IV. Offices du travail
201. — La création du Conseil supérieur du travail a été complétée par Tinstitutioin, au Ministère du commerce, d'un Offwt du travail^ aorte de bureau de recherches et d'enquêtes, chargé de la statistique du travailt tant en France qu'à Vétranger, et de la vulgarisation des documents recueillis et coordonoéspar lui (Loi 21 juill. 1891 ; décrets organiques des 19-21 août 1891 et 4-5 féyr. 1892, Bec. Cohendy. p. 88),
L'utilité de ce rouage administratif nouveau ne saurait être sérieusement contestée. Le Gouvernement frangais, en prenant riaitiative de cette création, préconisée par Vlnstitut international de statistique (session de Vienne, 1891), ne faisait que s'inspirer des institutions analogues qui fonctionnaient depuis plusieurs années aux Etats-Unis., en Angleterre ou en Suisse, et dont les travaux et enquêtes avaient apporté un contingent pi*écieux à 1 étude de la question ouvrière (Exposé des motifs du projet déposé au nom du Gouvernement par MM. J. Roche et Rouvier, Ch., Doc. parLy 1891, aun. n° 1895, p. 1406 ; Rapp.. Maruejouls, 1891, ann, n* 1593, p. 1615). Aussi, avant d'étudier le mode de foDctionnement et les attributions de TOffice français, nous par ralt-il nécessaire de faire connaître sommairement l'organisalion des Bureaux ou Offices étrangers existant à Tépoque de sa création.
(1) Lm élections ont eu lieu les 7 mars et 11 avril lâQO* Il suriijt de se xtrporter aux noms des élus {Bull, Off, du travail, 1900, p. 621) pour constater qae ce premier Conseil élu est vraiment, par la haute compétence et TautAfité personnéne de la plupart de ses membres, U représentation fidèle du SKïDde du travail aussi biefi du c6té patronal que du côté ouvrier, ^ur la prétendue illég-alité du décret de 1899 et par conséquent des élections de 1900. ▼. les développements donnés infrà â propos des conseils régionaux du
tl8 TITRE fUJËftllEH. T CHAPIIRB HAEMIBH
202. -- A. Eiats-Unia {DéparUment du travail). — C'est aux Etats-.Unis que les associations ouvrières, puissaiBiaenl organisées, oot obtenu tout d'abord la création d'Offices du irauail^ ou Bureaux de statistique du travail^ destinés, d'une part, à fournir aux législatures des divers Etais les documents statistiques indispensables pour étudier la question ouvrière ; d'autre part, à raellreà la disposition des ifitéressés^ associations patronales ou associations syndicales, des documents précis sur les fluctuations du salaire, le développement économique de chaque branche du travail industriel, les causes de stagnation ou d'arrêt de la production dans telle ou telle branche, les grèves ou coalitions : documents dont ces associations peuvent avoir besoin pour se rendre un compte exact des réformes nécessaires, et pour appuyer leurs revendications sur des bases solides, au lieu de se borner à des revendications générales et vagues, dont le législateur ne>saurait tenir compte.
Le premier Office du travail fondé aux Etats-Unis est TOffice du JVlassachusets, dont la création remonte à Tannée 1669. La loi qui Ta institué définit ainsi son objectif: « L'Office a pour but de rassembler des données statistiques sur toutes les branches du travail, de clas.ser les documents, de les systématiser et de les présenter daBS des rapports annuels, au Corps législatif. » L'Office est dirigé par un commissaire nommé, pour deux ans, par le Gouvernement de l'Etat ; ce commissaire choisit lui-même ses auxiliaires. Trois méthodes d'enquête sont concurremment employées par l'Office : 1° méthode des circulaires ou questionnaires adressés aux fonctionnaires des divers ordres, correspondants de l'Office, et aux chefs d'industrie ; 2<» méthode de lenquêle par correspondance ou par une commission, investie du droit de recueillir les dépositions orales faites devant elle parles intéressés ; 3® méthode d'investigation directe par des agents spéciaux, envoyés par le directeur de l'Office sur tous les points du territoire de l'Etat pour recueillir sur place les documents statistiques nécessaires à Télaboration des travaux de l'Office.
C'est cette troisième méthode^ originale et nouvelle,qui a donné les meilleurs résultats. Mais il convient de faire observer, à cet égard, que les agents enquêteurs des Offices du travail aux Etats- Unis, sont investis d'un pouvoir inquisitorial qui paraîtrait exorbitant en Europe, et qui soulèverait, s'il était jamais appliqué en France notamment, les plus \ives réclamations. Les agents enquêteurs ont, en effet, le droit de requérir le concours de la police pour pénétrer par la force dans les locaux industriels dont
on prétendrait leur interdire Faccès; tlspeiiveiit requérir Ta communièâtion des iWres àm patrotis et des carnets de salaire, convoqner des témoins, et les obliger à déposer sous peine de poursaites judiciaires ; enfin, tous les employés de TEtat et des commiraes sont légalement tenus de fournir les renseignements quon leur demande. Cette méthode d'investigation est d*autant plus notable qu'à d'autres égards, les Américains sont très fervents indtvidoalistes, et qu'ils admettent difficilement Tintervention de TEtat dans la fixation des salaires, ou même de la durée de la jonmée de traTaiI,au moins pour les adultes.La majorité des Etats de TUnion américaine est entrée dans la voie tracée par l'Etat de Massachusets ; il existe, aujourd'hui, 32 Etats possédant un Office du Irarail organisé sur des-bases plus ou moins analogues.
203. — Les documents statistiques publiés par ces divers Offices présentaient un réel intérêt ; mais pour qu'ils produisissent leur maximum d'utilité, il était indispensable d'organiser, aa-dessus d'eux, un Office central ou fédéral chargé de coordonner et de publier les enseignements épars dans les publications de chaque Office local, et d'étudier les conditions du travail dans les pays étrangers, concurrents des Etats-Unis sur le marché industriel international. C'est dans ce but que fut constitué, par k loi fédérale du 27 juin 1884, le Bureau national de siaii^lique eu travail, ayant son siège à Washington. Ce bureau, pré- ^'iàé par un économiste de premier ordre, M. Carrol Whrigt, acquit rapidement une importance et une notoriété considérables ; aussi, en 1888, fut^il érigé en service autonome, analogue à un ministère [déparUmenl du travail^ department ofLabor) ; service dont le chef, à l'instar des Ministres, relève directement du Président 4e la République de TUnion américaine*
Les- Offices particuliers de chaque Etat n'ont pas tous une orgiDisatioB identique, ni les mêmes méthodes d'investigation. Aussi OBt-ils créé enU-e eux une sorte d'Association ou fédéra- UûD, qui tient une asseeablée annuelle dans l'un des Etats de l'Union, assemblée au cours de laquelle les méthodes employées $<mt mises en paroUèle, et les résultats des enquêtes particulières rapprochés et contrôlés : l'Office fédéral de Washington n'est dans cette lédération qu'une unité, sans aucune prétention à lliégéiiioiHe.
804. — B- Angleterre (Board ofTrade ; Labour department). — Dès 1887, rAi^letenre possédait un Bureau de statistique du Iravail^ dirigé par un fonctionnaire spécial {labour correspond
^20 TITRD i^REMISR. — CRàMTRB PRfEMICft
dent) et dépendiant du Miniatère dp commercje (Board oftrade). Ce bureau, malgré sa dotation modeste et "son personnel res* treint, réussit néanmoins à publier une série de«latîstiques irèa documentées suMes Traders Unions, les grèves;ete. Us Mkiislère Gladstone, après avoir pris connaissance des conclusions de It Commission royale du travail {Bull. Offi du Itxiv. franc, ^ 1894, p. 262), résolut d'élargir son champ d'action et ses moyens d'in*^ vestigation ; aussi transforma-^t^l ce simple bunsau en une sec** tion autonome sous la dénomination de depnrtment oflaboar. Lt Board of trade comprend depuis lors trois directions : départs» ment commercial, département statistique et département du travail.
205. — Dirigé par un haut fonctionnaire, Commissiouer for labour (1), investi du droit de correspondre directement avec ks divers départements ministériels, ' te •De^rimenf of labour, est devenu un rouage quasi indépendant du Ministre, dont les travaux et les enquêtes, sur toutes les questions se référante la lé* gislation du travail et à la statistique industrielle, jouissent d*une légitime autorité.
Aussitôt institué, le département du travail commençait la publication d'un organe mensuel, le Labour Gazette, résumant la statistique du travail et le mouvemetit législatif <en Angleterre et à l'étranger. Ce journal, vendu 1 penny (10 cent.) afin de le rendre accessible aux bourse» les plus modestes^ paraît régulièrement depuis le mois de mai 1893.
206. — C. StàsBB {Secrétariat ouvrier suisse), — Malgré sa dénomination, le secrétariat ouvrier suisse est un organe administratif officiel ou à peu près officiel, qui (sans mériter la qualification de ministère ouvrier, que ses détracteurs lui ont donnée, puisque son directeur est un agent général d'informations, mats qui ne participe pas à l'exercice du pouvoir exécutif ou péglementaire), n'en constitue pas moins Tune des branches importantes de l'Administration fédérale. Ce bureau est ainsi dénommé, parce qu'il doit son origine à la puissante société ouvrière suisse
(1) Le chef du service est assisté d'un secréUire (fanerai {Chief labour eorre»pondent) et d'un certain nombre d'agents enquêteurs ou rédacteurs, les uns en résidence à Londres, les autres préposés aux enquêtes régionales. — Pour plus de détails, cons. : Bull, de l'Office du travail, 1894, p. 191 : de Fenyvessy, Les Offices du travail {Rev. d*éeon, polit. , 1895, p. 446). — Sur le rôle conciliateur éventuellement dévolu au Labour departmeni diaprés le conciliation act de 1896, V. titre 3, chap. 3, infrà. — Le Dominion du Canada poseède, depuis peu, un Department of labor analogue A celui de la métropole (Bull. Offic, 1900, p. 1024).
dtt Grûtiivèrein'iixiiù sooiété^qoi compte iënviron ISjOOO knembres actifs et plHs ée 200 seciions, dirigées par un Goitiibé central sié^ géant àëaiRMjAll, a pris, depuis longtemps déjè^ la direction du moaveiiient 'ourrier en Suisse^ C'e^ elle qui, à la suite d'un eonfffrès ouTTier dont elle avait pris Tinitiative* a obtenu du Couver-* nrtnent fédéral la coilstitubion de ce Secrétariat ouvrier^ qui pré» 8«Dle -cette pariicalarilé d'être tout à la fois, un Bureau officiel sobrentionné par le Gouvernement^ et une délégation centrale dâ tootes les associations ouvrières de la Suisse. Malgré son origine uUra-démocratique, qui en readrait Tintroduction eti France assez délicate, oe Secrétariat s'est jusqu'ici renfermé dans son rôle de statistique (1) ; il a notamment publié d-inté» fessantes éludes comparatives sur les assurances ouvrières à Télraiiger.
207. ~ D. OrgaidMtioii et attributions de TOfflee français. ~ a) Organisatien. •^ Aux termes de Tarticle 2 du décret organique du 19 août 1891 « rOffice du travail constitue,au Ministère do commerce et de Tindustrie, un service distinct placé sous Tautorité immédiate du Ministre ».
Lors de la discussion de la loi du 21 juillet 1891, M. Camille Raspeil, reprenant au nom du groupe socialiste une des reven^ dicalionsde 1848, avait demandé la création d'un Ministère du travail^ analogue au département fédéral du travail américain. L*ûn aurait, dans sa pensée^ rattaché à ce Ministère nouveau lensemble des services du Ministère du commerce ou môme des autres ministères (intérieur ou travaux publics par exArof^le) entre lesquels se répartit aujourd'hui, non sans certaines complications, Texamen des multiples questions intéressant Tindustrie : inspection du iravail» hygiène et police des ateliers, accidents, syndicats* instruction technique» assurances ouvrières etassistance, épargne et mutualité» etc. (2)*
Cette création parut, soit en 1891, soit en 1894 (propos, Vaillaat, Ch., aOnov. 1894, ann. n' 989, 0/f., p. 1441), trop ambitiease, et inopportune : trop ambitieuse, attendu qu*il était préférable de yoir TOffice à l'œuvre, sauf à étendre son champ d'action lorsque les services rendus en auraient affirmé l'utilité ; inopportune, en ce que les partis extrêmes, en préconisant cette
(t) V. œpendant les critiques formulées, sur le rôle du Secrétariat ouvrier. pirM. Bern^boff-Ising (Aeo. d'écon» polU,^ 1899, p. 637 et s.).
'1) Sur les avantases que pourrait présenter cette centralisation, cons. aoUmmeni: Emifois, Un nUniêUre du travmil, Quett* pratiques^ 1901, p. 7 et s.
122 TITRE. FRBMIBR. — OHAFICrflE PRBMIEB
créaUoa,sena]>iaient prea<lr6 le Minisbèce du travail sous learpa* tronage et en foire une insLiiution socialiste.
SU)8. ^ Depuis 1894, les idées se sont sensiblement modifiées sur ce point. Une monarchie voisine, la Belgique, n'a pas craint de créer ce Ministère du travail dont s'alarmait la démocratie française (V. infrà) ; Ton a vu, depuis lors, de nombreux députés, appartenant à des groupes opposés, préconiser cette création, ou tout au moins l'institution d'un sous-secrétariat d'Etat com* portant la même centralisation des services (proposition Dutreîx, 11 nov. 1898, Ch., Doc. pari., n* 335, Off., p. 15»). Ces tendances nouvelles se sont nettement affirmées dans le vote récent, par la Chambre des députés, d'une résolution de Tabbé Lemire, appuyée par le Ministre du commerce, invitant le Gouvernement à effectuer cette création (nov. 1899).
Il est fort douteux néanmoins, que le Sénat se rallie aisément à l'idée de ce Ministère nouveau. Sa constitution, nous l'admettons volontiers, présenterait à certains égards de sérieux avantages, notamment par les liens plus étroits qu'elle établirait entre les différents services intéressant Tindustrie et les travailleurs ; néanmoins, cette réforme ne se présente point avec un réel caractère d'urgence. Dès aujourd'hui, en effet, le directeur de l'Office du travail placé sous les ordres directs du Ministre, investi du droit de correspondre avec les autres ministères et les diverses administrations, possède une liberté cralhires assez grande pour qu'il lui soit aisé de mener à bien les enqué* tes délicates qui lui sont confiées (1).
209. — L'Office du travail comprend deux services : service central et service extérieur (art. 7 et 8, décr. 19 août 1891).
Le service central a une double fonction : — 1^ procédera une enquête écrite^ soit par Tanalyse des documents publiés dans les revues françaises ou étrangères, on dans les tableaux statistiques dressés par les autres Ministères (travaux publics, finances, agriculture, commerce, affaires étrangères), soit par le dépouil-
(1) Aux termes du décret du l«f août 1899 {Offic^ du 8) réorganisant Tadministratîon centrale du Ministère du commerce et de Vinduslrie, ce Ministère {non compris les postes et télég'mphes, érigés en sous-secpétarîat d'Etat) comprend 6 grandes divisions : — !<> cabinet du ministro ; — 29 direction de renseignement technique, du personnel et de la comptabilité ; — 3* direction du commerce ; — 4^ direction de l'industrie ; — 5o direction du travail, office du travail (dirigé par le directeur) ; — 6^ directioa de TaBsuranee et de la prévoyance sociales. — La préfecture de la Seine, de son c6té, possède un bureau du travail, qui sert notamment de lien entre le Ministère du commerce et la ville de Paris pour les questions ouvrières (Arrêté préfect. du 27 octobre 189J5, Bull. Off. du irav.. 1895, p. 124).
s GOHSDITATIFS DE LlNDUBTRIB i^3
lerneni des deciiments Originaux provenant de la ooirespondance régulière de TOfflce avec les administrations publiques, les Chambres de commerce, les syndicats, les bureaux de travail étrangers, etc.. Pour stisiuier le zèle, parfois douteux de ces administrations et coilectivitës, le Ministre du commerce adressa, dès le 5 novembre 1891, une circulaire aux préfets, Conseils de prud'hommes. Tribunaux et Chambres de commerce, Chambres consultatives des arts et manufactures, Syndicats professionnels, dans laquelle il faisait appel è toutes communications spontanées, et annonçait Tenvoi périodique d'un questionnaire auquel on était instamment prié de répondre ; — 2* le service central a pour seconde fonction, la plus délicate, de coordonner les résultats, tant de sa propre enquête que de celle à laquelle doit procéder le service extérieur, et de formuler des conclusions.
210. — Quant au service extérieur, dont Tidée a été empruntée aux Etats-Unis, sa mission consiste exclusivement à faire des enquêtes sur place, et à recueillir des informations, dans les divers centres industriels (art. 8 du décret). Bien oi^anisé et suffisamment doté, ce service est susceptible de fournir à la statistique du travail une base solide: l'enquête orale, par des agents connaissant bien la région qu'ils parcourent et les divers ireares d'industrie qui s'y exercent, donne en effet des résultats plus sûrs et plus complets que l'enquête écrite. Peut-être est-il resrretlaUe que les agents du service extérieur ne soient pas investis des pouvoirs de coercition et d^enquéte à domicile que les lois américaines leur confèrent ; mais il convient de reconnattre qu'une telle innovation eût été difficilement acceptée en France f^r l'opiaion pubUque. Les agents de l'Office du travail peuvent du reste aisément se renseigner sur les usines dont l'accès leur serait interdit ou difficile, par l'intermédiaire des inspecteurs du travail^ qui dépendent du même Ministère et qui, eux, sont investis de ce pouvoir de contrainte. Rien n*empêche même le directeur de l'Office du travail de déléguer temporairement les fonctions d'agent du service extérieur à un inspecteur du travail, ou même à un citoyen quelconque, sans attache officielle avec Tadministration, mais en situation de fournir des renseignements sûrs à l'Office sur telle industrie, ou sur les conditions du travail dans telle ou telle région.
