PRÉFETS, MOYENS DE RECOURS

132. Les arrêtés préfectoraux sont datés et signés par le préfet ou par le fonctionnaire qui a reçu sa délégation ou qui le remplace légalement en cas d'empêchement; ils portent le timbre de la

préfecture. Ils visent les lois sur lesquelles ils sont fondés, donnent, avec plus ou moins de développement, les motifs qui les font émettre, et sont divisés en articles plus ou moins nombreux, suivant les besoins auxquels ils ont à pourvoir; l'exposé de motifs n'est pas indispensable pour la validité des arrêtés.

133. Quelle que soit leur forme, ainsi que leur objet, les arrêtés de police des préfets ne sont exécutoires que dans leur département. Par exemple, l'arrêté préfectoral qui règle le mode de déversement, dans la rivière, des eaux provenant des usines, est inapplicable à un usinier qui verse ses eaux dans la partie supérieure de la rivière, suivant un mode permis dans son département; s'il en résulte des inconvénients pour les riverains inférieurs, ceux-ci peuvent intenter contre l'usinier qui leur a nui une action civile en dommages-intérêts. (Arr. de Cass. 26 févr. 1858.)

134. Les préfets, par leurs arrêtés de police, prennent des mesures générales ou des dispositions individuelles. Des distinctions importantes se rattachent à cette classification, soit quanta l'exécution des arrêtés, soit quant au mode de recours à employer pour les faire réformer.

135. Pour qu'un arrêté ayant le caractère d'une mesure de police applicable à tout le département ou à une portion du département . puisse être exécuté, il faut qu'il soit connu de la population; de là la nécessite de le faire publier, et de laisser, pour qu'il devienne obligatoire, le même délai qui existe pour l'exécution des lois et décrets. Comment doit se faire la publication? aucune loi ne statuant sur ce point, il s'ensuit que les préfets ne sont assujettis à aucun mode spécial et exclusif de publicité. Le moyen le plus ordinaire est l'affichage dans les communes où les mesures prescrites doivent être exécutées, et l'envoi du bulletin administratif que les préfets adressent généralement aux maires du département. Par assimilation aux décrets non insérés au Bulletin des Lois, ou insérés seulement par leur titre, il a été décidé que les arrêtés préfectoraux sont suffisamment publiés par l'affichage dans les communes, mais que la seule insertion au bulletin administratif est insuffisante (Arr. C. Cass.ojuitl; 28 nou. 1845; Ikjuill. 1852). Le simple envoi à un directeur de chemin de fer d'un arrêté préfectoral de sûreté publique a été reconnu suffisant {C. Cass. 9 mai 1844). Le préfet peut notifier ses arrêtés aux maires, avec ordre à chacun de les faire publier dans sa commune; alors l'autorité municipale emploie les moyens de publication dont elle se servirait pour la publication de ses propres arrêtés. Nous parlc-

rons de ces moyens, quand nous traiterons des arrêtés de police municipale, line circulaire du 49 décembre 1846, voulant assurer l'application légale des arrêtés, prescrit aux préfets quant à leurs arrêtés d'intérêt général ou contenant des prohibitions, de les insérer dans le mémorial, de les taire afficher dans toutes les communes du département, et publier par les soins des maires; entin d'enjoindre aux maires de constater cette publication par un certificat inscrit au registre des actes de la mairie. Si un individu, traduit devant les tribunaux pour contravention à un règlement préfectoral , se défendait en alléguant le défaut de publication, ce fait étant négatif, et échappant par là à toute preuve, c'est l'officier du ministère public qui devrait prouver que la publication a eu lieu dans la commune où la contravention aurait été commise, preuve qui résulterait d'un certificat du maire, ou d'une attestation de la préfecture. La loi n'ayant pas déterminé un mode exclusif de publication, les tribunaux devant lesquels il serait prouvé par un certificat du maire, qu'un arrêté préfectoral a été publié^ ne pourraient pas déclarer que la publication a été insuffisante et qu'il aurait fallu un procès-verbal. {Arr, de Cass. 18 sept. 1847.)

136. S'agit-il d'une mesure individuelle, par exemple de l'ordre donné à un propriétaire de démolir des travaux usurpant sur le lit d'une rivière, de la fixation de la hauteur d'un déversoir, de l'autorisation d'une usine, l'arrêté n'a besoin d'être connu que des personnes qu'il intéresse (sauf les cas où il s'agit de dispositions préalables qui doivent précéder les arrêtés définitifs, parce que des tiers peuvent y avoir des intérêts engagés). La connaissance des arrêtés individuels est donnée par une simple notification administrative. La notification par le préfet a lieu au moyen de la remise des arrêtés faite par un agent de son administration; elle peut même se faire par une lettre confiée au service de la poste. Les arrêtés individuels sont exécutoires du jour où ils ont été notifiés; cette date résulte du reçu que l'agent qui a notifié s'est fait délivrer, ou du timbre de la poste, si l'enveloppe est reproduite. Les préfets doivent toujours avoir soin de faire constater la date de la notification de leurs arrêtés.

137. Quelle que soit la nature d'un arrêté de police pris par un préfet , le gouvernement conserve, à l'égard de cet acte, son pouvoir de contrôle et de suprématie , ce qui toutefois ne soumet pas les préfets, pour que leurs arrêtés pris dans les limites des attributions légales, soient obligatoires, à une approbation explicite

de l'autorité supérieure {Casa. 7 mars 1837). Quand il s'agit de mesures urgentes, pour lesquelles le préfet a dû sortir de la sphère de ses attributions normales, et prendre momentanément le rôle du Gouvernement, les mesures n'ont qu'un caractère provisoire et cessent avec* les circonstances qui les ont rendues nécessaires. L'autorité supérieure peut être appelée à en effacer ou réparer les conséquences, et les tribunaux ont le droit et le devoir de refuser la sanction pénale à de pareils arrêtés, si on les considérait comme permanents (Du four, t. I er , n os 392 à 394). Le Gouvernement a toujours le droit de suspendre ou d'interdire l'application d'un arrêté préfectoral contenant des prescriptions réglementaires. Le ministre compétent peut agir d'office, ou sur la provocation des particuliers qui se disent lésés, ou sur des observations qui lui sont transmises; mais personne n'a le droit d'agir par voie conlentieuse.

138. Quant aux arrêtés individuels, ils peuvent toujours être attaqués devant le ministre compétent (D. 25 mars 1852, art. 6); c'est au conseil d'Etat qu'on les défère quand ils contiennent un excès de pouvoir ou quand ce mode de recours est expressément désigné par une loi. La décision du ministre est sujette au pourvoi devant le conseil d'État seulement quand elle était de nature conlentieuse, c'est-à-dire quand on soutient qu'elle a violé un droit, ou commis ou confirmé un excès de pouvoir (voy. des exemples dans Dcfoor, t. I er , n 0s 422 el suiv.). Nous n'avons point ici «1 entrer dans le détail des règles concernant les délais et les formes du pourvoi au conseil d'État.

139. Le recours d'un particulier, soit devant le ministre, soit devant le conseil d'État, contre un arrêté de police d'un préfet, n'a point pour effel de suspendre l'exécution de cet arrêté. (Cass. %janv. 1858.)

Article m. — Du préfet de police de Paris.

140. Il n'.y a qu'un fonctionnaire, résidant à Paris, qui porte le litre de préfet de police. D'après la législation actuelle, plusieurs préfets de département ont été assimilés au préfet de police de Paris; ainsi, dans les villes chefs -lieux de département, où la population dépasse 40,000 habitants , le préfet remplit les fonctions de préfet de police telles qu'elles sont réglées par les dispositions en vigueur de l'arrêté des consuls du 12 messidor an VIII (L. 5 mai 1855; voy. ci-dessu$ n° 127). Les attributions données, par exception, à ces préfets ne sont que celles qui ont été déter-

minées par l'arrêté de l'an Mil; elles ne peuvent être augmentées ni diminuées de celles que le décret impérial du 10 octobre 1859 a transférées au préfet de la Seine: le règlement d'attributions entre ce dernier et le préfet de police est complètement étranger aux autres départements, où le partage, quant aux affaires de police, se lait entre le préfet et le maire.

141. Les pouvoirs conférés aux préfets des chefs -lieux de plus de 40,000 âmes ont été calqués sur ceux attribués, depuis 1851 , au préfet du Rhône; mais comme la compétence de ce dernier s'étend au delà de la commune de Lyon, sur tout le territoire qualiûé agglomération lyonnaise, nous en avons fait l'objet d'un paragraphe spécial.

8 1 er . — Fonctions et organisation de la préfecture.

142. .La constitution du 23 frimaire an VIII, en établissant le nouveau système administratif qui régit la France, porte, art. 16, qu'à Paris un préfet de police sera chargé de ce qui concerne la police, et aura sous ses ordres des commissaires distribués dans les douze municipalités. Le caractère, les attributions de cette administration et les services éminents qu'elle rend sont parfaitement résumés dans les Études administratives de M. Vivien , t. II, p. 168 et suivantes.

143. Les fonctions du préfet de police ont été déterminées par les arrêtés du 12 messidor an VIII et du 3 brumaire an IX, par le décret du 25 mars 1852, art. 7, par la loi du 10 juin 1853, et par le décret du 10 octobre 1859. Ce dernier décret a été rendu à la suite de longues discussions qui s'étaient élevées, depuis plusieurs années, entre le préfet de la Seine et le préfet de police, relativement à leurs attributions respectives : le conflit a été décidé en faveur du préfet de la Seine». Nous reviendrons bientôt sur les dispositions de ces lois et décrets.

1. Le décret, dans son préambule, ne contient pas l'exposé des motifs qui l'ont déterminé; on peut suppléer à cette lacune par le passage suivant du discours que M. le préfet de la Seine a prononcé le 14 novembre 1869, dans la séance d'installation du nouveau conseil municipal de la ville de Paris. (Moniteur du 24 novembre 1869.)

«La police de Paris, reconstituée en l'an VIII, était bien loin d'avoir le caractère qu'elle a depuis lors acquis. Un petit nombre de commissaires de police et quelques officiers de paix étaient à peu près les seuls agents ostensibles; les autres, formant, la nuit, ce qu'on appelait des patrouilles grises, n'avouaient leur mandat qu'en cas d'impérieuse nécessité.' (Elle n'avait aucune force spéciale pour obéir immédiatement à se* icqmsi-

144. Comme les préfets de départements, le préfet de police fait des injonctions individuelles, et prend, pour assurer l'exécution des lois et règlements de police, des arrêtés réglementaires, qui sont obligatoires après avoir été publiés : la publication se fait au moyen d'affiches imprimées, apposées dans les communes où l'exécution doit avoir lieu. Ces arrêtés portent le nom d'ordon-

tions. Aussi Ton conçoit que, peu après la loi du 28 pluviôse an VIII, la nécessité ait été reconnue de détacher de l'administration municipale, placée sous l'autorité du préfet de la Seine, même au risque d'embarrasser la marche de celle-ci, quelques attributions plus ou moins importantes, pour les donner, comme occupation extérieure, comme enveloppe, à la police qui, au lendemain des plus mauvais jours, semblait rraindre de se produire Mais depuis lors la police s'est élevée et par l exercice mieux entendu de ses droits tutélaires et par la franchise de ses actes. En créant les sergents de ville, en leur donnant un costume distinct, elle s'est fait voir au grand jour, et la valeur des services qu'elle rend au public a été bientôt comprise et mesurée. Peu à peu elle a développé son institution. Aujourd'hui, c'est une force considérable, présente partout, moitié civile, moitié militaire. Le sentiment public ne se trompe plus sur le rang mérité par ce. grand service public, qui a pour but de garantir le salut de tous par la sûreté du Souverain, la tranquillité de l'Etat, la sécurité des personnes, et qui, tout en se montrant à découvert, sait protéger efficacement les intérêts dont il a le dépôt.

«Dès lors, les attributions d'édilité et d'administration qu'on avait soudées à la police avec plus ou moins d'adresse, et qui en gênaient plutôt qu'elles n'en secondaient l'action, pouvaient faire retour, sans nul inconvénient, au centre municipal. Au moment où l'importance de la préfecture de police allait s'étendre encore par l'accroissement du personnel de ses agents, aucune raison n'empêchait plus de céder à la logique, qui conseille de ne point scinder des services administratifs, si l'on ne veut doubler les dépenses, compromettre les résultats, donner au public le spectacle incessant, non pas d'affaires bien faites, mais de conflits surgissant à tout propos. »

« L'Empereur, par un décret du 10 octobre dernier, a remis au préfet de la Seine le soin de tout ce qui concerne la petite voirie, l'éclairage, le nettoiement de la voie publique, le curage des égonts, les fosses d'aisances, les tarifs et traités relatifs aux voitures publiques, les tarifs, l'assiette et la perception desilroits municipaux de toute sorte, la boulangerie, tous les baux, marchés, adjudications relatifs aux services administratifs de la ville, etc. Le principe de la séparation rationnelle des attributions des deux préfectures, qu'on chercherait vainement dans les institutions municipales de l'ancien régime, parce qu'elles s'étaient formées successivement, sans plan d'ensemble, selon les besoins de chaque moment, ce principe posé dans la loi du 28 pluviôse an VIII, abandonné le 12 messidor de la même année pour un expédient qu'on jugeait nécessaire, a désormsis repris sa légitime autorité. »

nances et sont extrêmement nombreux; la collection en a été publiée, et, quoiqu'elle ne soit pas complète, elle forme déjà plusieurs volumes. Le préfet de police peut aussi , comme les maires dans les communes, publier de nouveau les lois et règlements de police {Arr. \1 mess, an FUI, art. %). Le recours contre les actes du préfet de police est le même que contre ceux des autres préfets (voy. n° 135). Le préfet n'exerce ses fonctions que sous l'autorité immédiate des ministres; il correspond directement avec eux pour les objets qui dépendent de leurs départements respectifs. (Arr. M mess, an VIII, art. 1 er .)

145. Jusqu'à ces derniers temps , le préfet de police n'avait aucune attribution qu'il pût exercer hors de Paris, du département de la Seine et d'un certain nombre de communes de Seine-et-Oise; une disposition récente avait étendu énormément son pouvoir. Le décret du 30 novembre 1859 le charge, sous l'autorité du ministre de l'intérieur , de la direction générale de la sûreté publique; les bureaux formant au ministère de l'intérieur la division de la sûreté générale, sont placés sous sa direction. Cette mesure de centralisation est expliquée dans un rapport à l'Empereur {Monit. du 1 re décembre 1859), où il est dit qu'elle ne touche à aucune des lois existantes, ne trouble aucune des attributions qu'elles ont déterminées, ne crée aucune dépense nouvelle ; le rapport résume en ces termes le résultat qu'on a voulu atteindre : « Ainsi cesse- , ront toutes les complications inutiles : l'impulsion sera concentrée là où se trouvaient déjà réunis les plus puissants moyens d'action et d'information. Relié plus intimement encore au ministre dont il doit avoir toute la confiance, le tenant informé de tout, et recevant chaque jour de lui des instructions directes, correspondant en son nom et par son ordre avec tous les fonctionnaires qui relèvent du ministère de l'intérieur, le préfet de police trouvera dans cette situation agrandie une nouvelle force et tous les pouvoirs nécessaires pour donner à ce vaste service du maintien de la paix et de la sécurité publiques la direction unique et ferme, l'impulsion sûre et rapide qui sont llfc conditions fondamentales de son efficacité. » Les avantages recherchés par la nouvelle combinaison , on avait espéré les trouver d'abord dans le rétablissement d'un ministère spécial de la police, puis dans une direction générale de la sûreté publique dépendant du ministère de l'intérieur ; les inconvénients d'une double police dans la capitale disparaissent dans la situation actuelle , qui augmente de beaucoup la responsabilité du préfet de police, diminué de quelques attri-

-Ha-

billions récemment transférées an préfet de la Seine, mais chargé de la surveillance municipale directe de Paris accru de 8 nouveaux arrondissements. I n décret rendu au commencement de l'année 1861 a divisé le ministère de l'intérieur en cinq grandes directions, dont l'une est la direction générale de la sûreté publique ; elle a été confiée à M. le préfet de police, ce qui concilie, en fait, le retour à la direction dont il s'agit, avec la combinaison qui en avait transféré les al tribu lions à la préfecture de police.

146. En dehors des bureaux de la préfecture et de ceux du ministère de l'intérieur qui lui sont adjoints , le préfet de police a pour auxiliaires de nombreux agents: il a sous ses ordres les commissaires de police distribués dans les quartiers de Paris, et dont nous parlerons en traitant de l'organisation des commissaires de police , les officiers de paix , le commissaire de police de la bourse, celui qui est chargé de la petite voirie, les commissaires et inspecteurs des halles et marchés, les inspecteurs des ports [Arr, du 12 messidor an VIII \ art. 3o). Le cadre personnel des services extérieurs a été déterminé par un décret du M septembre 1854, pour le temps où Paris ne comptait que 12 arrondissements. La division nouvelle de Paris en 20 arrondissements amène nécessairement l'augmentation de ce personnel, organisé, à partir du 1 er janvier 1860, de la manière suivante par le décret du 27 novembre 18o9 : 1° Police municipale: un commissaire de police, chef de la police municipale , un chef adjoint , un sous-chef, 20 commis, 4 inspecteurs spéciaux, 32 officiers de paix, 16 inspecteurs principaux, 78 brigadiers, 427 sous-brigadiers, 3,676 sergents de ville , 60 auxiliaires, un médecin chef du service médical, des médecins d'arrondissement; 2° service du contrôle: un commissaire de police, contrôleur des services extérieurs, un secrétaire, un officier de paix, un brigadier, 2 sous-brigadiers , 20 inspecteurs.

Indépendamment du personnel nombreux qu'il a sous ses ordres, le préfet a à sa disposition , pour l'exercice de la police , la garde nationale et la gendarmerie. 11 peut requérir la force armée en activité. 11 correspond, pour le service de la garde nationale , pour la distribution des corps de garde de la ville de Paris, avec le commandant militaire de Paris et le commandant de la division militaire. {Arr. du 12 messidor an VIII \ art. 36.)

| 2. — Attributions diverses du préfet de police.