Commissaires du gouvernement près de ces conseils

390. Ces conseils exercent des fonctions d'une double nature. Compa-

raison avec le conseil d'état.

377. Enfin, la loi du 28 pluviôse an VI H a rétabli les districts sous le nom à' arrondissements communaux (art. 8), et a fait cesser la confusion dont nous venons de parler (art. 2). Elle a donné la délibération au conseil général du département (art. 6), laction administrative au préfet (art. 3), et le jugement du contentieux au conseil de préfecture (art. 4). Cette division est conforme aux véritables principes de ladministration, et puisée dans la nature même des choses : car la raison nous apprend, en eflTet, que délibérer est le fait de plusieurs, et ({aagir est le fait dun seul. Cette loi est encore aujourd'hui la base de nos institutions administratives. Elle a résisté à toutes les révolutions politiques qui ont eu lieu en France depuis cette époque.

Les motifs qui ont déterminé la création des conseils de préfecture, sont ainsi exposés par Rœderer, orateur du gouvernement : « Remettre le contentieux de Tadmi- « nistration à un conseil de préfecture, a paru néces- « saire pour ménager au préfet le temps que demande « l'administration ; pour garantir aux personnes inté- « ressées qu'elles ne seront pas jugées sur des rapports « et des avis de bureaux ; pour donner à la propriété « des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses (' règles et à ses formes; pour donner tout à la fois à « l'intérêt particulier et à l'intérêt public la sûreté qu'on « ne peut guère attendre d'un jugement porté par un « seul homme : car cet administrateur , qui balance « avec impartialité des intérêts collectifs, peut se trou-

4g6 ORIOINB ET QRGAinSATIOff

« ver prévenu et passionné quand il s*agit de l'intérêt « d'un particulier ; il peut être sollicité, par ses affec- « tiens et ses haines personnelles, à trahir rinlérèt pu- « blic ou à blesser des droits particuliers. Sous le ré- « gime qui a précédé la révolution, une grande partie (( du contentieux de Tadministration était portée devant n les tribunaux, qui s'étaient fait un esprit contraire à « l'intérêt du trésor public : leur partialité détermina <i l'assemblée constituante à réunir le contentieux de « ladministration avec ladministration elle-même; et. « comme cette assemblée remit les fonctions adminis- « tratives à des directoires nombreux, elle crut pouvoir « faire de ces corporations des espèces de tribunaux. En « effet, la justice pouvait trouver quelque sûreté daas « ce système : c'est avec Tadministration qu'il était « incompatible, parce que les ordres du gouvernement « et les lois elles-mêmes rencontraient la délibération « là où elles ne devaient trouver qu'empressement à Tac- « tion et à l'obéissance. Le gouvernement croit avoir « pris un juste milieu entre l'ancien système qui sépa- « rait la justice administrative et l'administration comme a inconciliables, et le nouveau qui les cumulait dans les « mêmes mains, comme si elles eussent été une seule « et même chose. » (V. Mmit. du 19 pluv. an VIII. p. 554.)

378. Cet exposé prouve clairement que l'institution des conseils de préfecture est une heureuse création, et un progrès sur l'état de choses existant antérieurement: elle respecte le principe fondamental de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire, en donnant aux administrés des garanties nouvelles que leurs réclamations seront examinées et jugées avec plus de maturité

et d'impartialité qu'elles ne pouvaient Têtre lorsque ladministration active et la décision du contentieux étaient réunies dans les mêmes mains.

Il ne faut pas prendre trop à la lettre ce que dit ici l'orateur du gouvernement, qu avant la révolution^ une grande partie du contentieux de V administration était portée devant les tribunaux. 11 serait facile de prouver que celte proposition est exagérée, et que la part des tribunaux était beaucoup moindre, en réalité, dans le jugement du contentieux administratif. Du reste, on ne pourrait rien induire de ces attributions données jadis à l'autorité judiciaire, pour en conclure qu'il serait possible de faire la même chose de nos jours/On sait qu'alors la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire n'était pas nettement admise : ce serait donc violer cette règle fondamentale, que de rétablir la confusion ancienne.

379. Aux termes de la loi du 28 pluviôse an YIll, chaque conseil de préfecture devait être composé de trois, de quatre ou de cinq membres, suivant l'importance des départements, dont le classement est fait dans l'art. 2. Une ordonnance royale du 6 novembre 1817, motivée sur des raisons d'économie, avait décidé qu'il ne serait pas pourvu au remplacement des membres des conseils de préfecture jusqu'à ce que leur nombre fût réduit à trois dans tous les départements ; mais elle a été rapportée par une autre ordonnance du l^'août 1820.

Le nombre des conseillers de préfecture a été réduit à quatre ou à trois dans chaque département, à l'exception de celui de la Seine, par le décret du 28 mars 1852, art. 1 et 2. A Paris, il est de six, avec un président spé-

488 OBIGINB ET ORGANISàTION

cial créé par décret du 17 mars 1863. Depuis le décret du 30 décembre 1862, qui a introduit la publicité des séances et créé un commissaire du gouvernement, le nombre des membres des conseils de piéf ecture est devenu manifestement insuffisant. Aussi un projet de lœ présenté au corps législatif le 20 avril 1864, a-t-il proposé d attacher à chaque conseil de préfecture un ou deux suppléants (art. 4} (1).

380. La constitution du 5 fructidor an III exigeant que tout membre d'une administration départementale soit âgé de vingt-cinq ans au moins (art. 175), cette disposition semble devoir s'appliquer aux conseillers de préfecture, qui, d'après Tact. 2 de la loi du 28 pluT. an VIII, remplissent une partie des fonctions des administrations départementales. Toutefois, les gouvernements qui se sont succédé ne se sont pas regardés comme liés par cette limite d'âge, car j'ai vu deux fois, dans la Côle-d'Or, des conseillers de préfecture nommés avant vingt-cinq ans. Le projet de 1864 interdit, atec raison, de nommer un conseiller de préfecture s'il n'est âgé de vingt-ciuq ans accomplis; et il ajoute, « s'il n'est, en outre, licencié en droit, ou s'il n'a rempli pendant

(1) Le projet de loi ajoute : Art. 5. Les coDseillers suppléants sont nommés par Tempereur. Us doivent remplir les conditions exigées par Tart. J* de la présente loi. Les incompatibilités établies par Tart. % leur sont applicables, excepté toutefois ce qui concerne la profession d'avocat.

Art. 6. Les suppléants sont appelés dans Tordre de nomination pour reor placer les conseillers titulaires absents ou empêchés, ou pour vider le ptftage. Us peuvent toujours siéger et ont voix consultative.

Art. 7. A défaut du secrétaire général et des auditeurs commissaires do gouvernement, les suppléants peuvent être chargés de remplir les fonclioc? de ministère public. En cas d*abseuce ou d'empêchement du secrétaire ^ néral, ils peuvent le remplacer dans ses fonctions. Ils peuvent également, en cas d*absence ou d'empêchement des sous-préfets, être délégués, à défsDt de conseillers titulaires, pour faire rintérim des sous-préfectures. {Mcfii^^ du 18 mai 1864, p. 671.)

DBS CONSEILS DE PRÉfSCTURE. * 489

cinq ans au iDohis des fonctions rétribuées dans Tordre administratif ou judiciaire, ou bien s'il n'a été, pendant dix ans, membre d'un conseil général ou maire. » (Art. 1"; id. pour les suppléants, art. 5).

381. Les fonctions de conseiller de préfecture sont incompatibles avec celles de notaire (y. 1. 24 vendémiaire an m, tit. II, art. 5; avis du conseil d'état du iO ventôse an XIII [inéd.]) ; avec celles d'avoué (v. avis du 5 août 1809, et arr. c. 16 février 1811 [Nast]) ; avec celles de membres titulaires des tribunaux de l'ordre judiciaire, en conséquence de la règle sur la séparation des pouvoirs judiciaire et adminisiratif (v. 1. 24 vende* miaire an III, lit. i", art. 1"; arrêté du 19 fructidor an IX, art. 3 ; décret 16 juin 1808, art. T') ; avec celles de membres des conseils généraux de dépailement ou d'arrondissement (1. 22 juin 1833, art. 5 et 23); enfin, avec celles de maires et adjoints et de membres des conseils municipaux. (L. 5 mai 1855, art. 5 et 10.)

II n'y a point d'incompatibilité entre ces fonctions et celles déjuges suppléants des tribunaux (v. 1. 24 vend, an III, tit. rv, art. 4; 1. 21 mars 1831, art. 7; c. cass., 2 avril 1842, S. Y., 42, 1, 735; mais voy. cependant 1. 27 ventôse an YIII, art. 4 et 5) ; ni entre les mêmes fonctions et la profession d'avocat (v. art. 42, ord. 20 novembre 1822). Cependant le conseil de discipline de Tordre des avocats de Toulouse a décidé deux fois le contraire ; mais ses délibérations ont été justement réformées par arrêts de la cour de Toulouse des 21 déc. 1840et 2janv. 1843 (v. S. V., 41, 2, 100; et 43, 2,74). Le membre du conseil qui remplit les fonctions de secrétaire général de préfecture, ne peut les cumuler avec la profession d'avocat. (Art. 42, ord. 20 nov. 1820.)

490 OIUGINE ET ORGAmSAYION

L*iiicompatibilit6 établie par Tarrêlé du 19 fructidor an IX entre les fonctions de conseiller de préfedure suppléant et celles de membres d*un tribunal, ne s ét(md pas aux avoués, fonctionnaires attachés aux tribuDaux, mais qui n'en font pas partie. (24 août 1 849 [Porrd].) Le projet de loi de 1864 se borne à dire : « Les fonctions de conseiller de préfecture sont incompatibles avec un autre emploi public et avec l'exercice d'une profession » (art. 2), ce qui comprend même les avocats* Il en est autrement de la suppléance. (Dit projet, art. 5.)

Les conseillers de préfecture faisant partie de l'ordre administratif et non de Tordre judiciaire, dépendent du ministère de l'intérieur et non du ministère de la justice. On a dû conclure de là qu'ils n'étaient pas compris dans la dispense du service de la garde nationale accordée aux membres des cours et tribunaux par la loi du 22 mars 1831, art. 28. (Cass., 27 avril 1843. S., 43, 1, 942; 26 décembre id., S., 44, 1 , 146.) Mais la loi du 13 juin 1851 , art. 15, n"* 4, leur a accordé la faculté de se dispenser de ce service.

382. (( Les membres des conseils de préfecture admis à la retraite pour ancienneté de services ou pour cause d'infirmités, qui auront bien mérité dans l'exercice de leurs fonctions, pourront recevoir le titre de conseiller de préfecture honoraire. (Décr. 15 mars 1854, art. i\)Cei)i auxquels ce titre aura été conféré pourront figurer dans les cérémonies publiques avec les membres des conseils de préfecture et prendre part, avec voix consultative, aux délibérations de ces conseils, lorsqu'ils y auront été appelés par convocation spéciale du préfet. » (Dit décr., art. 2.)