Le sénat pourrait-il annuler les jugements

20. La séparation des pouvoirs n'empêche pas toujours les tribunaux d'apprécier les actes administratifs.

21. Qui peut interpréter un arrêté qui désigne un journal pour les annonces judiciaires ?

13. Les lois, avons-DOus dit, ne posent que des principes. 11 y a ensuite deux sortes d'agents qui les appliquent : les corps administratifs et les tribunaux. Montesquieu a dit : « Il n y a point de liberté si la puisce sance de juger n*est pas séparée de la puissance légis- « lative et de Texécutive. Si elle est jointe à la puissance « législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des « citoyens serait arbitraire : car le juge serait législa- « teur. Si elle était jointe à la puissance executive, le (( juge pourrait avoir la force d'un oppresseur. » (Esprit desLois^ liv. II, chap. vi.) Cette séparation a été consacrée en principe par la constitution du 3 septembre 1791, tit. III, chap. v, art. 1 et 3- Elle est reproduite dans la loi du 16-24 août 1790, dont l'art. 13 porte : a Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeure- (( ront toujours séparées des fonctions administratives. « Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, « de quelque manière que ce soit, les opérations des « corps administratifs, ni citer devant eux les adminis-

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« (rateurs pour raison de leurs fonctions. » Enfin, la loi du 16 fructidor an III est venue renouveler cette séparation en décrétant que : « Défenses itératives sont « faites aux tribunaux de connaître des actes d'admi- « nistration, de quelque espèce que ce soit, aux peines « de droit. »

14. Du principe de la séparation du pouvoir judiciaire avec les pouvoirs législatif et exécutif, faut-il conclure que Fautorité judiciaire constitue dans Tétat un troisième pouvoir constitutionnel parallèle aux deux* autres? ou, au contraire, n est-il qu'une simple branche de lexécutif subordonnée au chef de Tétat? — Les auteurs qui soutiennent la première opinion se fondent sur les raisons suivantes : Les juges , quoique nommés par le chef de Télat , sont inamovibles et indépendants du pouvoir exécutif. L'empereur même, quoique chef suprême de ce pouvoir qu'il possède en entier, est incapable, d'après la loi, de venir siéger au milieu des juges qu'il a nommés, et de juger en matière civile ou criminelle, avec ou. sans eux. La constitution du 3 septembre 1791 et la loi du 16-24 août 1790, en établissant la sépai^ation des fonctions judiciaire et administrative et l'indépendance du pouvoir judiciaire, repoussent l'idée qu'il puisse être un démembrement et une dépendance du pouvoir exécutif. Enfin , ils invoquent l'opinion de Montesquieu , qui , dans le chapitre cité , semble avoir adopté cette division des trois pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, comme parallèles entre eux.

Malgré ces raisons, je pense que cette opinion ne pouvait être adoptée en présence du texte de l'art. 48 de la charte, ainsi conçu : « Toute justice émane du roi; elle

(( s'administre en son nom, par des juges qu'il nomme

18 DU POUVOIR JUDICIAIRfi.

« et qu'il institue. » Pour comprendre cette disposition, qui parait assez obscure au premier coup d'œil , il faut se rappeler que le moi justice a différents sens. 11 signifie d abord cette vertu morale qui consiste dans T habitude de rendre à chacun ce qui lui appartient. Justiiia est comtans et perpétua voluntas jus suum cuique tri— buens. (Inst. lib. 1, tit. 1.) Prise dans cette acception ^ la justice émane de la divinité elle-même, et ce n'est pas le sens qu'il faut lui donner dans l'art. 48. Le mol justice s'entend quelquefois des tribunaux mêmes qui sont chaînés de la rendre et d'appliquer la loi aun contestations qui se présentent à juger. Ce n'est pas encore là tout à fait le sens exact de ce mot dans la charte : car nous voyons dans l'art. 50 que les cours et tribunaux ordinaires alors existants étaient maintenus, et qu'il n'y serait rien changé qu'en vertu d'une loi. L'établissement et l'organisation des tribunaux ordinaires étaient donc du domaine de la loi. Enfin le mot justice se prend souvent pour le pouvoir judiciaire lui-même, ou l'autorité qui consiste dans le droit de statuer sur les différends qui naissent entre les citoyens, et qu'on appelle juridiction. C'est surtout dans ce sens qu'il était fréquemment employé dans notre ancienne législation. (Y. du Cange, V* Justitia.) Ainsi, l'on distinguait la yu^/ic^ royale et les justices seigneuriales : on disait que tel seigneur avait la justice haute, moyenne et basse dans son fief, ou seulement l'un de ses démembrements. La justice, comme le fief auquel elle était inhérente, émanait ^ sous le régime féodal, du roi, seigneur suzerain immédiat ou médiat de toi)8 ses vassaux ou arrière-vassaux. « Toutes justices, « disait Loyseau , dépendent du roi , tant en ce qu'dles « procèdent de lui et retournent à lui, ainsi que tous

DU POUVOIR JUDICIAIRB. i9

'c les fleuves ont leur source et leur chute en la mer, « qu'en ce qu'elles lui appartiennent toutes ou en pleine » propriété, ou du moins en directe seigneurie, relevant « nécessairement de lui en fief. » {Des seigneuries j ch. xiii, n"* 1.) Or il me parait évident que la charte, en disant Toute justice émane du roi y avait voulu signifier que le pouvoir judiciaire était une émanation du pouvoir royal. Que ce soit là , si Ion veut , une réminiscence du droit féodal, il n'en est pas moins vrai que c'était le sens de l'article cité.

Ce qui confirme cette interprétation, c'est que, si nous recourons à notre ancien droit public , nous voyons que le pouvoir judiciaire était tellement une dépendance du pouvoir royal, que le roi lui-même, en son conseil, faisait les fonctions d'un tribunal supérieur qui cassait les arrêts des parlements pour violation de la loi , et qui réglait les juridictions. En effet, ce que nous appelons aujourd'hui la cour de cassation , ce tribunal suprême de l'ordre judiciaire, n'existait pas avant la révolution de 1789. Ses attributions étaient unies et incorporées aux autres attributs de la couronne, et le roi les exerçait d«ns Tune des sections de son conseil d'état , appelée conseil privé des parties. Les rois de France , en établissant des tribunaux , n'avaient pas renoncé à la faculté de rendre la justice par eux-mêmes. Voir dans l'ancien Répertoire de Jurisprudence, v"" JRoi^ p. 20, une série de cas où les rois ont jugé en personne dans le cours de la monarchie. Depuis la révolution , une grande partie des affaires qui étaient de la compétence du conseil privé des parties ont été détachées des attributs de la royauté , et ont été dévolues à un tribunal supérieur appelé cour de cassation. Mais les attributions de cette cour et celles des autres

^ t)Ù POUVOIR JUDIGUIRE.

tribunaux ordinaires étaient censées, d'après la charte, être un démembrement de Tautorité royale , qui contenait autrefois le pouvoir de faire les lois et de les faire exécuter, soit au moyen des agents du pouvoir administratif, soit au moyen des agents du pouvoir judiciaire.

15. C'est de là que vient la division, qui existe encore aujourd'hui, de la justice administrative et de la justice judiciaire. La justice administrative est celle qui consiste dans le droit de juger tout le contentieux administratif. Elle appartient à l'empereur en verlu des art. 50 et 58 de la constitution, combinés avec le décret législatif du 25 janvier 1852, art. 1^. Elle est une conséquence di~ recte du pouvoir exécutif sous un régime monarchique, et ne pourrait en être séparée sans porter atteinte à l'indépendance de la couronne, et sans lui donner un supérieur dans le juge de ses faits ou de ceux de ses agents. Cette justice forme donc encore aujourd'hui l'un des attributs de la couronne, et l'empereur l'exerce en son conseil d'état, soit en jugeant en dernier ressort tous les différends du contentieux administratif qui viennent aboutir à lui de tous les rayons de la circonférence, c'est-à-dire de tous les agents ou corps administratifs, soit en réglant les conflits d'attribution entre Tautorité judiciaire et l'autorité administrative. La justice judiciaire ou ordinaire est celle qui est exercée par les tribunaux chargés de rendre la justice civile, commerciale et criminelle. On voit tout d'abord que nous ne prenons pas les mots justice ordinaire dans le sens qu'on leur donne vulgairement, en les appliquant aux tribunaux civils d'arrondissement et aux cours impériales, par opposition aux tribunaux de commerce. Nous leur donnons un sens plus étendu , et qui comprend toute la justice

rendue par les tribunaux de Tordre judiciaire, prise par opposition à la justice reudue par les corps ou agents de Tordre administratif.

U résulte de là que le pouvoir exécutif peut se diviser en deux branches : V exécutif administratif et V exécutif judiciaire ; car les lois se mettent à exécution par l'application qu'en font les tribunaux aux contestations qui se présentent devant eux, aussi bien que les agents de J'administration lorsqu'ils prennent les mesures qui rentrent dans leurs attributions et qu'ils jugent le contentieux qui leur est dévolu.

Cette théorie, qui ressortait de la combinaison des art. 12 et 48 de la cbarte, est implicitement consacrée par la constitution de 1852 et par notre législation. La justice judiciaire se rend au nom de lempereur (Constitution, art. 7), comme elle se rendait au nom du roi. C'est lui qui nomme aux emplois de la magistrature comme à tous les autres emplois (art. 6, ib.), et ces magistrats sont inamovibles. (Art. 26, ib.;

1&. La justice judiciaire vient se résumer en la cour de cassation qui en occupe le sommet. Elle est le centre auquel aboutissent les rocours contre les tribunaux de l'ordre judiciaire soit pour excès de pouvoirs , soit pour violation de la loi : comme le conseil d'état est le centre de la justice administrative auquel aboutissent les recours contre les décisions des corps ou agents de l'ordre administratif qui lèsent des droits véritables. De là on peut tirer un critérium infaillible pour connaître si un corps ou tribunal appartient à l'ordre judiciaire ou à Tordre administratif. Toutes les fois que le recours aboutit à la cour de cassation , on peut conclure infailliblement que l'autorité qui a rendu la décision appartient à

Tordre judiciaire. Tels sont notamment les conseils de guerre de l'armée de terre ou de mer, les conseils de discipline de la garde nationale , etc. Toutes les fois , au contraire , que le recours aboutit au conseil d*état , on peut en induire avec certitude que le corps qui a rendu la décision est placé dans l'ordre administratif. Tels sont notamment la cour des comptes, les jurys de révision de la garde nationale, les conseils de révision pour le recrutement de larmée, etc.

17. La théorie qui fait de Tordre judiciaire une branche du pouvoir exécutif, au lieu d'un pouvoir propre et parallèle à la puissance executive, n'est pas purement oiseuse; elle produit des conséquences pratiques très importantes. Nous n'en ferons remarquer qu'une seule quant à présent : c'est qu'elle sert de base aux règlements des conflits d'attributions qui s'élèvent entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative. Supposons que le pouvoir judiciaire soit un pouvoir constitutionnel dans l'état, ^al, par sa nature et son origine, au pouvoir exécutif : où sera le supérieur commun pour faire cesser la lutte entre eux? Ce ne serait aucun des deux pouvoirs judiciaire ou administratif, puisqu'on les suppose égaux et indépendants l'un de l'autre. Ce ne peut pas être le pouvoir législatif : car, d'après sa nature , il doit se borner à faire des lois , c'est-à-dire à poser des principes , et ne doit pas se mêler d'en faire l'application. Donnerez-vous ce droit à la cour de cassation? Mais c'est un corps judiciaire; et ce serait le placer au-dessus du pouvoir exécutif. Un corps inamovible qui aurait une pareille attribution, gênerait et entraverait la marche de la puissance executive, et l'absorberait en partie ou en entier. Dans le *système exposé

DU POUVOIR JUDIGIAIRK. tS

plus haat, ii y a un moyen simple et facile de sortir de la difficulté. L'empereur, étant le supérieur commun de Tadministration-et de Tordre judiciaire, intervient dans leurs luttes, et interpose son autorité pour faire rentrer chacun d eux dans ses limites.

Sous la constitution républicaine de 1848, cette théo* rie n'aurait pas été admissible , et l'on conçoit l'existence du tribunal des conflits sous un pareil régime. Le président de la république ne possédait pas alors la justice contenlieuse administrative, ni la justice judiciaire. Aussi n'avait-il pas le droit de régler les conflits d'attributions. Ces différences sont des conséquences du principe monarchique ou du principe républicain, selon que l'un ou l'autre est admis par la constitution.

Ce droit de lever les conflits est de la plus haute importance ; et je ne doute point que , dans le temps où la juridiction ecclésiastique était si étendue et avait commis tant d'usurpations sur la justice civile, elle n'eût fini par labsorber entièrement pour établir un gouvernement Ihéocratique , si l'Eglise eût eu le jugement des conflits qui s'élevaient entre les deux puissances. Mais, comme la puissance séculière a conservé le règlement des conflits au moyen des appels comme d'abus, qui étaient dévolas aux parlements, il est arrivé, par une conséquence naturelle des choses, que les tribunaux ecclésiastiques ODt fini par rentrer dans les limites de la juridiction purement spirituelle , et par perdre tout ce qu'ils avaient usurpé sur la juridiction séculière.

18. Quoique le pouvoir judiciaire soit une émanation des attributs de la couronne, le chef de Tétat n'a cependant aucun droit de réforroation sur les jugements des tribunaux qui rendent la justice judiciaire. Il n'a

que l'autorité nécessaire pour les faire rentrer dans la sphère de leur juridiction. Toutes les fois qu'elle se renferme dans les limites de sa compétence , l'autorité judiciaire est souveraine dans ses actes , de même que le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif sont également souverains dans les limites respectives de leurs attributions. En d'autres termes, toutes les fois qu'un tribunal a prononcé sur une matière de sa juridiction, et que les voies pour faire réformer ou annuler la décision sont épuisées, son jugement passe en force de chose jugée, et acquiert toute l'autorité d'une loi spéciale pour la cause dans laquelle il a été porté. De là , il faut conclure que les chambres ne peuvent connaître du pourvoi contre les jugements des cours et tribunaux , ni des demandes en révision ou en réhabilitation des condamnations prononcées en matière civile ou criminelle.

19. Le sénat aurait-il le droit d'annuler les jugements des tribunaux judiciaires, en vertu du pouvoir à lui conféré par l'art. 29 de la Constitution de 1852? Pour l'affirmative , on peut argumenter des termes de cet article qui mentionne tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels, et de la solution que nous avons donnée au sujet du recours contre les arrêts contentieux du conseil d'état. (Y. n"" 4.) Nonobstant ces motifs, je ne pense pas que le sénat ait le droit d'annuler un jugement pour vice d'inconstitutionnalité. Il n'est pas une cour de justice planant au-dessus de la cour de cassation ; celle-ci suffît à la tâche de maintenir les tribunaux et les cours judiciaires dans la légalité. (V. en ce sens M. Batbie, Traité de droit publ. et adm.^ t. ni , n"" 236.) M. Laferrière, tout en admettant cette solution en thèse générale, y apporte une exception en

DU POUVOIR JUDICIAIRB. 2S

se fondant sur la constitution du 16 therm. an X, art. 55, qui reconnaissait au sénat le droit d'annuler les jugements des tribunaux , lorsqu'ils sont attentatoires à la sûreté de l'état. 11 admet que les ternies seuls de l'art. 21 de la constitution du 22 frim. an VIII ne suflisaient 'pas pour entraîner cette conséquence, et que c'est pour cela qu'a été faite la disposition citée de Tan X. (Y. Cours de droit publ. et adm.^ t. I, p. 130, 5* édit.) Pour moi, je tire une conclusion diamétralement opposée, et je dis : t'uisque les termes de l'art. 21 de la constitution de Tan YUI n'avaient pas suffi pour donner au sénat le droit d'annuler les jugements des tribunaux judiciaires, donc ceux de l'art. 29 de la constitution de 1852, qui s>ont identiques , ne doivent pas suffire. La disposition contraire du sénatus consulte de Tan X est sans valeur, puisque cette constitution n'existe plus.

Je ferais toutefois une exception pour les décisions de la haute cour de justice instituée en vertu de l'art. 54 de la constitution, et cela ppur un double motif : que cette cour a un caractère politique , et que ses décisions n'étant susceptibles d'aucun pourvoi devant la cour de cassation , il n'y aurait aucune garantie contre les vices d'inconstitutionnalité qui pourraient infecter ses arrêts, comme si , par exemple , elle se saisissait d'office d'une affaire , sans y être autorisée , ainsi que le prescrit l'art. 54 précité.

20. Le principe de la séparation des pouvoirs , et la règle qui , par voie de conséquence , donne à l'autorité administrative l'interprétation de ses actes , n'obligent pas les tribunaux à s'abstenir de juger, par cela seul qu'une des parties litigantes prétend que le sens d'un acte administratif produit en justice est obscur et équi-

voque. Si, nonobstant cette allégation, l'acte parait clair et précis aux tribunaux, ils peuvent passer outre au jugement du fond, sans s'arrêter à la demande en renvoi devant Tautorité administrative pour interprétation. S'il en était autrement , l'esprit de chicane aurait un moyea facile d'entraver la décision des causes civiles, en alléguant l'obscurité des actes administratifs. (Y. en ce sens : C. cass., 20 décembre 1836, S. V., 37, 1, 159; id., 16 avril 1838, S., 38, 1, 383; id., 9 juillet 1838, S., 38, 1, 582; id., 22 avril et H nov. 1840, S., 40, 1, 825 et 1001; id., 17 déc. 1841, S. V., 42, 1, 886; id.,

26 avril 1843, S., 43, 1, 820; id.,3 avril 1847, S. V., 48. 1, 44; id., 17 juillet 1849, S., 49, 1, 695; id., C. cass., 7 février 1854, S. V., 55, 1,801; id., 13 août 1855, S. V., 56, 1, 416; id., 13 juUlet 1862, S. V., 62, 1, 938; arr. .cons. d'ét., 20 mai 1851 [hér. Frère].)

Quand l'acte administratif présente des difficultés sur son sens et sa portée, les tribunaux doivent se borner à renvoyer devant l'autorité administrative pour le faire interpréter, et surseoir à prononcer sur le fond de la contestation pendant un délai fixé par eux. Mais ils ne doivent pas se dessaisir du procès toutes les fois que le fond est de leur compétence, sous prétexte que la solution dépend de l'interprétation d'un acte administratif dont ils ne peuvent connaître. (C. cass., 25 mars 1839, S., 39, 1, 405; id., 23 avril 1841, S., 41, 1, 769; id.,

27 déc. 1842, S., 43, 1, 164; C. cass., 27 juin 1853, S. V., 54, 1, 255.) En cas de sursis, il leur est interdit de statuer au fond avant que l'autorité administrative ait définitivement prononcé sur l'interprétation qui lui a été renvoyée. (C. cass., 20 déc. 1843, S. V., 44, 1 ,

DU POUVOIR JtJDIGIAlBE. 27

157.) Mais les tribunaux sont incompétents pour interpréter un acte administratif ambigu , alors même qu'ils déclarent que cet acte est clair et n'a pas besoin d'inter* prétation, quand, en réalité, ils l'interprètent sous prétexte de l'appliquer. (C. cass., 27 février 1865, S., 55, 1 , 801.) Les tribunaux, saisis d'une question de propriété ou de servitude, ne peuvent, sans excéder leurs pouvoirs, interpréter pour les résoudre les actes administratifs sur lesquels l'une des parties appuie ses prétentions. (G. cass., 13 juillet 1859, S. Y., 59, 1, 858.) Il existe deux arrêts à cette date dans le même sens.

21. L'interjdiction pour les tribunaux d'interpréter les actes de l'administration ne s'applique pas aux règlements émanés de l'administration. (Y. mes Questions de droit adm.^ p. 15.) Doit-on considérer comme de simples actes administratifs ou comme des dispositions réglementaires les arrêtés par lesquels les préfets désignent, chaque année, les journaux destinés à recevoir les annonces judiciaires, en vertu de l'art. 23 du décret sur la presse du 17 février 18527 Cette question partage le conseil d'état et les cours judiciaires. Ce conseil n'y voit que de simples actes administratifs , et refuse aux tribunaux le droit de les interpréter. (Y. 20 juin 1860 [Préfet de f Yonne]; id. [Préfet de la Drame]; id., 20 déc. 1860 [Préfet de l'Ardèche] ; 18 avril 1861 [Prieur].) Les cours judiciaires considèrent ces arrêtés comme des règlements , ^et s'attribuent le droit de les interpréter. (C. cass., 7 déc. 1859, S. Y., 60, 1, 229; id., 4 mai 1863, S. Y., 63, 1, 399; Rennes, 23 janvier 1862, S. V., 62, 2, 31 1 0 A mon avis, le conseil d'état est dans le yvsij et il m'est impossible de comprendre comment on peut voir des règlements dans ces mesures individuelles.