DES MAIRES
117. Les lois qui ont organisé la police municipale, particulièrement celles des 14 décembre 1789 , 24 août 1790, 22 juillet 1791, 18 juillet 1837, ont énuméré les différents objets sur Jesquels les
municipalités ont le droit de prendre des arrêtes ou de faire des règlements de police. Cette attribution n'est pas exclusive des pouvoirs de police qui appartiennent au préfet dans toute l'étendue du département , et elle doit être entendue seulement en ce sens que le législateur n'a voulu qu'indiquer, parmi les objets de police, ceux qui sont de nature à faire prendre dans les communes des mesures spéciales appropriées aux besoins locaux. Aussi la cour de cassation a solennellement reconnu [Arrêl des chambres réunies, 12 sept. 1845) que le préfet peut, dans sa circonscription administrative, prendre les mesures de sûreté générale énoncées dans les lois où le maire trouve la source de son pouvoir ; ces mesures peuvent embrasser, soit plusieurs communes collectivement, soit un ou plusieurs arrondissements du déparlement, soit le département entier; tels sont les arrêtés que des préfets établissent pour réglementer, dans tout le département, la tenue des foires et marchés , tes heures d'ouverture et de fermeture des cafés, cabarets, auberges et autres lieux publics. Il a été décidé qu'un arrêté de police d'un préfet ne cesse pas d'être légal parce qu'il excepte de ses dispositions certaines communes, surtout s'il maintient les arrêtés spéciaux existant déjà dans <&s communes, ce qui justifie l'exception faite à leur égard. {Cass. 7 mars 1857.)
118. Lorsque le préfet a fait ainsi un règlement de police pour tout ou partie du département . un maire ne peut en donner un à sa commune en particulier qui abroge, modifie, ou remplace, en quoi que ce soit, celui du préfet ; il ne peut faire autre chose que d'assurer l'exécution de l'arrêté préfectoral {Àrr. de Cass. du 23 avril 1835). A plus forte raison, il n'est presque pas besoin de le dire, le maire n'a aucun droit de contredire, par des arrêtés municipaux, les règlements d'administration publique qui pourraient être pris par décrets sur des matières de police, soit pour tout le territoire français, soit pour un département, soit même pour une seule ville, comme cela a eu lieu pour la boulangerie.
Si l'arrêté du préfet laisse des lacunes , il n'est pas défendu à un maire de les combler par des arrêtés pris spécialement pour sa commune.
119. L'effet de la différence entre les mesures de police plus ou moins générales prises par un préfet , et les mesures purement locales édictées par un maire, a été l'objet d'une distinction. Lorsque l'arrêté du maire est antérieur à celui du préfet , ce dernier, a-t-on dit, doit être exécuté de préférence, à cause de sa généralité et à raison de la supériorité hiérarchique du fonction-
naire dont il émane; lorsque l'arrêté municipal pour une commune seule esl postérieur à l'arrêté préfectoral embrassant tout le déparlement ou une partie ou département , ou comprenant plusieurs communes, il doit, en ce qu'il aurait de différent de celui du préfet, être exécuté et reconnu obligatoire, après le délai du ntois pendant lequel l'arrêté municipal, s'il porte un règlement permanent , reste à la préfecture avant de pouvoir recevoir son exécution; si, après ce délai, le préfet n'a ni suspendu ni réformé l'arrêté du maire, il est censé, du moins provisoirement, l'avoir approuvé et avoir reconnu que dans la commune l'arrêté préfectoral avait du recevoir une modification. Sur ce dernier point, nous pensons que l'arrêté du maire n'est censé approuvé par le silence du préfet que lorsqu'il présente des différences avec l'arrêté préfectoral, mais non lorsqu'il y est positivement contraire; on ne saurait présumer que le magistrat dirigeant le département a entendu permettre à l'administrateur d'une commune de contredire les dispositions prises par l'autorité départementale; il est plus vraisemblable de supposer que le préfet a regardé comme non avenu, sans qu'il fût besoin de prendre une résolution à cet égard, l'arrêté municipal pris en opposition avec le sien. Ajoutons que la présomption d'approbation céderait devant la preuve contraire, qui résulterait de ce que, le mois écoulé, et après un temps plus ou moins long, le préfet réformerait l'arrêté du maire; on a demandé s'il en aurait encore le droit; nous examinerons cette question en traitant de la force exécutoire des arrêtés de police municipale.
120. Enfin , un conflit pourrait s'élever entre l'arrêté municipal pris pour une commune seulement, et l'arrêté préfectoral pris, sur le même objet, pour la même commune. Dans ce cas, l'arrêté du maire devrait avoir la préférence sur celui du préfet; l'autorité municipale ne peut , en général et sauf quelques exceptions dont nous parlerons bientôt, être exercée par un autre fonctionnaire que par le maire, tu arrêté préfectoral pris pour réglementer des objets de police dans une seule commune ne serait pas obligatoire devant les tribunaux, alors même que le préfet aurait pris l'initiative pour suppléer à l'inaction du maire. Toutefois, la loi a prévu et empêché les conséquences de la négligence ou de la mauvaise volonté d'un maire; en l'absence d'un arrêté municipal sur un objet qui exigerait une réglementation . le préfet peut, aux termes de l'article 15 de la loi du 18 juillet 1837 , requérir l'autorité municipale, et, sur son refus et son inaction, prendre l'arrêté né-
cessaire qui, alors, est parfaitement légal et obligatoire. (Insfr. du min. de l'hit, du I" julil. 1840.)
121. Dans toutes les autres circonstances, le préfet n'a sur les arrêtés de police municipale qu'un droit de contrôle et de révision; nous traiterons ce sujet à l'article I er , sect. i du chapitrent.
I 3. — Pouvoirs spéciaux des préfets daxs les villes , chefs-lieux
DE DÉPARTEMENT , AYANT CNE POPULATION DE PLIS DE i0,000 AMES.
122. Ici les attributions de police conférées à l'autorité municipale sont notablement modifiées. Le préfet , dans les grandes villes dont il s'agit, exerce non -seulement la police général comme dans tout le reste du département, mais de plus, les fonctions de préfet de police, telles qu'elles sont déterminées poui Paris, et il entre en partage des attributions municipales; et partage consiste en ce que, pour les objets non réservés au maire, il fait seul les règlements et arrêtés de police applicables à la ville; d'autre part, le maire n'agit plus, pour les objets dont il reste chargé, que sous la surveillance du préfet. Bien qu'il s'agisse, dans ces dispositions, de restrictions apportées au pouvoir municipal, et que nous dussions peut-être en renvoyer l'examen au chapitre relatif à ce pouvoir, nous croyons néanmoins devoir nous en occuper immédiatement , afin de ne pas scinder l'exposé des attributions de police des préfets, et parce que le droit de surveillance accordé au préfet sur le maire relève immédiatement de sa mission de police générale.
123. C'est la loi du 5 mai 1835 qui a conféré aux préfets des pouvoirs exceptionnels dans les villes chefs-lieux de département dont la population excède 40,000 âmes 1 ; les motifs qui ont guidé le législateur sont résumés avec précision par M. Block, dans le Dictionnaire de l'administration f rançaise , v° Police , n<M07 : « Dans les grands centres de population , dit cet auteur, la loi a concentré entre les mains du préfet les attributions qui touchent le plus près à la paix publique et aux intérêts généraux. On a pensé que, dans les grandes villes où affluent les étrangers et ceux qui sentent le besoin de cacher plus facilement une vie irrégulière, la police devait avoir une organisation plus forte. Bien qu'animés des meilleures intentions , les maires de ces grandes cités, absorbés par la gestion des intérêts communaux et par les
1. l'n décret du 1 1 juillet 18GO déclare cette loi applicable a la ville de Nice, et règle l'organisation du personnel de la police dans cette ville.
soins de l'édilité, n'ont ni le temps ni peut-être les moyens de surveiller ces éléments de désordre; ils n'ont pas, d'ailleurs, soit avec l'administration centrale, soit avec les autres autorités de l'Empire, des rapports suivis, et sont dépourvus des moyens d'action énergiques et rapides que comportent les attributions des préfets. »
124. Le régime exceptionnel dont il s'agit ne s'applique ni à Paris, qui a toujours eu une organisation administrative particulière, ni à l'agglomération des communes lyonnaises, auxquelles la loi du 19 mai 185J a donné aussi une organisation spéciale; ce qui prouve que la loi nouvelle n'a pas dérogé à celles qui concernent Lyon, c'est que le décret du 26 septembre 1855, qui fixe le cadre du personnel de la police des villes régies par la loi du 5 mai 1855, énumère les villes auxquelles il s'applique, et qui sont : Amiens, Angers, Besançon , Bordeaux , Caen , Lille, Limoges, Marseille, Metz, Montpellier, Nancy, Nantes, Nîmes, Orléans, Rouen, Strasbourg et Toulouse; Lyon n'y est pas nommé.
La population est variable ; elle se compte d'après le recensement officiel quinquennal; les chefs-lieux qui, d'après ce document, dépasseraient le chiffre de 40,000 habitants , deviendraient passibles du régime de la loi de 1855: réciproquement, ceux dont le chiffre de population deviendrait inférieur rentreraient dans le droit commun.
125. C'est le préfet qui nomme, sans la participation du maire, tous les employés et agents de police de tout ordre dans le cheflieu de plus de 40,000 âmes; ils reçoivent du préfet leur commission et prêtent serment entre ses mains. iDécr. du tbsept. 1855 , art. 1.) Ce sont des arrêtés préfectoraux qui règlent, sous l'approbation du ministre de f intérieur, les dispositions relatives à l'organisation et aux détails du service, au costume , à l'armement. {Art. 4.)
126. Le maire ne perdant pas toutes ses attributions de police par suite de l'extension donnée à celles du préfet, ne pourrait s'acquitter de ses obligations s'il était dépourvu de toute action sur les employés et agents dont la loi ne lui laisse plus la nomination et la révocation. En conséquence, pour les attributions de police dont il reste charge, il a sous son autorité le commissaire central, qui transmet ses ordres aux fonctionnaires et agents de la police et qui en assure l'exécution. (Art 3.)
127. Voyons maintenant le partage d'autorité -que la loi de 4855 établit entre le préfet et le maire du chef- lieu. Le préfet exerce les fonctions de préfet de police, telles qu'elles sont réglées par
les dispositions actuellement en vigueur de l'arrêté du 12 messidor an VIII ; il résulte de ces termes de l'art. 50 de la loi que les préfets n'ont des attributions de la police municipale que celles qui sont détaillées dans l'arrêté de l'an Mil, et non celles qui auraient été conférées ultérieurement au préfet de police. Il est bien entendu aussi que l'assimilation au préfet de police n'entraîne pas l'application aux chefs-lieux de déparlement de plus de 40,000 âmes, des dispositions des ordonnances prises par le préfet (Je police de Paris. Plusieurs préfets, se fondant sur ce que la loi nouvelle leur donne les attributions du préfet de police, parmi lesquelles l'arrêté de l'an VIII place la police des théâtres, ont prétendu avoir le droit de former des commissions chargées, pendant les représentations de débuts des comédiens, de statuer sur l'admission ou le rejet des artistes. Mais une circulaire du ministre de l'intérieur, du 16 juillet 1856, a décidé que c'est au maire de former ces commissions ; c'est à lui aussi de les présider personnellement ou par un délègue. Le préfet est investi de la surveillance de l'action du maire; cette action se rapporte soit à l'administration communale, soit à la police municipale; il y a, en outre, des actes que les lois confient particulièrement aux maires, tels que visa, certificats, etc. : ce sont ces actes que la loi nouvelle laisse aux maires, et qu'elle indique par ces expressions : « sans préjudice des attributions, tant générales que spéciales, qui leur sont conférées par les lois. » L'article 50, qui s'exprime ainsi, énumère trois classes d'actes administratifs, et charge les maires de ces grandes villes : i° de tout ce qui concerne l'établissement, l'entretien, la conservation des édifices communaux, cimetières, places, rues et voies publiques, ne dépendant pas de la grande voirie, c'est-à-dire la voirie urbaine; 2° de l'établissement et de la réparation des fontaines, aqueducs, pompes etégouts; 3° de la fixation des mercuriales ; 4° des adjudications, marchés et baux. Quant à la police, dont nous nous occupons spécialement ici, l'art. 50 charge les maires de la police municipale, en tout ce qui a rapport à la sûreté et à la liberté du passage sur la voie publique , à l'éclairage, au balayage, aux arrosements, à la solidité et à la salubrité des constructions privées; aux mesures propres à prévenir et à arrêter les accidents et les fléaux calamiteux, tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, les débordements; aux secours à donner aux noyés; à l'inspection de la salubrité des denrées, boissons, comestibles et autres marchandises mises en vente publique, et de la fidélité de leur débit.
128. Les ternies de ces dispositions relatives à la police doivent être bien pesés. Voici ce qui en résulte : dans les communes ordinaires, la police municipale appartient tout entière aux maires; les objets qui, à ce titre, sont confiés à leur vigilance et à leur autorité, sont énumérés dans la loi générale du 24 août 1790, à laquelle se réfère celle du 18 juillet 1837, et dans quelques lois spéciales : il est même admis que si le maintien de l'ordre exige des mesures non comprises dans ces nomenclatures, les maires peuvent y pourvoir d'urgence par des arrêtés, sinon réglementaires, du moins individuels et temporaires. Dans les chefs-lieux de plus de 40,000 âmes, le maire n'est plus chargé de l'ensemble de la police municipale, mais seulement en ce qui a rapport à un certain nombre d'objets déterminés; dans ce nombre ne figure plus l'attribution comprise dans le n° 3 de l'art. 2, tit. II de la loi du Î4 août 1790, celle de maintenir le bon ordre dans les lieux où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux; il s'ensuit que les ordres nécessaires pour le maintien de la tranquillité sont alors donnés par le préfet, et que c'est lui aussi, et non plus le maire, qui peut faire les règlements concernant cette partie importante de la police municipale.
129. Il y a plus; il a été jugé que le préfet entre en partage du pouvoir réglementaire des maires, même quant aux objets qui leur ont été réservés par la loi du 5 mai 1855. A cet égard, on a posé la règle suivante: comme investi des pouvoirs du préfet de police, tels qu'ils sont réglés pour Paris, le préfet d'un département a, dans le chef- lieu possédant plus de 40,000 habitants, dans ses attributions, les mesures ayant pour objet la sûreté publique et la tranquillité générale des habitants, et, par conséquent , le droit de faire des règlements; si, au point de vue municipal, le maire peut donner des ordres et prendre des règlements sur des objets intéressant le bien-être et l'ordre dans la commune, ce droit ne saurait nuire à celui plus général du préfet. Ainsi, et c'est dans cette circonstance que la question s'est présentée, le préfet d'une ville chef-lieu de plus de 40,000 âmes prend un arrêté ordonnant que la porte extérieure des maisons restera fermée pendant certaines heures de la nuit; des contrevenants à cet arrêt prétendent qu'il est illégal, parce que les maires sont chargés, en vertu de l'art. 50 de la loi du 5 mai 1855, de tout ce qui a rapport à la sûreté et à la liberté du passage sur la voie publique. La cour de
cassation a décidé, le 15 décembre 1856, «qu'un arrêté qui prescrit la fermeture des portes extérieures des maisons pendant certaines heures, intéresse essentiellement la sûreté publique et la tranquillité générale des habitants; que si une mesure de cette nature peut, en certaines circonstances, avoir également pour objet d'assurer la liberté et la sûreté du passage sur la voie publique, et peut, par suite, être prise par les maires, auxquels le numéro 2 du paragraphe 2 de l'article 50 de la loi du 5 mai 1855 maintient le droit de réglementer ce qui y a rapport, le droit des maires ne saurait nuire à celui que les préfets tiennent également . de la loi au point de vue de la sûreté publique. » En conséquence, la cour a cassé un jugement qui avait déclaré non obligatoire pour les tribunaux l'arrêté pris par le préfet. (Même décision; Cass. 16 mars 1860.)
130. On voit, par cet exemple, que les mêmes objets peuvent être réglementés, dans les chefs -lieux de plus de 40,000 âmes, par le préfet et par le maire; par le préfet, sous le rapport de la sûreté générale, par le maire sous le rapport de la police communale et pour les objets spécifiés par la loi. Il ne faut pas se dissimuler que la distinction sur laquelle cette doctrine repose pourra être souvent difficile à établir et à préciser.
131. Les communes auraient pu élever des objections contre le paiemen^par elles, des dépenses occasionnées par les services de police auxquels les maires des chefs-lieux de plus de 40,000 âmes sont étrangers, et soutenir qu'une partie de ces dépenses devraient être à la charge du département; la loi a prévu cette difficulté, et elle a statué, dans un sens défavorable aux communes, parles dispositions suivantes, qui terminent l'art. 50. Les conseils municipaux desdiles communes sont appelés, chaque année, à voler, sur la proposition du préfet , les allocations qui doivent être affectées à chacun des services dont les maires cessent d'être chargés ; ces dépenses sont obligatoires. Si un conseil n'allouait pas les fonds exigés pour ces dépenses, ou n'allouait qu'une somme insuffisante, l'allocation nécessaire serait inscrite au budget par décret impérial , le conseil d'État entendu.
I 4. — FonMES ET FORCE EXÉCUTOIRE DES ARRÊTES DE POLICE DES
