas le pouvoir de remettre les amendes. Le nouveau conseil d'état impérial suit avec raison la jurisprudence adoptée par

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Vancm conseil d'état royal. (V. notamment 18 février 1854 [Lebel]; id. [éf Bourdet];,et autres.) Le conseil d'état remplit donc Toffice d une cour de justice et de grâce, par rapport aux matières qui sont dans ses attributions. Le droit de grâce est ici une annexe du droit de justice; et le conseil d'état ne pourrait être saisi dune demande principale en remise ou modération d amende, à raison d'un délit du droit commun non justiciable des tribunaux administratifs.

272. Ce qui prouve de plus fort que les décisions contentieuses administratives sont assimilées à des espèces de jugements, c'est qu'un cautionnement analogue à la caution judicatum solvi, établie contre l'étranger demandeur par lart. 16 cod. N. et l'art. 166 cod. proc, est étendu aux matières pour lesquelles il y a recours au conseil d'état, par un décret du 7 février 1809, ainsi conçu : « Art. 1". Les jugements rendus au profit des « étrangers qui auraient obtenu des adjudications dans « des matières pour lesquelles il y a, d'après notre dé- « cret du 22 juillet 1806, recours à notre conseil d'état, « ne pourront être exécutés pendant le délai accordé « pour ce recours, qu'autant que l'étranger aura préa- « lablement fourni en France une caution bonne et « solvable. » (Conf. 1. du 16 juillet 1793.)

273. L'art. 473 cod. proc., qui permet aux cours d'appel d'évoquer le fond en cas d'infirmation et quand la matière est disposée à recevoir jugement, est-il applicable dans les matières ressortissant au conseil d'état? L'affirmative est admise par la jurisprudence. (V. 16 février 1832 [Maffèy] ; 9 mars id. [Delaàaye] ; 18 novembre 1846 [Elect. de la conC de Brou] ; id. 5 janv. 1854 [Joye Denis] ; id. [Marcamier] ; 31 janvier 18^5 IBmr

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pari]; 7 juin 1855 [Micaud] ; 13 mars 1862 [Taurrué].) Il a été fait une application éclatante de cette règle dans l'espèce d'un arrêt du 19 juillet 1860 [Lesage-Goetz], dans laquelle le conseil d'état a annulé pour cause d'incompétence un arrêté d'un conseil de préfecture en matière de dette à la charge de l'état, qui rentrait daos les attributions du ministre des travaux publics ; et, sans renvoyer le fond devant ce ministre pour y être statué, le conseil d*état l'a évoqué et y a fait droit.

Cela paraît sans difficulté, quand le conseil d'état annule une décision en qualité de tribunal d'appel ; mais doit-il en être de même quand il a statué comme cour de cassation, par exemple sur un recours contre un arrêt de la cour des comptes? Peut-il, en cas d'annulation, retenir le fond et le juger? M. Dalloz, dans son rapport au nom de la commission de la chambrre des députés sur le projet de loi relatif au conseil d'état, déposé le 10 juin 1840, a dit que la majorité de la commission avait pensé que cette évocation était facultative pour le conseil, d'après l'art. 17 de la loi du 16 septembre 1807 et l'ordonnance du r' septembre 1819. Il nous semble, au contraire, que ces textes condamnent formellement cette opinion. Le premier autorise le recours en cassation pour violation des formes ou de la loi; le second ordonne de porter l'affaire renvoyée à la cour des comptes devant l'une des chambres qui n'en aura pas connu. II n'y a là rien qui puisse autoriser l'évocation. D'ailleurs, il répugne qu'un tribunal de cassation, par sa nature, puisse juger le fond : cela n* appartient qu'à un tribunal d'appel auquel la même affaire pourrait revenir de nouveau par la voie d'appel, et qui a les mêmes pouvoirs de prononcer sur le fond que le tribunal du premier de-

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gré. Les art. 424 et 425 du décr. du 31 mai 1862, sur la comptabilité publique, ont confirmé notre opinion, adoptée aussi par les auteurs qui ont écrit après nous.

274. La jurisprudence n'a pas adopté l'art. 472 cod. proc. Quand le conseil d'état annule un arrêté du conseil de préfecture ou d'autre autorité, il renvoie devant le même conseil de préfecture ou devant le même corps administratif (14 février 1838 [Cassât]; 27 avril id. [tf JDeschamps]; 22 novembre 1851 [Moquet]; 14 avril 1859 [Delair]; 7 mai 1863 [Momin]; et autres). C'est une conséquence du principe que les autorités qui statuent sur le contentieux administratif ne sont pas des tribunaux proprement dits. On n'a donc pas à craindre d'eux l'esprit de résistance que les juges ordinaires pourraient puiser dans leur inamovibilité. Le conseil d'état décide même qu'il n'aurait pas le pouvoir de renvoyer les parties devant un autre conseil de préfecture (23 août IS4^ [Pourchoi].)

Par suite de la règle précédente, on doit décider que si des difficultés s'élèvent sur l'application d'un arrêt du conseil d'état confirmatif d'un arrêté du conseil de préfecture, c'est à ce conseil de préfecture qu'il appartient de statuer sur ces difficultés, et que les parties sont non recevables à se pourvoir directement devant le conseil d'état en interprétation île cet arrêt. (28 janvier 1848 [Manmrd]; 15 mars 1855 [Bouillaud]. V. cependant 9 août 1851 [Bénasst], et 24 mars 1853 [àér. Tulm\\ conf. n* 253.)

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