CHAPITRE PREMIER

le droit d’administration publique, confondu si aisément avec les droits généraux de police.

13 . De nos jours, on abuse singulièrement de la portée que l’on doit attribuer aux droits de police.

La police peut-elle s’étendre au point d’absorber toute l’utilité d’une chose publique, de la vinculer et de la restreindre de manière à rendre même stériles" tous droits de possession et do propriété?

C’est ce que nous ne pensons pas, et c’est ce que nous avons toujours combattu, quoique l’affirmative soit adoptée par la jurisprudence belge et française, à propos des cimetières publics, des rivages de la mer et des chemins vicinaux (i).

Certes, les choses publiques sont, comme tous autres biens, assujetties à des règles de police; mais elles comportent encore autre chose que ces règles de police.

Ainsi que l’enseigne Comte, les lois et règlements de police n’ont généralement pour objet que d’empêcher qu’on n’abuse de la chose pour nuire à autrui (2). Ils ne s’entendent que de l'administration externe des choses; ils sont restrictifs et limitatifs du droit privé ou public. Ils ne s’appliquent guère qu’à tout ce qui concerne l’ordre, la sûreté et la salubrité publique.

(1) Arr. casa. B., 10 février 1860 (Pas. It., 1865, 1, 280 1 , et arr. Oand, 23 février 186 7 (Pas. B., 1868, 2, lOOl, pour les chemins vicinaux. — Arr. Caen, 21 août 1866 (l).VM.oz, 1867, 2,221), pour les rivages de la mer. — Arr. casa. Fr., 10 janvier 1844 (SiR., 1844, 1, 120); arr. casa. B., 14 février 1862 (Pas. B., 1862, I, 104), pour les cimetières. —Voy. mon Traité île la Possession, liv. V, chap. I et II.

(2) CoMTK, Propr., chap. XI in fine.

Ces règles sont un des etfets de la puissance publique qui, de par la loi, donne des limites au pouvoir que chacun possède de disposer de sa chose ou de son droit (art. 537 et 544 du code civil). Par là, la puissance publique ne concède pas le droit; elle le reconnaît et en détermine les bornes; elle ne permet rien, elle défend.

Mais dans les choses publiques, la puissance législative joue aussi un autre rôle. Elle permet, elle accorde l’usage de la chose ; et tout ce quelle n’accorde pas est refusé (i).

- Le droit de police, disait M. l’avocat général De Cuyper, tient au pouvoir administratif et en fait partie ; et c’est ainsi que le qualifie le code du 3 brumaire an IV, en divisant la police en police administrative et police judiciaire. — 11 appartient à l’administration de la commune pour la commune, àl’administration provinciale pour la province, et à l’administration générale pour la généralité du royaume. — 11 est donc inhérent au pouvoir exécutif, en tant qu’il administre les intérêts généraux pour l’exécution des lois, précisément parce que tous les avantages d’une bonne police sont les conditions indispensables de cette exécution { 2 ). »

Mais si le droit de police est une branche incontestable du pouvoir administratif, il est loin d’absorber l’étendue de ce pouvoir.

(l) ('OMTK, Propr., chap. XVIII.

12,' Pai. B., IS4I, I, 189.

CHAPITRK l'KKMIKR.

14 . A cet égard, nous ferons le reproche aux anciens auteurs d’avoir confondu toutes ces idées.

Selon Dornat, l'administration des choses publiques n’appartiendrait au souverain que parce qu’il est chargé du soin du repos public, de l’ordre de la société, à l’etfet d’éviter une occasion continuelle de querelles et d’une infinité de mauvaises suites. C’est comme chef de la police qu’il aurait le droit de donner la dispensation des usages. C’est la police qui choisirait, destinerait et réglerait les lieux qui doivent servir au public pour ses différents usages. C’est encore la police qui établirait et conserverait les choses du domaine public communal (i).

Ces notions pouvaient prévaloir peut-être à une époque où les monarques arrachaient le domaine public des mains des seigneurs, précisément eu vertu des droits de police et de justice supérieure. Aujourd’hui, pareil langage ne serait plus correct dans nos institutions modernes.

Il est vrai que l’administration agit par voie de police, chaque fois qu’il s’agit de porter des règlements prohibitifs et limitatifs des droits respectifs de chacun.

M.iis elle n’agit plus certainement par cette voie, lorsqu’elle vient à créer, à décréter des chemins, des -canaux publics, des cimetières, des églises, etc. Elle n’agit pas davantage par cette voie , lorsqu’elle répartit

(1) Uomat. Droit publ.,\\v. I.tit. Vlll, prél., et sect. I,g§l et 2, sect. II, § 1, note ; id.. tit. XYl, sect. I, § 1.

elle-mômo les usages publics, lorsqu’elle accorde des concessions, par exemple.

Ces dernières mesures ii'otFrent rien de commun avec le repos ou l'ordre public. Elles puisent leur raison d'être dans un autre ordre d’idées, mais qui se rattache toujours à rintêrôt général de la nation.

La loi n’a pas confié la création et la gérance du domaine public aux soins du gouvernement pour l’administrer d’une manière toute âconomûim ol prirée, à l’instar des biens patrimoniaux. Elle le lui a confié pour l'administrer d’une manière purement gouvet-nernentaUi et par des règles dedroitpiiblic exclusivement, pour tout ce qui concerne son usage. Elle a pu le décider ainsi pour obéir à un sentiment d'intérêt public incontestable, aux nécessités du commerce et de l’industrie, aux premiers besoins des hommes civilisés.

Or, nous savons que chaque fois que l’administration est chargée d’agir purement au nom de l'utilité publique, son mandat est gouverneiflental, son action est essentiellement publique; elle apparaît, en ce cas, uniquement comme pouvoir exécutif indépendant dans sa sphère, émanant du pouvoir législatif, de la souveraineté de la nation (i).

15 . De même (pie l’État se subdivise en Etat général, État provincial et Etat municipal, de même les choses de son domaine public se subdivisent en plusieurs catégories correspondantes.

Le domaine public se compose du domaine public

(1) Voy. mon Traité de la Possession, n"* 362 ot Buiv.

ClIAriTRE PREMIER.

général ou national et du petit domaine public provincial ou municipal (i).

I.e domaine public général appartient à l’Etat ou à la nation; il comprend principalement les choses énumérées aux articles 538 et 540 du code civil, ainsi que d’autres choses qui, de par la loi, échappent à la propriété des particuliers, quoique susceptibles par ellesmêmes d’appropriation.

Le petit domaine public appartient à la province ou à la commune. Il comprend les biens publics destinés à des usages moins généraux, plus particulièrement utiles aux habitants des lieux de sa situation.

Le domaine public municipal est un des plus remarquables. Parmi ce domaine figurent en premier rang les chemins vicinaux, les églises, les cimetières, les monuments ou édifices publics.

Le domaine public provincial comprend notamment les grandes routes provinciales, les cathédrales, les hôtels ou palais provinciaux, etc.

.\insi chaque subdivision de l’Etat emporte avec elle la propriété d’un domaine public distinct quant à son objet.

Mais les règles constitutives de chacun de ces domaines sont parfaitement les mêmes. L’État général, provincial ou municipal gère et administre de la même façon et avec les mêmes pouvoirs, et ces pouvoirs ne ditfèrent que par leur étendue. Chacun de ces Etats

(1) M\R('adé, Prescr., sur l'art. 2227 ; Proudhon, Dont, publ., n"’ 32S et 329; Dalloz, Dom. publ., n“ 15, etc.

ADMINISTRATION DES CHOSES l'fBLIQUES. 27

possède son domaine public, comme il possède son domaine privé. Chacun d’eux administre son domaine patrimonial d’après les règles du code civil. Chacun d’eux administre son domaine public d’après les règles du droit public.

16 . Si chaque subdivision de l’État possède son domaine public, cela se conçoit aisément. L’État, la province ou la commune sont les seuls corps moraux qui représentent la société generaliter, qui soient armés des droits de souveraineté et des pouvoirs nécessaires au gouvernement des choses publiques. Eux seuls forment des corps de la société civile émanés de la souveraineté du peuple et personnifiant le public pris dans sou ensemble [nt unit'erÿi). Eux seuls peuvent donc répondre aux prescriptions du droit public, et être appelés à diriger l’administration des droits et usages communs.

D’où la conséquence qu’il n’existe d’autre domaine public que celui appartenant à ces trois grands corps de la nation ; que les établissements publics ne peuvent, pas plus qu’un particulier, posséder des choses publiques (i).

En effet, les fabriques, les hospices, les bureaux de bienfaisance, etc., ne constituent pas, quoique appelés des établissements publics, des démembrements généraux de la société. Ce sont de simples êtres moraux appartenant à la commune et destinés à l’administration civile du culte ou de la charité. Ils font partie

(1) De Brouceere et Tiei.kmans, v« Fabriques d'église, p. 290.