Hospices d'utilité nationale. Qui les représente

469. Dans le sens propre et restreint, on distingue les hôpitaux des hospices. Les hôpitaux sont des établissements dans lesquels sont reçus et traités les indigents malades. Les hospices sont ceux dans lesquels sont admis et entretenus les vieillards, les infirmes incurables, les

886 VONCTKHfS ADMUflSTRATIVES

orphelinSf les enfants trouifés et abandonnés, et les aliénés. Souvent aussi le mot hospice comprend ces deux espèces d'établissements, dont la nature légale est identique. Les hospices sont ordinairement des établissements communaux, c'est-à-dire qui intéressent directement une commune. Ils peuvent aussi être créés dans un intérêt départemental : tels sont les hospices ou maisons d'aliénés ; ou même dans un intérêt national : tel est, par exemple, l'hospice de Charenton. Nous parlerons d'abord des établissements de la première classe, parce que ce sont les plus nombreux.

Les hospices sont une espèce de petite communauté annexée dans une plus grande : ils doivent donc être soumis à la surveillance de l'autorité municipale. Mais la commune elle-même est placée sous la surveillance de Tautorité supérieure qui a la tutelle de tous les établissements , cette même administration doit avoir le droit de surveiller la conservation et la gestion des hospices. La part de Tautorité municipale et celle de l'administration supérieure sont plus ou moins grandes, suivant que la centralisation a plus ou moins d'extension.

La gestion des hospices est confiée à une commission administrative composée de cinq membres nommés par le préfet, et du maire de la commune. (Y. 1. du 7 août 1851, art. 6, et decr. du 23 mars 1852, art. V\)

470. En ce qui concerne l'exercice des actions judiciaires qui intéressent les hospices, voici ce que porte l'arrêté du 7 messidor an IX : « Art. 11. Les actions ju- « ridiques que les commissions administratives croiront « devoir intenter jtxn^r les cas prévus par les articles qui « précèdent, seront préalablement soumises à l'examen c( d'un comité consultatif qui sera formé dans chaque

DES CONSEILS Dl PRÉFBGTOilE. 887

« arrondissement communal. II sera composé de trois (( membres, qui seront choisis par le sous-préfet parmi « les jurisconsultes les plus éclairés de l'arrondissement. « Art. 12. Ce comité déclarera, par une consultation c( écrite et motivée, s'il y a lieu de les autoriser à plaider. « Art. 13. L'avis du comité sera transmis au conseil de « préfecture, qui, conformément à Fart. 4 de la loi du « 28 pluviôse an YIII, accordera ou refusera Tautorisa-* <c tion. » Aux termes de la loi du 7 août 1851 , « la cornet mission délibère — les actions judiciaires et les tran- « sactions (art. 9). » « Ces délibérations sont soumises « à ravis du conseil municipal, et suivent, quant aux « autorisations, les mêmes règles que les délibérations « de ce conseil. » (Ibid., art. 10.)

Ces articles relent clairement la nécessité et les formes de l'autorisation de plaider que doit donner le conseil de préfecture sur l'avis du comité consultatif. Ces formes, qui, par ie texte de l'art. 11 de l'arrêté du 7 messidor an IX, semblaient spéciales pour les cas prévus, c'est-àdire pour la poursuite des rentes et domaines nationaux affectés aux hospices, ont été généralisées dans la pra^ tique.

La loi du 18 juillet 1837, art. 21, n' 5, et la loi du 7 août 1851, art. 9, exigent que le conseil municipal soit appelé à donner son avis sur les autorisations de plaider demandées par les établissements de charité et de bienfaisance. Cette nécessité est fondée sur ce que la commune a intérêt de veiller à la conservation des biens de ces établissements, et sur ce que le quasi-contrat judiciaire tend à compromettre les choses qui sont l'objet du litige»

La loi du 7 août 1851 ne reproduit pas la nécessité

888 FONCnOlfS ÂDMmSIBATlVBS

expresse de la consultation du comité consultatif prescrite par l'arrêté du 7 messidor an IX ; faut-il en conclure que cette formalité a été abrogée? On pourrait ai^umenter pour Taffirmative de la jurisprudence adoptée en ce qui concerne les procès de communes pour lesquelles la consultation d avocats n*est plus exigée (y. n"* 399). Toutefois la pratique est contraire, ainsi que je le vois chaque année en ma qualité de membre du comité consultatif des établissements charitables de la ville et de larrondissement de Dijon. V. dans le même sens M. Trolley, t. V, n* 323. Nouvelle preuve de Tincohérence qui existe dans la jurisprudence entre les autorisations de plaider aux communes ou aux hospices. 471. 11 résulte de ce qui a été dit plus haut, que les actions des hospices doivent être intentées par les commissions administratives, qui ont seules qualité à cet effet. Il n'existe point de difficulté quand les hospices agissent comme demandeurs : l'assignation se donne à la requête de la commission administrative de V hospice de N...., poursuites et diligences de N.,.., son receveur. On y ajoute ordinairement les nom et qualité du receveur, parce qu'aux termes d'un arrêté du 19 vendém. an XII, art. l""', « les receveurs des communes et les « receveurs des revenus des hôpitaux, bureaux de cha- « rite, maisons de secours, et autres établissements de c< bienfaisance, sous quelque déuomination qu'ils soient « connus, sont tenus de faire, sous leur responsabilité il respective, toutes les diligences nécessaires pour la « recette et la perception desdits revenus, et pour le <( recouvrement des legs et donations et autres ressources a affectés au service de ces établissements; de faire faire « contre les débiteurs en retard de payer, etdla requête

c( de r administration à laquelle ils sont attachés, les ez- « ploits, significations, poursuites et commandenoients c< nécessaires. »

On ne doit pas conclure de là que les receveurs des hospices aient Texercice des actions appartenant aux hospices, pas plus que les receveurs communaux, compris sous le même article, n'ont le droit d'agir en justice au nom des communes. Ce droit n'appartient qu'au propriétaire, ou à celui qui en tient lieu et qui le représente. Or, pour un hospice c'est la commission administrative, comme pour la commune c'est le maire.

D'après la loi du 10 janvier 1849 sur l'assistance publique à Paris^ u le directeur représente les établissec( ments hospitaliers et de secours à domicile en justice, « soit en demandant, soit en défendant (art. 3). )> Le <( conseil de surveillance est appelé à donner son avis sur « les actions judiciaires et les transactions » qui intéressent ces établissements. (Art.. 5, n"" 8, ib.)

472. Comment faire, d'après cela, pour assigner un hospice ailleurs qu'à Paris ? Puisque c'est la commission administrative qui seule a l'exercice des actions, soit en demandant, soit en défendant, à qui devra-t-on remettre la copie d'assignation^? Peut-on la remettre, au choix du demandeur, à la personne ou au domicile de l'un ou de l'autre des administrateurs de l'hospice, ou bien à la personne ou au bureau du receveur? Ce point n'est pas réglé par des lois spéciales : on retombe donc sous l'application de l'art. 69 du code de procédure, portant que : « Seront assignés, 3"" les administrations ou éta- « blissements publics, en leurs bureaux, dans le lieu où « réside le siège de l'administration; dans les autres <i lieux, en la personne et au bureau de leur préposé. »

890 poifcnoRS AmnasmATivBS

Or le préposé des hospices est le receveur : on doit donc, régulièrement, assigner les hospices en leurs bureaux, s'ils en ont, dans le lieu où réside le siège de leur administration ; et dans les autres lieux, en la personne et au bureau du receveur.

Toutefois la cour de cassation a jugé, le 1 1 janvier 4830 (S., 30, 1 , 49), que si ladministration des hospices ou des pauvres d'une commune n'a pas de bureau spécial, les exploits qui lui sont adressés peuvent être valablement notifiés en la personne du maire du lieu où siège la commission, en sa qualité de maire de la commune et président de l'administration. Y. aussi arrêt de la cour de Paris, 21 mars 1834, qui a décidé que le préfet de la Seine (lequel est maire de Paris) avait qualité pour représenter les hospices en jugement. (S., 34, 2, 222.) Mais v. aujourd'hui l'art. 3 de la loi du 10 janvier 1849, ci-dessus transcrit (n^ 471).

473. Y a-t-il nécessité pour celui qui veut intenter une action contre un hospice, de remettre au^préfet le mémoire prescrit quant aux actions contre les communes par l'art. 51 de la loi du 18 juillet 1837? La raison de douter vient de ce que la loi de 1837 ne parle que des communes, et non des établissements communaux. Or, en matière de formalités, et surtout lorsque leur omission emporte déchéance, on ne peut étendre les prescriptions de la loi d'un cas à un autre. Néanmoins on doit dire qu'il y a même raison de décider à l'égard des hospices, puisque ce mémoire remplace Iç préliminaire de la conciliation pour l'état, les départements, et les communes, qui ne peuvent transiger, et que les hospices sont dans le même cas. Aussi les dispositions de la législation antérieure à la loi de 1837, qui exigeaient la

DIS GOMSBIlâ M PRÉ9BGTUME. ItOi

remise préalable d'un mémoire avant d'agir contre Tétat, et qui défendaient aux créanciers des communes de les poursuivre en justice avant d'en avoir obtenu la permission de l'autorité administrative, avaient-elles été reconnues applicables aux créanciers des hospices. C'est ce que décide un arrêté du 9 ventôse an X, inséré au Bul^ letin des Lois, et dont voici les motifs : « Considérant « que, d'après les lois des 16 vendémiaire an V et « 16 messidor an VII, les fonctions des commissaires « administrateurs des hospices civils sont de même na- « ture que celles des administrations municipales; (( qu'elles en sont une dépendance; que tous les arrêtés « desdits commissaires sont soumis à l'approbation de « l'autorité administrative ayant la surveillance immé- « diate; que, par ces motifs, les actions contre les corn- « missaires administrateurs des hospices ne peuvent être V intentées que suivant les règles établies pour les actions « à intenter contre l'état...» Or la loi du 28 octobre — 5 nov. 1790, tit. 3, art. 15, exigeait la remise de ce mémoire pour les actions à exercer contre l'état : donc ceux qui veulent agir contre les hospices, y sont également soumis. II n'est pas nécessaire que la législation nouvelle ait donné spécialement ce privilège aux hospices : il suffit qu'elle ne les en ait point privés. Ajoutez enfin que la loi du 7 août 1851, art. 9, 10 et 12, assimile les actions judiciaires et la comptabilité des hospices à celles des communes; ce qui emporterait au besoin virtuellement l'obligation du mémoire préalable à déposer au nom du demandeur éventuel.

474. Les créanciers d'un hospice peuvent-ils pratiquer des saisies -arrêts sur les sommes dues par les débi* teurs de cet hospice ? Pour l'affirmative, on peut invoquer

592 poif cnoNS AmiiNisrRATnrB8

les termes de l'art. 557 du code de procédure, suivant lequel : « Tout créancier peut, eu vertu des titres au- (( thentiques ou privés, saisir-arrêter entre les mains « d'autrui les sommes et effets appartenant à son débi- « teur. » Nonobstant la généralité de ces dispositions, on a vu plus haut (n" 459) que les créanciers d'une commune ne peuvent saisi r-arrêter les deniers communaux. Je pense qu'il en est de même pour les hospices, parce qu'il y a mêmes raisons de décider. Cette défense dans l'intérêt des hospices se trouve dans l'arrêté des consuls du 9 ventôse an X, inséré au Bulletin des lois. La jurisprudence du conseil d'état est conforme à cette solution. V. 22 janvier 1808 [Holley de Bonville]; 8 janvier 1817 [Béverseau]; M. deCormenin, t. Il, p. 282, n* 6, S^édit.; ai^. de la loi du 7 août 1851, art. 12, qui porte : « La « comptabilité (des hospices) est sujette aux règles de la (( comptabilité des communes. » V. aussi 24 juin 1808 [v^ Kénor]^ qui prohibe la saisie-arrêt sur les deniers des fabriques.

475. Tout ce que nous avons dit (n"* 425 et s.) sur les effets du défaut d'autorisation de plaider vis-à-vis des communes, doit s'appliquer au défaut d'autorisation des hospices. Ainsi, notamment, la voie de recours qui en résulte ne peut être employée que par l'hospice; la partie adverse ne saurait s'en prévaloir comme moyen de nullité des jugements rendus contre elle. (Cass., 8 fé* vrier 1837, S., 37, 1,842.)

476. Quelles sont les règles à suivre pour l'exercice des actions concernant les asiles départementaux d'aliénés? C'est une question délicate, et qui n'a point été tranchée d'une manière expresse par la loi du 30 juin 1838, ni même par l'ordonnance réglementaire du 18 dé-

DES CONSEIIâ DE PRÉFECTURE. 893

cembre 1839, faite en exécution de cette loi. La solution de cette question est subordonnée à celle de sa-^ voir si ces asiles sont simplement des établissements départementaux placés sous lautorité du préfet, ou bien si ce sont des établissements d utilité publique ayant une existence propre, comme les hospices ou les hôpitaux ordinaires. L'art. 31 delà loi de 1838 laissait incertain le caractère des commissions attachées à ces établissements, en disant : « Les commissions administratives « ou de surveillance des hospices ou établissements pu- << blics d'aliénés.... » Le même article, dans son paragraphe final, parle de ces établissements d'aliénés dirigés ou surveillés par des commissions administratives. On voit par là que les commissions à instituer pouvaient être ou des commissions administratives chargées de diriger^ ou de simples commissions de surveillance chargées uniquement de surveiller la gestion de ces établissements.

Or, c'est ce dernier caractère qui leur a été imprimé par l'ordonnance du 18 décembre 1839. Ces établissements sont administrés sous l'autorité du ministre de l'intérieur, et sous la surveillance de commissions gratuites, par un directeur responsable. (Dite ord., art. 1".) Ces commissions de surveillance sont composées de cinq membres nommés par les préfets. . . (Ib. , art. 2.) Aux termes do l'art. 4, elles ne donnent que des avis sur les procès à intenter, les acquisitions, les emprunts, les ventes ou échanges d'immeubles, etc. 11 est clair, d'après cela, que les actions judiciaires de ces établissements ne peuvent être exercées par ces commissions, comme cela se pratique pour les hospices ordinaires représentés par des commissions administratives (1. 7 août 1851, art. 6),

804 PONCnOIiS ÀDUmiSIIUTIVES

chargées de diriger (art, 7, ib.), de régler (art. 8, ib.), de délibérer sur les objets intéressant ces hospices, et notamment les actions judiàaires. (Art. 9, ib.)

liC débat ne peut donc s'élever qu'entre le préfet et le directeur responsable chargé de V administration intérieure de l'établissement et de la gestion de ses biens et re-venus. (Ord. 18 décembre 1839, art. 6.) L'art. 16 delà même ordonnance semble assimiler les hospices d'aliénés aux hospices ordinaires, en disant : « Les lois et « règlements relatifs à l'administration générale des hos- (( pices et établissements de bienfaisance, en ce qui con- « cerne notamment l'ordre de leurs services financiers, « la surveillance de la gestion du receveur, les formes a de la comptabilité, sont applicables aux établissements (( publics daliénés en tout ce qui n'est pas contraire aux « dispositions qui précèdent. » Il semble, d'après cela, que les hospices départementaux d'aliénés ont une existence propre, comme les hospices communaux, et que, partant de là, ils doivent être représentés en justice par le directeur, après avis de la commission de surveillance, comme cela se pratique à Paris pour l'assistance pu* blique en vertu de la loi du 10 janvier 1849, art. 3 et 5.

Dans les premières années qui ont suivi la loi de 1838 et l'ordonnance de 1839, le ministère de l'intérieur avait admis la distinction suivante : S'agit-il de faire les actes d'acquisition, de construction et autres se rattachant aux frais de premier établissement des asiles d'aliénés, ces dépenses ont un caractère purement départemental et doivent figurer au budget du département. Mais lorsque l'asile est définitivement fondé, il devient un établissement distinct, et se trouve soumis^ pour son régime administratif et financier, aux lois, ordonnances

DBS GONSBIlâ I» PRÉFECTURE.

et règlements qui régissent tous les établissements de charité. (Y. cire. min. 22 juillet 1842, BulL min. de Vint., p. 191 ; id, 30 avril 1845, BulL min., p. 59; id. du 28 juillet 1845, BulL min., 1845, p. 166.) C'était reconnaître une existence propre aux asiles d'aliénés, et, par suite, donner au directeur l'exercice des actions judiciaires et les autres actes de la vie civile les concernant.

Le conseil d'état n'a jamais admis cette opinion, et il a toujours pensé que, sauf les cas exceptiounels qui résulteraient des actes de fondation, les asiles publics d'aliénés ne sont que des établissements départementaux; d'où il conclut : T que les acquisitions d'immeubles doivent être faites par le préfet au nom du département (v. avis du 6 avril 1842, dans X Ecole des communes, 1842, p. 288) ; — 2* que les emprunts à faire pour ces établissements doivent également être faits par le préfet (v. avis du 27 juillet 1855, BulL min., 1855, p. 206) ; — 3° que les actions judiciaires relatives à ces établissements doivent être exercées par le préfet, et non par le directeur de l'établissement. (30 août 1845 [hos-pices de Dieppe].)

Tout cela est parfaitement raisonnable. Quand on a vu de près fonctionner ces établissements, on est bientôt convaincu qu'il est nécessaire, dans l'intérêt des aliénés et des finances du département, de faire planer au-dessus du directeur l'autorité du préfet et celle du conseil général. Il y aurait mille dangers, sous le rapport de la liberté individuelle, de faire du directeur, médecin ou non de l'établissement, un autocrate qui tyranniserait les malades et étendrait outre mesure les dépenses, qui retombent sur le département. La pratique, comme

896 FDNcnoifô ADMnosnuTiyBS

membre du conseil général de la Côte-d'Or, ma fait connaître que rien n*est plus sage que la jurisprudence du conseil d'état sur la nature des asiles d'aliénés. 11 est facile de répondre en un mot aux arguments invoqués en faveur du directeur : il u a que les pouvoirs que lui donne Fart. 6 de Tordonnance du 18 décembre 1839, et rien, d'après les termes de cet article, ne Tautorise à représenter ces hospices en justice ni dans les actes les plus importants de leur vie civile. Quant à la loi du 10 janvier 1849, elle n a rien de commun avec les asiles publics départementaux d aliénés, et elle doit être restreinte aux établissements pour lesquels elle a été faite. Si Ton admet que les asiles publics d aliénés ne sont que des établissements départementaux, il faut suivre, pour lexercice des actions judiciaires les concernant, les règles établies pour les actions départementales par la loi du 10 mai 1838, art. 36 et 37, combinée avec le décret de centralisation du 25 mars 1852, art. 1*', tableau A, n* 5, si ce n*est qu'il faut, en outre, prendre Tavis de la commission de surveillance de rétablissement, en vertu de l'ordonnance du 18 décembre 1839, art. 4.

477. Il peut exister des hospices qui soient considérés comme établissements publics formés dans un intérêt national : tels sont Thospice des Quinze-Vingts à Paris, la maison impériale de Charenton, l'institution des Sourds- Muets de Paris, Tinslilution des Jeunes- Aveugles, Tinstitution dos Sourds-Muets de Bordeaux, indépendamment des établissements analogues qui pourraient être ultérieurement formés. A la différence des hospices communaux ordinaires, ces établissements généraux de bienfaisance et d'utilité publique sont placés sous l'auto-

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rite du ministre de Tinlérieur, et régis, sous la surveillance d'un conseil supérieur, par des directeurs responsables, assistés de commissions consultatives. (Y. ord. 21 février 1841.) Leurs dépenses sont directement à la charge de Tétat. De là il faut conclure que les formalités préalables de l'autorisation du conseil de préfecture ne peuvent être applicables à des établissements de ce genre, indépendants de ladministration municipale et * départementale. (Paris, 9 avril 1836, Sir., 36, 2, 179- V. en ce sens M. Reverchon, p. 331, n* 124 ; et, en sens contraire, M. Dufour, t. III, n" 1981, 1" édit.) Les conseils de préfecture n ont pas la tutelle des établissements nationaux, ni même celle du département, puisque le préfet n'a pas besoin de leur autorisation pour exercer les actions du département.