CHAPITRE PREMIER

2. Le grand principe constitutif d’une société érigée en nation, c'est sa souveraineté. C'est de la souveraineté du peuple qu’émanent tous les pouvoirs, et ce sont ces pouvoirs qui gouvernent et administrent les hommes et les choses de l’Etat.

C’est notamment en vertu de ce droit de souveraineté que l’Etat administre l’usage des choses publiques, qu’il les réglemente, les police, et prononce des peines contre ceux qui enfreignent ses presciiptions. C’est surlont à l’égard de ces choses que la puissance publique éclate dans toute sa plénitude; car alors elle nuit d'un domaine souverain appartenant à la nation, et affranchi de toute autorité supérieure qui puisse le modifier ou le restreindre.

3 . La souveraineté du peuple et les grands pouvoirs qui en découlent ne se sont pas toujours exercés de la même manière.

Ils appurai-ssent dans toute leur pureté primitive^ sous l’ère de la république romaine. C’est le peuple lui-même qui fait ses lois, qui juge et qui administre.

Mais les empereurs romains ne tardèrent pas à se substituer au peuple. Ils absorbèrent tous ses droits et ses pouvoirs publics, et le droit se ressentit naturellement de ce nouvel état de choses.

Après la chute de l’empire, le principe du pouvoir subit une métamorphose complète; il vint à se décentraliser entièrement dans nos contrées. De la tête des empereurs, la puissance publique passa sur celle des ducs et comtes barbares, successeurs des officiers, des putenles de l’empire romain.

C’est ainsi que, sous le règne de la féodalité, on vit le pouvoir public se confondre avec les impôts qui en provenaient, avec les objets de la propriété ordinaire. Il s'inféoda comme eux, et avec l’inféodation, il passa et s’éparpilla dans les mains de tous particuliers. Tout droit public, tout pouvoir public disparut; il n’exista plus guère que des droits et des pouvoirs privés.

Mais, en France, les rois do la troisième classe linirent par triompher de la noblesse. Après l’avoir vaincue, ils s’emparèrent à leur protitdo l’autorité, des honneurs et des justices. Ils ramenèrent à eux seuls tous les impôts et tous les pouvoirs; ils concentrèrent sur leur chef le principe de la souveraineté du peuple. Aussi Louis XIV put-il, dans son orgueil, parfaitement s’écrier ; L'Etat, c'est moi !

Il ne fallut rien moins que la révolution française pour restaurer les vrais principes, et restituer à la nation tous les droits publics et primitifs qui lui appartenaient.

4 . Les choses publiques, comme choses de l’Étal, subirent le sort et les vicissitudes de ce dernier. Après la décadence de l’empire romain, elles tombèrent, comme l’État lui-même, dans le patrimoine des nobles et des particuliers; puis elles devinrent l’apanage du domaine royal. Mais les lois révolutionnaires rendirent les choses publiques à leur véritable maître; l’État reconquit son domaine public. Le législateur déclara positivement que les choses publiques étaient la propriété de la nation. Toutefois, il no voulut pas que cette propriété fôt administrée k l'instar des biens

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ordinaires; il ne voulut pas que son usage fût soumis aux règles du droit commun, développées dans les dispositions du code civil. 11 proclama que cet usage serait abandonné à des i-égles toutes particulières, resterait sous l’empire du droit public administratif.

5 . En général, l’Etat abandonne la plupart des choses terrestres au domaine particulier de l’homme, les soumet à sa puissance privée; il lui concède le droit d’en user et d’en disposer <le la manière la plus absolue. L’homme en a lui-rnéme l’administration interne, conformément aux prescriptions du code civil. L’État n’intervient que dans leur administration externe, dans leurs rapports avec l’intérêt public, avec l’intérêt commun de la société.

Cependant parfois, et par e.xception, on voit l’État apparaître comme personne privée, posséder lui-même une partie de ces choses, à l’instar d’un simple particulier; et ces choses forment l’objet de son domaiiw jial ri monial, (jui tombe sous l’application des règles du code civil.

Mais indépendamment de ces biens, l’État possède encore d’autres choses, les choses publiques, formant l’objet de son domaine jiuhiic. L’usage de ces choses n’est pas administré de la même manière privative. Leur utilité est entièrement ou presque entièrement dévolue aux besoins ou aux usages des habitants. L’intérêt public est intéressé à l’administration interne de ces choses. L’État ne peut donc les gérer qu’en vertu de .sa puissance publique, de son droit de souveraineté, pour assurer aux choses publiques leur destination

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ADMINISTRATION DKS CHOSKS l’UBUOUES.

et les faire échapper à toute espèce d’appropriation privée, la loi les place hors du commerce, les déclare inaliénables et imprescriptibles.

6 . Comme chacun sait, dans nos institutions modernes, le droit de souveraineté se décompose en deux pouvoirs principaux ; le pouvoir législatif elle pouvoir exécutif; et ce dernier se subdivise, à son tour, en pouvoir judiciaire et en pouvoir administratif.

Le pouvoir législatif représente la nation par excellence. Par l'exercice de ce droit, le peuple vit politiquement et jouit du principal attribut de la souveraineté; il pense, il crée et dispose des hommes et des choses; il est souverain, et absolu; il ne connaît d'autres limites que les lois éternelles de moralité, d’équité et de progrès.

Si le pouvoir législatif forme la tête de l’Etat, le pouvoir exécutif en est le bras éclairé. Le pouvoir exécutif, que l’on appelle aussi \g ijoupernonent ou l’outorité, applique la volonté de la législature. C’est conformément aux lois ou décrets du pouvoir légi.slatif qu’il juge les différends des citoyens ou qu’il administre les hommes et les choses sur tous les points qui concernent l’intérêt collectif de la société.

C’est ce dernier genre de pouvoir, le pouvoir administratif, qui est appelé à régir l’usage des choses publiques, à en retirer des impôts, à fixer, à concéder les droits que chacun peut exercer sur ces choses. L’administration agit donc ici à titre gouverncniental, à titre de pouvoir, do puissance publique, de souveraineté. Et nous verrons, au titre de l’Usage, que son

CHAMTRE PREMIER.

rôle actuel est bien different, à cet égard, du système de décentralisation qui avait été admis chez les Romains. (Voy.n"’ 14'-156.)

L’administration n’est jamais qu’une émanation, une délégation de l’Etat, de l’être moral ou collectif de la société. Comme l’État, elle revêt donc généralement un caractère essentiellement public.

Toutefois, nous venons de le dire, l’État et son administration se présentent quelquefois d’une tout autre façon, à l’égard du domaine patrimonial de la nation. Comme l’État possède ce domaine d’une manière privative, il n’apparaît alors que comme personne privée; et l’administration s’opère également d’une manière toute privée et économique.

Ainsi, on remarque dans l’État deux espèces de puissances quant aux choses : la puissance publique et la puissance privée.

7 . Les choses de l’État se divisent en deux grandes catégories, et le rôle de l’État diffère selon qu’il s’agit de choses de l’une ou l’autre de ces catégories. Ou bien ces choses sont administrées privativement, de manière à leur faire produire e.xclusivemcnt des revenus [in jiecunià populi) ; elles constituent le domaine privé de l’État, et l’action de son administration est purement économique, équivaut aune simple tutelle du droitcivil. Ou bien ces choses sont dévolues principalement aux besoins ou aux usages directs des membres du public {in usii publico) ; elles constituent le domaine public de l’État, et l’action de son administration est gouvernementale, soumise aux règles du droit public.

Le domaine public de l’Etat se compose des choses publiques proprement dites et qui forment la matière du présent traité.

C’est à l’égard surtout de ces choses que la puissance publique se manifeste dans toute sa force , au point d’intervenir même dans la haute administration de leur usage interne.

Nous verrons plus loin que cependant tout n’est pas également public dans le domaine de ces dernières choses. Il faut distinguer le fond ou la nature de ces choses d’avec leur utilité ou leur usage. Elles ne sont publiques, dans le sens restreint de ce mot, n’intéressent directement l’intérêt public que quant à l’administration, à la répartition de leur usage entre tous les membres de la communauté. Ces choses n’en subissent pas moins, comme tous biens quelconques, les lois de leur nature, les lois essentielles et constitutives de la propriété. C'est en vertu du droit incombant à leur nature que l’État peut posséder et prescrire, intenter les actions possessoires et pétitoires, pour tout ce qui concerne les choses de son domaine public. C’est ainsi qu’il jouit du droit d’accession et d’alluvion, qu’il jouit des droits de communauté et de voisinage, qualifiés improprement par la loi du titre de serrilndes naturelles ou légales, etc.

On distingue donc deu.v éléments bien distincts dans le domaine public lui-même : un élément privé pour tout ce qui concerne sa nature, un élément public pour tout ce qui concerne son usage ou sa destination.