Nous avons étudié précédemment la législation rela
1) Dibliographie: — Ouvrages miançais : Chcysson, Les syndicats de prodacieurs : Claudio Jannet, Le capital, la spéculation et la finance au
live aux coalilions de patrons et d'ouvriers, ainsi que les dispositions pénales édictées contre les coalisés qui s'aviseraient de porter atteinte à la liberté du travail. Ces coalitions, en ellesmêmes, sont licites, ainsi que les syndicats professionnels qui, le plus souvent, jouent un rôle décisif dans la formation des coalitions et des grèves. Mais il est une coalition qui n'a pas cesst* d'être prohibée, même depuis les lois de 1864 et de 1884, mémo depuis la loi du 28 mars 1885 sur les marchés à terme, c'esl la coalition entre les principaux détenteurs d'une marchandise lorsqu'elle a eu pour but et pour résultai effectif de fausser les prix (art. 419 et 420, C. pén.).
Avant de présenter l'étude critique de l'article 419, il convient de passer en revue, très sommairement, les types les plus usuels de syndicats industriels. Celle élude économique préliminaire
XIX* siècle^ 1892 ; Babled, Les syndicats de producteurs et détenteurs de marchandises au double point de vue économique et pénale 1892; BrouilheL Essai sur les ententes industrielles et commerciales^ 1895 ; Grûner, Les syndicats industriels et miniers ; Bcyssade, Les unions d*entrepreneurs, 1897 ; de liousiers, Les industries monopolisées aux Etats-Unis^ 1900, et Les syndicats industriels de producteurs en France et à l'étranger. 1901 : Laur, De l'accaparement^ 1900 ; Oolléans, L'accaparement, 1902. — V. aussi: Nouveau dictionnaire d'économie politique^ Vi" Accaparement et Trusts^par RafTalovich, Coalition^ par G. Michel ; Cauwès, Traité d'économie politique, t. 2, n«* 571 et s. ; Garraud, Traité de droit pénal français^ t. 5, p. 454 et s.
Rbviibs françaises : — Menzel. Les cartels au point de vue de la légisUtion {Rev. d'Econ. polit. ^ nov. 1894) ; Liefmann, Les caractères et les modalité des cartels ((/)fd.,1899, p. 653) ;— RafTalovich, L'exportation et les syndicats industriels [Economiste français, 12 avr. 1902); — Blondel, Les cartels {Réforme soc, 15 fév, 1895) ;— Cauwès, Les ententes commerciales et la loi pénale {Réforme économique^\6 fcv.iy02y. — Une enquête sur les marchés de marchandises en France {Rev. polit, et parlement. ^ août 1900 à juill. 1901): P. Pic. Les syndicats ou coalilions de producteurs et la loi pénale {ibid., nov. 1902) ;— Willoughby, La corporation de l'acier aux Etats-Unis {Mas. soc, fcv. 1902) ; — Percerou, Des syndicats de producteurs {Annal, de dr. commerce 1897. 271); — Roiianet, Les accaparements ^Rev. «oc, avr. 1901) ; — P. de Rousicrs, Trust du pétrole aux Etats-Unis {Rev. de Paris, 15 sept. 1898) et 7>fis^ de l'Océan {ibid., juin 1902) ; — Moreux, La crise industrielle allemande, syndicats de coalition ou cartels {Quest. diplom. et colon., 16 juin 1902) ; — K. Kelly, Situation légale des trusts ou combinaisons indus' trielles aux Etats-Unis {Journ. du dr. intern. privé, 1902, p. 657); — Wibaut, Les trusts et l'organisation des Iravailleurs {Mouvem. Social. ^ fcvr. 1902).
OuviiAOES ÉTitANGKHS, ct RBVUBS ÛTRANGcnES i — Allemagne : LicfmanD, Die unlernehmerverblinde ihre Wesen und ihre Bedeutung, 1896 ; D' Griînxel, Ueber die Knrlelle, i9ù2. — Autriche: Klcinwëchter, die Kartelle. — Angleterre : Macrosty, Trusts and the States, 1901. — Etats-Unis : Jcnk, The Trust Problem, N.-Y., 1900; — Report of the industrial Commission, N.-Y., 1900.— V. aussi l'étude de M. J. Clarke, sur (es monopoles et la loi {Polit icsl science quarlerly, sept. 1901). — Cons., pour plus de développements, U bibliographie détaillée jointe à notre article précité de la Revue politique et parlementaire (nov. 1902).
LIMITATIONS APPOItTKES Ufill LA LOI ^ii
nous pemieltra d'établir, en théorie, une ligne de démarcation précise entre lentente licite etl'accaparenientdélictueux.etd apprécier, à la lumière des principes ainsi dégagés de Tétude des faits, la valeur de notre législation actuelle.
§ 1. — Les principaux types de syndicats de producteurs. Leurs effets, économiques et sociaux.
591. A. Définitions. — Divers types de syndicats. — Le premier écueil auquel se heurte quiconque veut étudier méthodiquement les syndicats des producteurs est une question de terminologie. Rien n'est plus vague, enelTet, et plus flottant que * les termes multiples employés en France pour désigner ces groupements : syndicats industriels, ententes, syndicats de défense ou d'accaparement, coalitions de producteurs, unions, omniums, consortiums, comptoirs de vente, unions d'entrepreneurs, etc.
Aussi est ce plutôt aux langues allemande ou anglaise, c'està-dire à la langue des deux pays où se sont particulièrement développés ces groupements. TAliemagne et les États Unis, qu'il convient d'emprunter les termes qui nous serviront à les caractériser. Eliminant le terme vague de com6ma/{0/z ou combine [\)^ nous distinguerons avec la majorité des auteurs (V. notamment les ouvrages de MM. Brouilhet et Beyssade), trois catégories de syndicats, les corners (appelés aussi rings ou pools), les karlells ou cartels^ et les trusts),
592. — r* Corners. — Le corner est une coalition éphémère de spéculateurs, en vue d'accaparer un produit, brut ou manufacturé, et de provoquer une hausse artificielle des cours par la raréfaction du produit sur le marché : à la faveur de cette hausse factice, le corner écoule aussi rapidement qu'il le peut le stock accumulé par ses agents et correspondants sur les principaux marchés, puis se dissout. La plupart des corners se sont constitués pour l'accaparement des matières premières nécessaires à l'alimentation (blés, cafés, maïs, etc.) ou à Tindustrie (colon, laine, soie, métaux bruts), ou de certains produits fabriqués se prêtant à la spéculation (sucres raffinés, métaux ouvrés, elc.) (2).
(1) Assez usité en Angleterre, ce ternie a le grave inconvénient de s'adapter indifTcreniment à des combinaisons très diverses. Sur les combines anglais, cons. notamment, dans le Musée social ( fév 1900, p. 60) létude de M. Langer intitulé « Fusions, monopoles, coalitions ».
(2) Pour l'historique des principaux corners de ces vingt dernières années «corners sur les blés, à Chicago, 1882 1S87, sur les laines, ù Roubaix, 1883-
^*^ TITIIE PAEMIER. ~ CHAPITRE V
593. — 2^ Kartells ou cartels. — Le kariell ou cartel est un accord plus ou moins étroit, mais durable, entre industriels fabriquant le même produit, en vue de prévenir la surproduction, et l'avilissement des cours, par diverses combinaisons, dont les j)lus usuelles sont : la fixation d'un prix commun, ou minÎRium, lout au moins pour la vente à Tintérieur, la réparlition des débouchés, la répartition des commandes, la réglementation de In production, et (le plus souvent) la création d'un organisme commun {Comité directeur^ comptoir de vente, etc.), destiné à faciliter et à régler Técoulement des produits des usines syndi- <iuées (1). Cette catégorie de syndicats a presque toujours pour
ISS 4, corner international sur les cafés, 1886-1888. sur les maïs, à Budapest, 1887 : corner international, franco-anglo-nllemand, sur les sucres KSS8-1889, sur les cotons (Liverpool, 1889), sur le caoutchouc (1889). sur la soie brute (consortium franco- italien de Turin, 1886^, corner international du cuivre, l'un des plus célèbres (1887-1889 etc.), consult. notamment: Babled, p. 83 et s. ; Brouilliet, p. 18 et s. ; Bcyssade, p. 14 et s. ; Flandin, ISaffairc tics métaux {Annales des sciences polit., numéro du 15 juin 1898).
(I) Les kartells ont pris en Allemagne un développement énorme, grâce au libéralisme de la législation, aux tarifs protecteurs, aux encouragements non dissimulés du gouvernement impérial, et à l'esprit d'association et de discipline de la race germanique. De la métallurgie, ce mouvement de conrcntration a gagné les industries les plus diverses : il y avait en 1900 de^ cartels pour lés ciments, les briqueteries, papeteries, verreries, salines, les glaces, les verres à vitres, les sucres, voire même pour la fabrication de ccr- (aines étoffes de type uniforme (doublures, etc.). Bref, tandis qu'en 1S79 il n'existait que 14 cartels en Allemagne, Liefmann en comptait 260 en 1896 î Depuis cette date, leur chiffre aurait llcchi quelque peu (Moreux en compte !îôO) ; mais cette diminution apparente provient uniquement d'unt concentration plus (jfrande, et de la fusion d'un grand nombre de syndicats simil.iires. Le Centralverhand de utscher Industrieller peut Hvc considéré comme nnc fédération des kartells allemands, principalement destinée à défondre leur cause auprès des pouvoii-s publics (Moreux, op, cit. ; Soziaie Praxis. numéro du 3juill. 1902).
En France, ce mouvement de concentration industrielle, cfuoique inoin»» marqué, est cependant très prononcé également. J/un des plus anciens cartels dont Thistoire industrielle fasse mention est assurément TUnion ou Société charbonnière de la Loire, constituée en 1842 et dissoute en 1852.Depuis loi-s se sont constitués : le Syndicat des salines de l'Est (1863), le syn- «iicat des commerçants en bois du Nord (Calais, 1846), des fabricants d'iode (le Bretagne (1869), le Comptoir de Longwy pour les fontes brutes (1879;, le ])lus important peut-être des cartels français ; et la série des comptoirs de spécialités métallurgiques créés depuis cette époque (poutrelles, acier Tliomas, tôles, fers à T, etc.), maîtres de forges du Nord. Le mouvement (le concentration a gagné depuis de nombreuses industries : industries ex- Iractives (plâtrières, phosphates, etc.), briqueterie, tuilerie et céramique, ■quincaillerie (quincailliers de lEst), horlogerie (Syndicat horloger du Doubs). lubriques de jouets (fabricants parisiens), filatures (filateurs de lin du Nord, de laine des Ardennes), produits chimiques (soude, cérusc, etc.) sans compter le Syndicat des raffineurs de sucre, l'un des plus puissants, qui, h rinstar des syndicats similaires allemands, autrichiens ou russes. alTecledes ■allures de trust et domine le mai*ché intérieur.
objeclif la monopolisalion du marché intérieur, sous le couvert de tarifs protecteurs plus OU moins élevés, constituant une priraç à l'exportation. D'où ce phénomène singulier que les kartells, 4iui d'ailleurs s abstiennent le plus souvent de fixer les prix de vente pour letranger, vendent généralement leurs produits au dehors sensiblement au-dessous du tarif arrêté entre les adhérents pour la vente sur le marché intérieur. Cet encouragement artificiel à l'exportation est le point faible du système. Supprimée à l'intérieur, la concurrence n'en est que plus ûpre pour la conquête des débouchés extérieurs entre les cartels des différents pays, voire môme entre les industriels syndiqués d'un môme pays, H celte concurrence même fait renaître, avec plus d'acuité parfois, les crises de surproduction que Ton s'était flatté de faire disparaître.
594. — D'où la nécessité reconnue récemment, soit de réglementer aussi la vente à l'extérieur (plusieurs cartels allemands, notamment dans l'industrie mélaliurgique, viennent d'adopter cette méthode), soit même de mettre fin, par des accords internationaux, à ce développement anormal de la concurrence pour la conquête du marché du monde. C'est à cette dernière préociuipation que répond la récente convention de Bruxelles (5 mars 1902) (1), par laquelle les principaux États producteurs du suciv <le belterave se sont entendus pour faire disparaître progressivement les droits protecteurs énormes, véritable prime à l'exportation, à la faveur desquels s'étaient constitués en France. en Allemagne, en Autriche, en Belgique, etc., des cartels surrier.s (il serait plus, exact de dire des iriisls) groupant (juelques puissants raffineurs, pour le plus grand profit des pays non producteurs. où le sucre était vendu à bas prix, et au détriment soit de la masse des consommateurs des pays exportateurs, soit dos intérêts budgétaires de ces mêmes États. • 595. — 3" Trusts.— Les /ras/s, d'origine américaine (2), mais
1) Sur la Convention de ]3ruxelles,cons. nolanimcnt les études de MM.Ililier, Blondel et Souchon, dans la Rev. polit, et parlem. (fêv.-juin. lyosi.
2) Précèdes et prépares par de nombreuses ententes temporaires {pools rings et corners), les trusts ont, dans ces vingt dernières années, accaparé proffrcssivement presque toutes les branches de l'industrie aux États-Unis. Il existerait, à Theure actuelle, sur toute l'étendue du territoire de l'Union, plus de 600 trusts <avec 30 milliards de capitaux, correspondant aux Iiuit dixièmes environ du capital global de la République américaine (Communie, de M. Uaphaël-Georges Lévy, Journ. des Déô,, 7 août 1901). J.es principaux, sans parler de celui de racier (V. infrà), sont les trusts du pétrole, du sucre, du wiskcy, du cuivre, de» appareils â gaz, de l'huile de coton', du cordage, des clous, du caoutchouc, des cigarcUcs, de la bijouterie, dj
qui tendent à s'acclimater en Europe, sont des syndicats permanents, comme les cartels, mais plus fortement centralisés. Dans le cartel proprement dit, tous les adhérents conservent leur individualité, sinon leur indépendance ; ils acceptent, mais seulement dans une certaine mesure, Timpulsion d'un comité de direction. Dans le trust, au contraire, il y a fusion presque complète de toutes les maisons adhérentes, absorption presque absolue de ces établissements dans un organisme unique, autocratiquement dirigé par un Board of trustées, qui ressemble fort à une vaste société anonyme née de la fusion de toutes les maisons conçu rrentes,môme lorsqu'en droit les fondateurs du trust laissentà chaque établissement une apparence d'autonomie. Celle-ci, du reste, tend de plus en plus à disparaître, même dans la forme. Il suflit pour s'en convaincre de comparer,aux trusts les plus anciens, les trusts nouvelle manière.
Les trusts les plus anciens {Standard OU. C°, par exemple, formé en 1882) se constituèrent au moyen d'une habile adaptation de l'antique institution anglaise des trustées, et d'un dédoublement du droit de l'actionnaire en deux droits distincts : — droit aux dividendes représenté par un certificat spécial, droit de prendre part aux assemblées générales délégué aux trustées, qui acquéraient ainsi la haute main sur la direction de toutes les sociétés syndiquées, dont ils désignaient à leur gré les administrateurs, tout en respectant en apparence l'autonomie de chacune d'elles (1). D'après les lois prohibitives, sur lesquelles nous reviendrons, édictées contre les trusts, ceux-ci se sont transformés, pour échapper aux rigueurs de la loi : et les grands trusts récents, notamment celui de l'acier, le plus colossal de tous (2), se sont constitués par la fusion ostensible, en une vasle société anonyme, de toutes les sociétés concurrentes.
la construction des toiUircs. des livres classiques, des pianos, etc., etc.. V. spécialement : de Rousiers, Les industries monopolisées aux ih&ls-Unis.
(1) Cens, sur ce mécanisme ingénieux: Babled, p. 53 et s.; Brouilhct, p. 60 et s. ; Perccrou, i47in., janv. 1897, p. 296.
(2) Le trust de iacier {U, S, steel corporation) s*est constitué en 1901, àU suite d*un accord intervenu entre Pierpont Morgan, le roi du fer, et Carnegie, le roi de Tacier, par la fusion de tous les grands trusts métallurgiques des États-Unis, au capital formidable de 5 milliards 1/2 de francs (y compris la valeur des mines du Lac Supérieur, cédées pour 400 millions). — Si Ton ajoute à ce capital-actions, le capital-obligations. Ton arrive au total de 1. 404. 000. 000 de dollars (7 milliards 20 millions de fr.). — D'autre part, le trust de l'acier peut être considéré comme le fondateur du trust de VOcéan qui vient de se constituer, au capital de 700 millions de francs, en vue de monopoliser les transports maritimes du globe. — Sur racclimatation en Europe du régime et des procédés des trusts, cons, les ouvrages précités de M. de Bousiers. — V. aussi notre article de la Rev. polit, et parlem.
596. —• B. Effets économiques et sociaux des syndicats. — Rien n'est plus contradictoire que les appréciations formulées sur ces groupements. Les corners seuls ne comptent guère de défenseurs, peut-être parce qu^iis ont presque toujours échoué, causant autour d'eux, par leur effondrement, beaucoup de ruines imméritées, ébranlant la solidité du marché, et jetant un discrédit profond sur toutes les opérations à terme, même les plus sérieuses. La réussite de deux ou trois corners, tels que le Syndicat des laines de Roubaix en 1884, ou le Consortium des soies de Turin en 1886, due à la prudence de leurs promoteurs, qui surent se contenter d'un bénéfice modéré, ne saurait être mise en parallèle avec les désastres financiers provoqués par les corners sur les grains de Chicago, ou par le fameux Syndicat des cuivres, dont la ruine entraîna celle du Comptoir d'escompte.
Cartels et trusts ont au contraire de nombreux partisans, voire même des défenseurs enthousiastes : Schseffle ou Liefmann en Allemagne, de Bousiers en France pour les cartels, Gunlon, Aplhorp et autres, aux Étals-Unis, pour les trusts. Ces auteurs insistent complaisamment sur les avantages suivants, que présenterait d'après eux la concentration industrielle : la limitation du stock fabriqué en prévision des besoins probables donnerait aux prix plus de stabilité et préviendrait les crises de surproduction, périlleuses pour l'industrie nationale et parfois pour le crédit de l'Etat lui-môme; — la diminution des frais généraux, résultant des perfectionnements apportés à l'outillage, et de la fermeture des établissements installés dans des conditions techniques ou topographiques défectueuses, permettrait aux syndicats de réaliser des bénéfices sans majoration de prix, voire même d'améliorer la condition du personnel ; les syndicats de salariés feraient contrepoids aux syndicats patronaux, et l'on verrait ainsi, grâce à la généralisation du contrat collectif de salaire, né de la mise en présence des deux forces rivales du capital et du travail, également syndiquées, s'instituer un régime économique présentant une remarquable stabilité, et quant aux prix, et quant aux salaires (1).
597. — Nous avons peine à partager cet optimisme ; et nous nous demandons, avec la majorité des auteurs français (Babled,
(1) Sur les accords intervenus en Angleterre entre les compagnies houillères du pays de Galles, du Norlhumberland, etc. et les traders unions, pour rétablissement d'un taux de salaires variant avec les prix courants de la houille (échelle mobile, sliding seule) ^ v. Babled, p. 41 ; cons. aussi S. et B. Wcbb, Indaslrial Democractj, p. 209 et s.
TITIŒ PREMIËIL — CHAPITRE V
Brouilhet, Beyssade, Laur, (Lauwès, Moreux, etc., si ksavocaU <\es syndicats ne laissent pas trop volontiers dans l'ombre cettains inconvénients très graves, très apparents pour les trusN. mais très visibles aussi pour les cartels, au fur et à mesure «jue <*eux-ci évoluent dans le sens de la monopolisation du manln' intérieur.
Au point de vue économique d'abord, la sécurité donnée par los <'arlels à l'industrie nationale est souvent trompeuse. A l'abri <les tarifs de douane, ils règlent la production à l'intérieur, mais la lutte pour les marchés extérieurs n'en est que plus âpre. Os marchés extérieurs arrivent rapidement à saturation : pour s y maintenir, l'on vend au rabais à l'étranger, et l'on prend sa revanche sur la consommation intérieure {sic, pour les sucres, les métaux ouvrés, etc.). Celle-ci, ram^onnée, se déf(Mid par i'abstention, réduit ses achats; les stocks s'accumulent, et un beau jour la crise éclate, d'autant plus redoutable que tous les ressorts économiques ont été faussés : les petits industriels, ceux qui travaillent sur commande, ayant été écrasés, el la moyenne industrie, liée aux cartels par des contrats à loni» terme, ne pouvant plus tenir ses engagements en présence du resserrement du marché intérieur et de la saturation des marchés étrangers. C'est l'histoire en raccourci de la crise industrielle qui, depuis 1901, sévit sur l'industrie allemande, mali«:ré les cartels qui devaient la préserver définitivement de ce fléau, ou peut-être à cause des cartels (1) ; et tout permet de supposer, — le dont l'Europe d'ailleurs serait plutôt disposée à se réjouir, — que l'alliance formidable des trusts américains de l'acier et il<» rOcéan, destinée à écraser l'Ancien Monde sous les produits du Nouveau, provoquera peut-être à brève échéance aux États-Unis une crise de surproduction où sombreront ces colosses capitalistes.
598. — Si la valeur des syndicats ix tendance monopolisatnvf est très contestable au point de vue économique, leurs dangers 5or/V/».r sont assurément des plus graves encore. Le irust genre américain, tout d'abord, est un agent de démoralisation publique et privée par les procédés qu'il emploie couramment, cyniquement parfois ; c'est le triomphe de l'or sous sa forme la plus brutale, et l'audace de certains financiers d'Outre-mer est devenue telle, que la plus haute alilorilé des États-Unis a cru né-
(1) Cons. Blondel, Malaise persislanl de V Allemagne industrielle (Héforme ,SOC., QOÛt-sept. 1902, p. 366).
LIMITATIONS APPORTÉES PAR LA LOI *i7
tressaire de dénoncer publiquement celle cause de perlurbalion des rouages adminislralifs de la grande République.
Les quelques progrès techniques réalisés par les industries syndiquées, les quelques créations philanthropiques ou scientifiques créées parles milliardaires,non sans une savante réclame, ne sauraient être mis en parallèle avec les résultats néfastes que doivent provoquer inévitablemenl t la ruine de la petite industrie indépendante, la décadence progressive du moyen commerce ou de la moyenne industrie, éléments de stabilité et de force pour les États, le renchérissement progressif des prix, suite inévitable du monopole.
599. — Si la hausse-générale des prix, consécutive au triomphe des trusts, hausse nuisible aux consommateurs, avait réellement pour conséquence, ainsi qu'on l'a prétendu, une hausse correspondante des salaires, il n'y aurait que demi-mal ; mais rien n'est moins prouvé que cette assertion. Il convient en effet de remarquer que, par définition même, un trust est toujours un régulateur de production, et que le moyen normal employé dans re but consiste, soit à réduire dans certaines usines le personnel ou Je nombre des journées de travail, soit à supprimer un certain nombre d'établissements (Le wiskey trust, sur 80 usines, en ferma 62 !). Comment dans ces conditions pourrait-on sérieusement soutenir que les trusts profitent à la niasse des salariés (1) ?
§ 2. — Xiégislation répressive.
600. — Nécessité de la répression : ses limites rationnelles. — La question de savoir s'il convient d'ériger la coalition de producteurs en un déht pénal est vivement controversée. Les économistes libéraux, sans méconnaître les inconvénients de ces groupements à tendance monopolisatrice, estiment que ce n'est point à Laide d'une législation répressive, mais uniquement par une politique économique libérale, comportant une renonciation complète au régime des primes et droits protecteurs, que Ton pourra remédier efficacement à de tels abus. — Ils n'admettent même pas la nécessité de réprimer les corners, par la raison que les fondateurs de ces combinaisons,aussi fragiles qu'ambitieuses, en seraient toujours les premières victimes (P. Leroy- Beaulieu, Traité, t. 4, p. 35).
r.e raisonnement nous paraît inacceptable. Peu importe qu'en
(1) Sur la lutte récente entre le trust de l'acier et lassociation ouvrière correspondante, cons. Willoughby, op, cit.
418 TITRE PREMIEH. — CHAPITRE V
fait ces coalitions gigantesques aboutissent à peu près fatalement, par le stimulant excessif qu'elles donnent à la production, par le resserrement correspondant de la consommalion et laccumulation des stocks invendus, enfin par les emprunts successifs auxquels les coalisés sont entraînés, à une débâcle finale (Cl. Jannet, loc. cil.^ p. 331 ; P. Leroy-Beaulieu, Econ. franc,, 16 mars 1889). Les spéculations de cette nature n*en sont pas moins condamnables,parce que les ruines qu'elles entraînent ne frappent pas seulement ceux qui s'y livrent ; — pendant des semaines ou des mois, parfois des années,le corner peut demeurer le maître du marché, écraser ses concurrents, et semer ainsi la ruine autour de lui, en attendant que sa chute fasse d'autres victimes ; bien imprévoyant serait le législateur qui ne s'appliquerait point, par une législation appropriée, à prévenir de toiles opérations (Cauwès, t. 2, p. 239).
601. — Ce qu'il faut, en pareille matière, c'est une législation répressive très souple, laissant toute liberté d'allure aux syndicats de défense, et permettant au contraire d'atteindre Tentenle industrielle, de quelque nom qu'on la désigne et quelques formes extérieures qu'elle revête, dès le jour où, môme sans changer de physionomie apparente, elle cesse dêlre un syndical de défense pour dégénérer en un inslrumenl d'accaparement, el de monopolisation.
Tel est précisément, — et l'on ne saurait trop insister sur ce fait, car l'article 419 du Code pénal est bien antérieur au développement des syndicats modernes, — le caractère de la législation pénale française : législation qui, malgré ses imperfections, présente celte réelle supériorité sur les lois américaines, spécialement forgées contre les trusts et à peu près inefficaces en pratique (1), de permettre aux tribunaux d'atteindre corners et trusts, et d'épargner les cartels, toutes les fois que ceux-ci se maintiennent dans certaines limites et ne cherchent pas à se constituer un monopole abusif.
602. — - Articles 419 et 420 du Code pénal : éléments du déUi. — De ces deux textes il ressort que le délit d'accaparement suppose la réunion des deux conditions suivantes: — 1* le fait d'une coalition entre les principaux détenteurs de la marchandise (nous laisserons de côté la question des manœuvres de Bourse ayant pour objet, soit les fonds publics, soit les va-
(1) Sur les lois américaines, nolamment sur ranli-trusl law du 10 juillet 1892, cops. nolamment les ouvrages précités de Babled, p. 194; Brouilhel, p. 461 ; Laur, p. 235.
=leiirs émisei>par les sociétés parliculières. V. Babled, p. 143) ; — '2'> le fail constaté d'une hausse ou d'une baisse factice, résultat direct et immédiat de cette coalition (Cass., 9 avr. 1863, D. 64.1.53 ; Paris. 28 fév. 1888, Loi, n- 16 17 avr.) (1).
Or, il s'en faut, et de beaucoup, que ces deux conditions puissent être réunies en fait, dans tout syndicat de producteurs, ou détenteurs^ soit de matières premières, soit de produits fabriqués ; et à ce point de vue il est évident que, le texte restant le ^nême, les conditions d'existence du délit de coalition ou accaparement se sont complètement transformées par suite de l'évolution économique du XIX® siècle. Etant données les conditions actuelles des transports et des marchés internationaux, le résultat qualifié de délictueux par la loi ne saurait en général être ^iblelhu, du moins lorsqu'il s'agit de marchandises telles que les blés et farines, la laine, le pétrole, le cuivre, la houille, etc., dont les lieux de production sont nombreux, disséminés, et les stocks «normes, que par des syndicats internationaux, englobant ou s'efTorçant d'englober la production mondiale. Il n'est cependant pas impossible que, grâce aux barrières douanières, un syndicat sinon régional, tout au moins national, puisse se former pour l'accaparement momentané des blés, houilles, etc. ; et en ce ^.as, si l'intention de fausser les cours par l'accumulation, matérielle ou fictive, des stocks aux mains des syndiqués est établie, s'il est prouvé également que le résultat cherché a été atteint, les meneurs du syndicat pourront être utilement poursuivis. Mais en fait, les exemples de poursuites de ce genre sont fort rares (2).
(I) Il convient de rapprocher de la législation française plusieurs lois étrangères, de date postérieure, qui elles aussi s'attaquent plutôt au but poursuivi (accaparement, monopole) qu'au fait môme de l'entente, mais dont certaines s'appliquent à délimiter plus nettement peut-être que l'article 419, le champ d'application du délit. Telles. sont en particulier: la loi belge lie 1866 (art. 311, C. pén., réprimant les moyens frauduleux tendant à Uclcmiiner une hausse ou baisse factice, aucune pénalité contre la simple entente); le Code pénal italien de 1890 (art. 293 et 326, contenant des prescriptions analogues), la loi fédérale canadienne du 2 mai 1889 Cette dernière réprime, comme la loi française, toutes manœuvres et ententes, même non fiauduleuses, tendant à supprimer la concurrence et â fausser les coura (V. Brouilhet, p 165).
|2) L'on conçoit aussi, même en dehors de toute intervention de droits pi-otecteura, la formation d'un syndicat d'accaparement purement national ou même régional.concernant certains produits localisés à une région déterminée. C'est par des considérations de cette nature que l'on peut justifier dilTércntcs décisions de la jurisprudence française relativement à l'accaparement des eaux minéralêi (Paris, 28 fév. 1888, D. 93.2.69; Trib. corr. Lyon,
608. — Pour les matières premières relativement rares, telles (|ue le mercure, le nickel, le borax, le diamant, dont les lieux de production sont très limités, mais disséminés néanmoins sur le territoire de plusieurs États, c'est également par voie de syndicat international qu'une action directe sur les cours peut être exercée (V. suprà), — Mais un tel syndicat ne pourrait guère èl re frappé qu'au lieu d'extraction ; aussi la France peut-elle être considérée comme désarmée vis-à-vis de la plupart de ces trusl> internationaux, tels par exemple que la de Beers Co (diamant). . L'article 12 de la loi du 1"" juillet 1901 sur les associations autorise bien la dissolution par décret des « associations composées on majeure partie d'étrangers, et de celles ayant des administrateurs étrangers ou leur siège à l'étranger, dont les agissemenU seraient de nature à fausser les conditions normales du mfirché des valeurs ou des marchandises » ; mais il est aisé de comprendre qu'une mesure administrative de ce genre, prise au regard d'un syndicat international puissant, maître des cours et des stocks, risquerait fort de n'être qu'une manifestation platonique dénuée de toute efficacité réelle.
604. — Quant aux produits fabriqués, la variabilité des conditions même de la production d'une part, résultant des facilités de transport par terre ou par eau, du coût de la main-d'œuvre, de l'habileté technique du personnel, — et d'autre part le développement des droits protecteurs ou compensateurs, ont permis, ainsi qu'on l'a vu suprà, aux cartels ou trusts de se développer dans les principaux pays industriels avec un caractère national. Pour savoir si ces syndicats tombent ou non sous le coup de la loi française, le juge doit beaucoup moins s'attacher à la forme extérieure qu'ils revêtent qu'au but réel poursuivi. En d'autres termes, il doit épargner en principe les cartels, ceux du moins dont l'objectif essentiel est de régulariser les prix, de résister à la concurrence étrangère, et de créer entre les adhérents, suivant l'heureuse formule de Thisse (Pand., 1ÎKX).2.33), une sorte d'assurance mutuelle contre les risques (rinstabililé des cours.
H devra au contraire frapper les syndicats d'accaparement el
ri janv. 1893, Gaz. Pai., 1«93, numéro du 22 avril 1893 ; Lyon, 21 avr. 1896. S. 96.2.161). Le marche des eaux minérales est relativement restreint, leur transport à longue distance étant souvent malaisé, ou susceptible de détruire leurs propriétés curativcs ; aussi n'est-il pas impossible qu'en fait un syndicat de détenteurs parvienne à supprimer la concurrence ou à la fausser en accaparant les stocks.
<ie spéculation pure, dont le but immédiat est d'agir sur les cours par l'accumulation, réelle ou fictive, des stocks (corners), et aussi les trusts, ou syndicats de monopolisation (Percerou, Ann. de (h\ com,, 1897, p. 280).
605. — La jurisprudence. — La jurisprudence est parfois très hésitante sur l'application des articles 419 et 420. D'une manière générale, elle se refuse, et avec raison nous Tavons établi, à frapper les cartels de défense, tels que les syndicats métallurgiques et autres (1). Il semble que, par contre, elle ne devrait pas hésiter à appliquer Tarticle 419 du Code pénal aux corners ; et de fait, dans l'affaire du Syndicat des enivres (coalition formée entre la Société française des métaux, dirigée par Secrétan, le (Comptoir d'escompte et les principales compagnies minières de l'étranger), le tribunal correctionnel de la Seine se prononça pour l'application de la loi pénale aux promoteurs de ce corner gigantesque, en s'appuyant sur ce que, par ses agissements, par raccaparement des stocks, le syndicat dont s'agit avait manifestement faussé les cours de la marchandise (Trib. corr. Seine, 28 mai 1890). Mais il convient d'ajouter que la Cour de Paris, par arrêt du 5 aoûl 1890 (sous cass., ch. crim., 24 avr. 1891, D. 93.1.49 et la note de M. Sarrut), réforma ce jugement, par le motif qu'il n'y aurait pas eu engagement positif pris par les coalisés de ne pas vendre au-dessous d'un certain prix. Si celte jurisprudence eût définitivement prévalu, il eût été presque impossible d'appliquer désormais l'article 419 du Code pénal : <'n effet, la preuve directe de ces sortes d'engagements ne peut (jue bien rarement e>tre fournie, surtout dans les syndicats de spéculation pure, leur existence ne se trahissant guère que par leurs résultats (2).
606. -^ Mais il convient de remarquer que dans une série d'arrêts postérieurs, la jurisprudence semble s'être arrêtée à une
(1) Cass., 1" février 1834, S. 34.1.31 ; 16 mars 1863, D. 63.1.169; Gons. d'Etat, Salines de TËst et du Midi, avis public au Moniteur du l^^ juin 1X64 ; Paris, 14 avril 1891, Rev, des Soc, 1891, p. 108 et 365 (Syndicat 'de phosphatiers); Grenoble, l«r mai 1894, D. 95.2.24 (tuileries), S. 94.2.227; Trib. corr. Seine, 28 septembre 1898, Pand., 1900.2.33 (Comptoir des plàtrières de la Seine), etc., etc. Suivant la formule caractéristique de la Cour de Grenoble, un syndicat de producteurs échappe à toute répression lorsqu'il se propose pour but, «x non de surélever par une hausse factice le cours des produits, mais d*empêcher leur avilissement en atténuant les ardeurs et les elTets de la concurrence locale. »
(2) Pour la critique de cet arrêt, cons. notamment : Thaller, La questioTU de droit nées de la liquidation du Comptoir d'escompte {Ann, de dr, comm., 91.2.1).
^22 TITUE PIŒMIER. — CHAPITRE V
interprétation plus rigoureuse et plus nette qui, semble-t-iL serait assez Gdèlement résumée par la formule synthétique suivante : — Pour savoir si un syndicat, quelle qu'en soit la dénomination ou la forme extérieure, tombe ou non sous le coup de la loi, le juge doit avant tout déterminer son objectif vèe\, ainsi que les résultats obtenus par la coalition incriminée. Il ne suffit donc, pour établir le délit : — ni d'un accord entre producteurs pour la fixation d'un tarif commun, rétablissement d'un tarif commun à plusieurs établissements, souvent précédé de négociations préalables avec les syndicats ouvriers, rentrant dans les attributions normales des syndicats reconnus par la loi de 1884; — ni même d'une entente en vue de la répartition des commandes, de la régularisation (sinon de la limitation) de la production pour certains articles, voire même de la vente centralisée aux mains d un intermédiaire commun (commissionnaire ou Comptoir de vente) (1). Il faut, de plus, que l'objectif avéré de laccord ait été de monopoliser la fabrication, dans une certaine mesure tout au moins, aux mains des coalisés, et que celte tentative de monopolisation ait eu pour résultat de fausser les prix. — Ce caractère délictueux de l'entente s'établira, soit à l'aide des statuts eux-mêmes, si l'accord a eu pour résultat la formation d'une société, soit, à défaut dune preuve directe, par un ensemble de présomptions abandonnées à l'appréciation du juge, et dont les principales sont : — les procédés de concurrence déloyale em ployés au regard des maisons dissidentes, la comparaison entre les cours moyens antérieurs à la formation du syndical et les cours moyens postérieurs, — le nombre et 1 importance des maisons syndiquées. — Arrêts cités suprà en note. — V. aussi Bordeaux, 2 janv. 1900, Compagnie générale des Chaux deSt Aslier, D. 1901.2.150; Trib. corr. Seine, 28 sept. 1898, Panrf. 1900 2.33. 607. — Sanctions civiles. — La pénalité édictée par l'article 419 du Code pénal n'est pas le seul moyen de répression organisé par la loi française à rencontre des accapareurs. A la sanction pénale, s'ajoute une sanction civile^ consistant dans la auilité des opérations contraires au principe de la liberté commer-
(1) Paris, 14 avril 1891, D. 93.2.69; Req., 12 juill. 1892, Phosphates du Sud Ouest, D. 93.1.390 ; Grenoble, l»»" mai 1894, Société des tuileries, D.9b» 2.221. — Mais, à l'inverse, le syndicat de producteurs qui poursuivrait ua but d'accaparement ne saurait échapper à Tapplicat on de la loi, en se constituant sous le couvert de la loi de 1884, écrite exclusivement en vue cles^ syndicats professionnels. — Jay, note sous S. 89.2.49. — C'est la réalité, non 1 apparence qu'il faut envisager. — V. cependant : Lyon, 4 nov. 1901 {Mon, judic, de Lyon^ 8 nov.).
ciale, et, par conséquent, à l'ordre public (L. 2-17 mars 1791 ; art. 1131 et 1133, C. civ.), nullité susceptible d*Ôlre prononcée même à raison d'actes qui échapperaient à la sanction pénale, par exemple à raison de manœuvres qui, bien que non suivies d'effet, auraient eu néanmoins, dans la pensée de leurs auteurs, Taccaparement pour but. C'est ainsi que la Cour de Paris, après avoir déclaré que la coalition organisée par la Société des métaux ne tombait pas sous le coup de Tarticle 419 du Code pénal, a cependant annulé, comme contraires au principe de la liberté de i industrie, les conventions d'accaparement sur les cuivres, invoquées par différentes compagnies minières contre la société susnommée et son bailleur de fonds, le Comptoir d'escompte. — Paris, 18déc. 1890, l»"» Ch., Ann,, 1891.1.16. — Conf. Cass., 11 fév. 1879, D. 79.1.349, S. 79.1.198 (fabricants d'iode) ; Trib. Seine, 29 juin 1888, Loi, 14 juill. 1888 (teinturiers en pièces) ; Grenoble, 1" mai 1894 et Bordeaux, 2 janv. 1900, précités. — Cf. Babled, p. 182 et s. ; Percerou. Ann,, 1897, p. 281.
608. — Coalitions de consommateurs. — Cette double sanclion, civile et pénale, n'est d'ailleurs applicable qu'aux coalitions ontre détenteurs, dirigées contre les consommateurs. L'article 419 ne saurait donc atteindre la coalition inverse, c'est-à dire la coalition entre consommateurs qui s'engagent, sans manœuvres frauduleuses, à ne plus faire usage d'une marchandise déterminée jusqu'à ce que le prix ait été abaissé. Cette coalition ne peut môme pas être considérée comme un délit civil ; ce n'est qu'une mesure de défense absolument légitime, surtout lorsqu'elle est employée à l'encontre d'une société investie d'un monopole plus ou moins exclusif, par exemple, d'une Compagnie de gaz ou d'eaux (Cf. Paris, 13 janv. 1887, Gaz, Pal., 87.267) (1).
Art. II. — Police et hygiène des établissements industriels (2).
609. — « La plupart des industries, on pourrait presque dire toutes les industries sont insalubres (Ch. de Freycinet). » Toutes,
(1) Pour plus de développements, tant sur la jurisprudence française que sur la législation comparée, cons. notamment : Babled, op. cit., et notre article précité de la Rev. polit, et p&rlem. (nov. 1902).
(2}BiDLiOGnAPHiB. — Gh. de Freycinet, Traité d'assainissement industriel; Napias. Manuel d'hygiène industrielle ; Poincaré, Traité d hygiène industrielle ; Brémond, Précis d'hygiène industrielle, iH93 ; Deschamps, Du système de contraventions dans nos lois sur Vhygièneet la sécurité, 1895 ; P. Kazous, Eléments d'hygiène et de chimie industrielle, 1900. — Encyclopédie d'hygiène.
à des degrés divers, sont dangereuses, soit pour le voisinage, soit pour les travailleurs. — La proximité d'une usine ou d'une fabrique expose presque toujours les maisons voisines» parfois même tout un quartier urbain, à des risques spéciaux d'infection morbide, d'explosion ou d'incendie ; elle est tout au moins, abstraclion faite de ces risques, une cause d'incommodité susceptible de déprécier notablement la valeur des immeubles voisin*» dans un certain rayon. D'autre part, le travailleur d'usine esl exposé plus directement encore aux mêmes risques, risques d'infection par suite de l'installation défectueuse de l'atelier au point de vue hygiénique, ou de la nocuilé des substances sur lesquelles s'exerce son travail, risques d'accidents de toute nature ; et à ces risques matériels vient s'ajouter, spécialement pour le*» femmes et les enfants, un risque moral non moins grave, à savoir le danger de corruption inhérent à toute agglomération nombreuse, impliquant presque nécessairement une certaine promiscuité des sexes, sinon à l'atelier même, tout au moin<
dir. par le D»" Uochard, liv. VI; L'hygiène industrielle ^ par le D"" Layct, isî«i. — Public, de l'Oifice du travail français : L'hygiène el la sécurité des IravuHleurs, en France et à Vélranger, 1895, et Les poisons industriels^ 1901.— Cons. aussi : Jourdan, Etudes d'hygiène publique, 1892, et Législation sur les logements insalubres^ 1900 ; Arnould, Nouveaux éléments d'hygiène^ 1889 ; Proust. Traité d'hygiène^ 1896; Monod, Lhygiène publique, 1897; delà Bêvièro. Etude sur la législation des logements insalubres, 1898 ; Peschaud, De Vintervention de l'Etat en matière d'hygiène publique^ 1898 ; Gautheron, /^ logement de Vouvriev, lS9ii : yivavd, Organisation et pouvoirs de l'administration sanitaire en France et en Angleterre, 1898 ; Jouarre, Des pouvoirs de l'autorité municipale en matière d'hygiène et de salubrité^ 1899 ; Pillassicr, De la détermination des pouvoirs publics en matière d'hygiène, 1899 ; Dubarle. Les projets de réglementation générale de Vhygiene, 1899 ; Duclaux, Hygiène sociale, 1902 ; Strauss et Fillassier, Loi sur la protection de la santé publique, 1902; Gourcellc, Jiépert. de police et d'hygiène ; Dalioz, Code des loi» pot, et adm., v Salubrité publique et SnppL au Uép., v»» Salubrité publique et Travail; Hépert. Fuzier-IIernian, vo Logements insalubres ; Comptes rendus des Congrès internationaux d'hygiène ; Recueil des travaux du Comité consultatif d'hygiène publique de France ; Congrès de la propriété bâtie ; Rapports présentés à rassemblée générale de TAssoc. inlern. p. la protect. Icg. des travail!., Cologne, 1902 ; J^evue iVhygiène publique et de police sanitaire. Annales d'hygiène publique, Rev. d'écon, polit., Bev. d'administration, Hev. prat. de dr. industr., Quesi. pratiques de lég. ouv.^ liev. social., Mouvem. social., Econ. français, passim., etc.. — Cons. notamment : de Ronchamp, Législation comparée relative h Vhygiene {Rev. d'Econ. polit., sept.-oct. 1896) ; D'A. Pic, Les sanatoria populaires {Quesl. prat., dcc. 1900, janv.^1901); Boulin, Lc< industries dangereuses ou insalubres en Angleterre (Quest, prat., 1900, 319), et La septicémie charbonneuse professionnelle [ïbid., oct. 1902) ; D' Courmont, Hygiène moderne {Quest. prat., mai-s 1901). — V. aussi : Handbuch der Hygiène^ de Weyl, et dans la Soziale Praxis, les chroniques intitulées : Soziale Hygiène, Wohnungswesen. — En ce qui concerne la réglementation spéciale des mine*, v. infrà.
dans les dépendances de Talelier, et à Tenlrée ou à la sorlic do Tusine.
A ce double danger, inhérent au milieu induslriei, correspondent deux ordres de mesures législatives ou réglementaires, tendant, les unes à préserver le voisinage, les autres à protégoidans la mesure du possible, la personne de l'ouvrier au triplr point de vue de l'hygiène, de la sécurité et de la moralité. Nous étudierons les mesures de la première catégorie en traitant des industries réglementées, et spécialement de la législation sur les établissements dangereux, incommodes ou insalubres. Il ne nous reste donc à étudier ici que les mesures législatives édictées en laveur de l'ouvrier (1).
610. — De la réglementation préconisée par les hygiénistes. — S'il est une forme d'intervention légitime, c'est assurément relie qui s'exerce de la part de l'État, du département ou de la commune, sur les ateliers et fabriques. AITranchi de tout contrôle, obligé parla concurrence d'économiser sur ses frais généraux, le chef d'industrie est trop souvent tenté de négliger les mesures d'hygiène les plus élémentaires ; souvent aussi il en ignore l'importance ; c'est à l'autorité qu'il appartient d'intervenir, et d'imposer à tous, au nom de l'intérêt public, les mesures reconnues indispensables. Fortifier l'action de l'autorité, et dans ce but, organiser au centre, à Paris, auprès du ministre du commerce et de rindustrie, un Office central d'hygiène, auquel ressortiraient tous les services d'hygiène départementaux et communaux, et duquel dépendraient les agents chargés de procéder à rinspeclion de tous les établissements soumis au contrôle, tel est donc le premier objectif des hygiénistes (V. Arnould, p. I3«>2, 1363) (2). Cette question d'organisation générale des ser-
'I) Remarquons d'ailleurs qu'il y « conncxitc étroite entre les mesures prises dans l'intcrct du voisinage, et celles prises dans Tintérét du personnel, la plupart des industries classées présentant des dangers aussi bien pour les ouvriers que pour le voisinage. Aussi le législateur français eût-il été mieux inspiré, croyons-nous, s*il eût, à Tinstar des lois étrangèi^es récentes (loi hclu'c notamment), fait disparaître ce dualisme un peu archaïque et fusionné la législation de 1810-1815 sur les établissements dangereux avec la législation do 1893 sur l'hygiène des ateliers. Cette unification aurait eu notamment l'avanlaj:e d'associer plus étroitement à la procédure des enquêtes de commodo les dill'éi-entes organisations sanitaires. — Cf. Besançon, Notes sur la défectuosité de U réglemenlalion des établissements dangereux {Revue d'hyg.publ., 1901, p. G83 et s.).
(2| D'aucuns réclament même la constitution d'un Ministère de la santé publique. A notre avis, point n'est besoin, pour arriver à une centralisation désirable des services d'hygiène, de créer un ministè1*e nouveau ; il suffirait de rnUacher tous les services d'hygiène à un seul ministère, sous l'impulsion
420 TITHE rnEMIEIt. — CHAPITIŒ V
vices d'hygiène étant résolue, les hygiénistes réclament, dans l'inlérêl de l'ouvrier, une série de mesures pouvant se grouper sous les cinq chefs suivants :
1° Surveillance rigoureuse des locaux au point de vue de leur installation hygiénique (construction, propreté, ventilation, condensation des gaz dangereux, protection des travailleurs contre les poussières, précautions spéciales dans le maniement des substances toxiques, et neutralisation de ces substances dans la mesure du possible) ; — .2" Aménagement des ateliers au point de vue de la moralité générale des travailleurs (locaux séparés pour les deux sexes, surveillance spéciale des enfants ; inspections fréquentes des chefs d'atelier, des contre- maîtres, sous le contrôle des inspecteurs du travail) ; — 3» Mesures tendant à prévenir les accidents (enveloppement des mécanismes dangereux, inspection fréquente des chaudières, isolement des explosifs, etc.) ; — 4" Législation protectrice des femmes et des enfants dans rindustrie, et fixation d'un maximum légal pour la durée du travail même des adultes hommes; — 5® Inspection des logements d'ouvriers, lois tendant à faciliter la constilution des maisons ouvrières et à développer les institutions de prévoyance permettant d'améliorer Talimentation des classes ouvrières. — Conf. Pioger. Les revendications ouvrières en hygiène (Bev. internai, de sociologie, août-sept. 1897).
611. — Mentionnons également le mouvement très prononcé des Congrès d'hygiène et de protection ouvrière en faveur de l'adoption de règlements internationaux tendant à prohiber ou limiter 1 emploi de certains /}o/so/2S industriels, tels que lacéruse ou blanc de plomb, et le phosphore blanc. Les Élats civilisés sont parvenus, dans une série de conférences diplomatiques (Venise, Dresde, etc.). à se préserver dans une large mesure du fléau de> épidémies de choléra, de peste ou de fièvre jaune importées d'Asie ou d'Amérique. Leur serait il bien plus difficile de préserver, par une entente loyale, leurs populations ouvrières de ces terribles afl'ections qui appauvrissent la race, telles que l'intoxication saturnine, ou la nécrose des os maxillaires ? A priori, nous ne le pensons pas : déjà au Congrès de Bruxelles en 1897,
d'un directeur investi d'une large autonomie {Sic : Angleterre et Italie, V. infrh) — Il conviendrait aussi de répandre, par un enseignement appr«>pri(r. les notions élémentaires de Thygiène, de faire en un mot Téducation hygiénique du gi-and public, ouvrier ou bourgeois peu importe. — Cf. Duclaux, L'hygiène sociale ; D»" Lacassa^ne. Le rôle social du médecin (Quest prit-, 1902, numéros d'avril et mai) ; D' Courmont, L hygiène moderne {lbid,yl90\, numéro de mars) ; Fillassier, op, cit., p. 13.
Ll&lITATIONS APPOllTÉES l>All LA LOI ^-"
M. HenroUe, inspecteur principal du travail en Belgique, avait préconisé une réglemenlalion internationale de ce genre. Depuis cette époque, les délibérations motivées du Congrès international d'hygiène de Paris (1900), Tadoplionparla plupart des États <le règlements tendant h limiter rigoureusement Temploi de la céruse et du phosphore blanc (1), Touverture d'enquêtes officielles, sur le type de l'enquête française de l'Office du travail, publiée sous le titre significatif» Les poisons industriels », et enfin la publication de nombreux rapports sur les industries insalubres, dont les conclusions concordantes viennent d'être approuvées par l'assemblée de l'Association générale pour la protection légale des travailleurs, tenue à Cologne en septembre lîM)?. tous ces faits réunis sont les indices d'un puissant mouvement d'opinion dans le sens de la réglementation internationale projetée.
Tels sont les desiderata principaux formulés par les hygiénistes. Voyons maintenant dans quelle mesure les principales législa fions y ont répondu. Passons d'abord brièvement en revue le& lois étrangères, puis nous exposerons la législation française actuelle, telle qu'elle résulte des lois de 1893 et 1902 combinées, et des nombreux règlements complémentaires de ces lois (2).
§ 1. — Législations étrangères.
612. — Caractères communs des lois récentes. — Les législations étrangères les plus intéressantes à étudier sont les lois allemande, anglaise, italienne et belge. Dans ces États en particulier (et sans méconnaître, d'ailleurs, les efforts accomplis dans les autres pays, sur les législations desquels nous donnerons quelques indications plus sommaires), les gouvernants ont compris que les progrès de l'hygiène scientifique, que les transformations profondes survenues dans la médecine, surtout depuis un quart de siècle, grâce aux découvertes de Pasteur et de sou
(1) Quelques Etals, peu nombreux il est vrai, sont môme entrés dans la voie de la prohibition. Le Danemark, les Pays-Bas (L. 28 mai 1901) prohibent le phosphore blanc ; la France vient d'interdire remploi de la céruse dans les travaux publics jarrôtcs ministériels. Bull, Off.^ 1901, passim, et 1902» p. 08) et d'en réglementer sévèrement Tusage dans les travaux de peinture en bâtiment (Décr.18 juill. 1902, Bull. Off. du Irav.j 1902, p. 555). Un projet plus rigoureux encore vient d'être dépose, par M. Trouillot, ministre du commerce, sur le bureau de la Chambre (30 oct. 1902).
(2) Il ne sera question ici que des lois sur l'hygiène publique (simple vue sommaire), et sur Thygiène industrielle. Les questions touchant à la réglementation du travail des enfants ou des femmes, à la durée du travail desadultes, aux logements à bon marché, seront étudiées ultérieurement. — V. infrà, sect. 2 du présent chapitre, et tit. IV.
^'^ ÏITIŒ PREMIEU. — GHAflTUE V
école, devaient avoir leur répercussion nécessaire sur raméiiagement des villes el la réglementation du travail. Ils ont compris que l'hygiène publique, essentiellement préservatrice^ avail un rôle capital à jouer dans l'assainissement des cités, el ramrlioration de la condition des ouvriers ot employés.
L'on n'a plus le droit d'ignorer en France que, grâce aux milliards dépensés sans compter pour la transformation des quartiers populaires, et l'approvisionnement des villes en. eau polable, grâce également aux pouvoirs de contrainte accordés parla loi aux autorités sanitaires, le fléau de la tuberculose a rétrogradé de 45 0/0 en Angleterre, que ce redoutable mal, si fréquent dans la classe ouvrière, n'y fait plus que 58.000 victimes par an (contre 150.000 en France), et que Londres est aujourd'hui devenu, malgré son climat. Tune des grandes villes les plu^ saines d'Europe ! L'on n'a pas le droit d'ignorer non plus que des résultats aussi remarquables ont été obtenus, grâce aux mômes méthodes, en Allemagne, en Italie, en Belgique, en Suisse, dans les États Scandinaves, aux l']tats-Unis. etc.
En regard de ces résultats, d'une portée sociale incalculable, l'on s'explique diflicilement que de nombreux publicistesou économistes s'attardent encore aujourd'hui en France à opposer à l'action des autorités sanitaires le droit des propriétaires, le df^U <les chefs d'industrie, comme si la conception antique de la propriété, jws atjutendi, n'était pas un monstrueux anachronisme dans nos cités modernes. La science a victorieusement démonlrê <{ue, en matière d'hygiène, l'individualisme outrancier élait un crime social ; suivant la juste expression de M. Monod : « nulle part la solidarité sociale ne s*exerce plus évidemment qu'en matière sanitaire; nulle part, dès lors, il n'est plus nécessaire de prévenir, pour n'avoir plus à réprimer >>.
613. — L ALLEMAGMi:. — Hyijiène pid)lique. — A première vue, l'on pourrait croire que les services d'hygiène publique sont fortement centralisés en Allemagne depuis la créalion,en 1875, d'un service central fédéral dit Office sanitaire allemand. Mais, en réalité, cet Office est plutôt chargé de donner l'impulsion scientifique, de préparer les réformes législatives, que de prescrire directement les mesures sanitaires i\ prendre. L'autorité executive appartient, dans chaque Etat, à un service sanitaire autonome. Ce service constitue, en Prusse, un véritable ministère, ou plutôt une attribution ministérielle, le ministre de l'instruction publique et des cultes étant à la fois ministre des affaires médicales, et investi, comme tel, des fonctions de chef sanilaire
LIMITATIONS APPOllTEËS PAK LA LOI 429
suprême (V. Arnould, p. 1391). Dans chaque province, la direclion sanitaire appartient au président supérieur, assisté d'un collège médical^ ou comité consultatif d'hygiène.
614. — Hygiène industrielle. — L'hygiène industrielle proprement dite est réglementée très complètement par la loi industrielle allemande (Gewerbeordnung) du 8 mai 1891 (1). Cette réglementation est à la fois très pratique et très simple comme fonctionnement ; nous ne lui ferons qu'un reproche, c'est d'at- Iribuer aux autorités de police une mission de juridiction qu'il vaudraitpeut-être mieux réserver à des tribunaux administratifs, moins dépendants du pouvoir central.
Les prescriptions d'hygiène et de sécurité inscrites dans la loi allemande s'imposent à toutes les usines et fabriques, aux tuileries, aux carrières à ciel ouvert, ainsi qu'aux ateliers actionnés par une force élémentaire (vapeur, eau, vent, gaz, air, électricité), en un mol à tous les établissements industriels, au sens le plus large du mot (à Texception des mines, lesquelles sont,comme en France, assujetties à un régime spécial). Ces mesures font Tobjet des articles 120 a 6 c cf et e de la loi. La disposition essentielle est l'article 120 rt,relatif à l'aménagement intérieur de l'usine (éclairage, volume d'air,expulsion des poussières, gaz et vapeurs, installation de dispositifs destinés à protéger l'ouvrier contre Ir contact des machines, etc.). La disposition finale de cet article est peut-être la plus importante de toute la loi ; elle impose, en effet, à tout chef dïndustrie l'obligation de formuler une sorte de règlement de fabrique, dans lequel il devra se conformer scrupuleusement aux prescriptions légales concernant l'installation des machines, l'aération, etc. : règlement dont l'adminis-
I ration supérieure appréciera la régularité, sur lequel le comité supérieur de la corporation dont fait partie le chef d'industrie formulera son avis motivé, et qui, une fois admis et approuvé, formera en quelque sorte la charte constitutionnelle de l'élablis-
I; La codification nouvcUc du -'^O Juin 1900 a laissé subsister sans niodilication les articles concernanl l'hygiène des ateliers. Mais de nombreuses ordonnances ont été édictées parle Conseil fédéral, en vertu de la délégation générale inscrite à son profit dans rarticlc 120, ù rcHet de réglementer spécialement certaines industries présentant des dangers particuliers. Telles •»oiit, par exemple, les ordonnances du 11 mai 1S9S sur la fabrication des nccumulateui*s électriques en plomb, du 6 février 1900 sur l'exploitation des usines à zinc,du I«f mars 1902 sur la vulcanisation du caoutchouc, etc., etc..
II convient de remarquer que ce pouvoir de réglementation, conféré au Hundesrath en 1^91 à l'égard des établissements industriels, b. été étendu par l'article 139 il. 30 juin 1900, Ann>, (belge) de la légisL du iravAil, 1900, 371) aux e:i(ploit&tions commercinles (magasins, bureaux et dépots).
TITHK l'HËMieil. — CIIAIMTUU V
sèment, charte déterminant les droits et obligations de chacun, tlu patron, des chefs d*aleliers, contremaîtres, ouvriers cl apprentis. Les articles 120 6 et c sont relatifs à la moralité dans Tatelier. Ils prescrivent notamment la séparation des sexes dans toutes les industries comportant lapplication de celte mesure.
615. — L'article 120 e détermine les attributions de police du Conseil fédéral, des autorités locales de police, ainsi que les re- -cours ouverts aux industriels contre les injonctions et règlemenls édictés par ces dernières. Le Conseil fédéral peut déterminera durée du travail et du repos dans les établissements où la sanlé de Touvrier peut être compromise par un surmenage excessif. Quant aux aàioriiés de police, elles peuvent, sur le rapport des inspecteurs de fabrique, mettre en demeure les chefs d'industrie de se conformer aux prescriptions de la loi sur Taménagement des ateliers, et ordonner la fermeture jusqu'à ce que le patron se soit mis en règle. Appel peut être interjeté, dans la quinzaine, de la décision de Tautorité administrative supérieure ; un délai de quatre semaines est imparti à rappelant, sur sa demande, pour présenter Tavis soit d'un expert, soit du comité directeur de la corporation à laquelle il appartient. En dehors de celle sanction administrative, le patron qui viole les prescriptions de la loi s'expose à des pénalités assez modérées d'ailleurs (amende de 20 marcs, ou emprisonnement de 3 jours au plus).
616. — II. Angleterre, et colonies anglaises. — Angleterre. — L'hygiène publique est centralisée, en Angleterre, aux mains d'une autorité gouvernementale unique, le Local governmenlBoard, dont le président a rang de ministre d'État ; à cette autorité supérieure ressortissent, au point de vue sanitaire, lej; conseils de comté, sous le contrôle desquels sont à leur tour placés les conseils sanitaires de district (le district correspond à peu près à nos cantons français, mais c'est un canton jouissant <le la personnalité morale).
Le district est l'unité sanitaire. — Tout district a un personnel sanitaire, dont la composition varie suivant qu'il s'agit d'un district rural ou urbain.
Le conseil sanitaire urbain est placé sous la direction d'un médecin sanitaire : celui-ci est assisté d'inspeclors of nuisances, agents administratifs chargés de la visite des locaux et de la mise à exécution des décisions du conseil, de surveyorSj ingénieurs ou architectes préposés aux enquêtes, ainsi qu'aux travaux ordonnés par le Conseil, et que les propriétaires se seraient
refusés à effectuer après mise en demeure régulière (L. 5 mars 1894, sur le gouvernement local).
Grâce à celle superposition des conseils préposés à Thygiène publique, et à la faculté pour le Conseil de comté de se substituer aux conseils de district qui négligeraient d'ordonner les mesures jugées nécessaires, grâce aussi aux pouvoirs de contrainte conférés aux agents sanitaires et à la compétence du pei*sonnel, l'organisation sanitaire anglaise a obtenu en peu d années des résultats remarquables, attestés par la statistique rapportée ci dessus, n** 612 (1).
617. — En ce qui concerne Y hygiène induslrielie^ il nous suffira de rappeler que l'Angleterre est le premier État en Europe (|ui se soit préoccupé sérieusement de la police et de l'hygiène <les ateliers. L'institution anglaise des inspecteurs de fabrique remonte à 1833. La réglementation actuelle est consignée dans la loi sur les fabriques du 27 mai 1878, amendée successivement en 1891, 1895 et 1897, et finalement codifiée par la loi du 17 août 1901 {Buil, deVOff. du trav., 1902, 256), en vigueur depuis le l*^*" janvier 1902. Cette législation, dont le Parlement allemand s'est manifestement inspiré en 1891, est complétée par une série d'ordonnances détaillées concernant un grand nombre d'industries insalubres, faïenceries, fabriques de céruse, d'allumettes préparation des cuirs et peaux, peignages de laine, etc. (2). Certaines des prescriptions de la loi anglaise sont applicables aux magasins, voire même aux ouvriers et ouvrières travaillant à domicile. Inspecteurs, inspectrices de fabriques et agents sanitaires coopèrent à la mise en exécution des prescriptions réglementaires (3).
618. — Colonies anglaises. — La plupart des colonies anglaises possèdent des Factory Acts analogues à la loi anglaise, contenant un ensemble de prescriptions, relatives à l'hygiène et à la sécurité des ateliers et magasins. Nous citerons notamment les lois canadiennes (Québec, loi 9 mai 1885, — Nouvelle-Ecosse, loi 4 mai 1901, Bull. delOff. inlernai. du travail, 1902, p. 160), les lois australiennes (Victoria, 18 décembre 1885) ou néo-zélandaise (loi de 1894).
(t) (>)ns. notamment: D^ Oppenhei mer, Dte Wohnungsnol nnd Wohnungsreform in England, Leipzig, 1900.
(2) Sur la souplesse et les caractères originaux de la réglementation anl^laise, à laquelle sont associés dans une certaine mesure les intéressés, patrons et ouvriera, cons. Boulin, Les industries dangereuses oa insalubres en Angleterre (QaesL Prat., 1900, p. 319).
(3) M" Mac-Donald, Les inspectrices da travail en Grande-Brettigne (Congrès delégisl. da trav, de Bruxelles^ 1897).
TlTIlli PHEMItlH. — CUAIMTKE V
619. — III. Italik. — L'organisation sanitaire italienne, Idie (ju'elle résulte de la loi du "22 décembre 1888 (Ann. de légisL élr„ 1889), véritable Code de l'hygiène, est peut-être la plus complète, et la plus méthodiquement conçue de toutes les organisations similaires. Non seulement elle étend son action à toutes lt»s portions du territoire, grûce à ses agents hiérarchisés, du chef du bureau sanitaire au ministère de Tin té rieur aux oflices sanitaires communaux, eu passant par les échelons intermédiaires du médecin provincial (assistant du préfet), et du médecin dé- Ijartemental (assistant du sous-préfet), agents secondés par autant de conseils (Conseil supérieur de santé, bureau dos ingénieurs sanitaires, conseils sanitaires provinciaux) ; mais elle esl investie, pour toutes les mesures qu'elle croit devoir prescrire, lant dans l'intérêt du public que pour la sauvegarde du personnel, de pouvoirs coercitifs très étendus, d'autant plus efficaces ([ue ces mesures émanent d'agents d'une compétence reconnue en matière d'hygiène (1).
620. — IV. Belgique. — Comme en Italie, l'organisation sanitaire belge a pour base la commune ; mais l'autonomie communale belge esl beaucoup plus complète en Belgique qu'en Italie ou en Angleterre au point de vue sanitaire, et ni le ministre de l'agriculture et des travaux publics, ni ses auxiliaires (Conseil supérieur de riiygiène publique, commissions médicales provinciales; n'auraient Tautorité nécessaire pour vaincre Tinertie des autorités locales. — En fait, cette lacune de la loi belge n'a pas eu de résultats trop fâcheux, les grandes communes belges n'ayant pas l'habitude d'attendre l'impulsion du pouvoir central pour prendre les mesures nécessitées par lintérét général. Aussi ont-elles trouvé dans les lois françaises des 16-24 août 1790 et 28 septembre 1791, à peu près inutilisées en France à ce point de vue. les armes nécessaires pour triompher du mauvais vouloir des pro- [iriétaires.
Quant à l'hygiène industrielle, elle est actuellement régie en Belgique par la loi du 2 juillet 189V) {Ann. de lég. du trav,. 1899,
(1) Les officiers sanitaires communaux se recrutent parmi les medici rondolli (médecins de l'assistance publique), pourvus autant que possible du diplôme spécial délivré par l'Ecole d'hygiène de Rome. Ce sont les maires lie Vhyfiiène comme les médecins provinciaux sont les préfets de l'hygiène^ — l)f Courmont, Questions d'hygiène, Im loi sanitaire en Italie {Progrès de Lyon, 2 mai 1902). Toute commune a son règlement sanitaire ; les villes de plus de 20.000 habitants ont, en outre, un bureau d'hygiène (Cf. loi franc, de 1902) ; Pagliani, Ln législation et l'administration sanitaire en Italie, 1894; Cclli, Manuale delV Officia le sanilario. Home, 1899.
LIMITATIONS APPORTÉES PAit LA LOI 433
p. 226), dont Tarticle P*^ autorise expressément le gouvernement À prescrire toutes les mesures propres à assurer la salubrité des ateliers, et la sécurité des ouvriers dans les entreprises industrielles et commerciales dont lexploitation présente des dangers, même lorsqu'elles ne sont pas classées comme dangereuses, insalubres ou incommodes.
621. — V. Suisse. — En Suisse, malgré Texislence d'une commission sanitaire fédérale, les services d'hygiène publique sont à peu près indépendants les uns des autres, et leur organisation varie suivant les cantons (Cf. Fillassier, p. 302).
Mais il convient d'en excepter Thygiène industrielle, dont les prescriptions essentielles figurent dans la loi fédérale sur les fabriques du 23 mars 1877. Cette loi, dont le Code industriel allemand de 1891 s est manifestement inspiré, est la première qui •ait, en Europe, imposé aux industriels un ensemble de mesures relatives à Taération et à l'expulsion des poussières, et à l'enveloppement des parties dangereuses des machines. Elle soumet les fabriques à une surveillance administrative très rigoureuse : aucune fabrique ne peut être ouverte sans l'autorisation expresse du gouvernement, aucun règlement intérieur ne peut être mis à exécution dans une fabrique sans cette même autorisation (1).
622. — VI. Autriche-Hongrie. — Aulriche, — L'hygiène publique est régie en Autriche par la loi du 30 avril 1870, qui a •uniQé les services d'hygiène en les fusionnant avec les services administratifs ordinaires. L'administration sanitaire est confiée, <lans chaque circonscription territoriale, à l'agent adminislratit' supérieur de cette circonscription (gouverneur de province, chef administratif cantonal, etc.), assisté d'un ou de plusieurs agents médicaux.
L'hygiène industrielle est réglementée par la loi du 17 juin 1883» sur l'inspection des fabriques, et par la loi du 8 mars 1885, qui prescrit, pour la police des ateliers, une série de mesures analogues à celles contenues dans la loi allemande.
Hongrie, — La Hongrie possède une législation spéciale, très complète, sur l'hygiène et la sécurité des ateliers : loi du 11 décembie 1893 {Bull. 0/f. du trav., 1894, p. 156).
(1) £n exécution de la loi, ont été rendus un certain nombre d'arrcts du Conseil fédéral concernant certaines industries dangereuses.— V. notamment l'arrêté du Conseil fédéral du 18 janvier 1901 {BaU. Off. intern.du trav., 1902, ô6). — V. aussi les instructions détaillées rédigées par Tinspectorat fédéral suisse {BaU. Off. du ira»., 1898, p. 735).
628. — VII. États Scandinaves. — Suède et Norvège.-- L'organisation sanitaire de la Suède (L. 25 sept. 1874), et de la Norvège (L. de 1860) présente certaines analogies avec le régime italien. C'est ainsi qu'en Norvège chaque commune possède un médecin préposé à la police sanitaire, et dépendant luimême du médecin de district. L'hygiène industrielle est réglementée par les lois suédoise du 10 mai 1885, et norvégienne dw 27 juin 1892.
Danemark. — Le territoire du royaume est divisé en déparlemenls médicaux, et ceux-ci en districts : à la iéte de chacun esi un médecin. — L'hygiène industrielle fait l'objet d'une section spéciale de la loi sur les fabriques du l'*" juillet 1901 {BulL Off. Irav., 1902, p. 251).
624. — VIII. Autres législations. — Des lois spéciales sur riiygiène industrielle ont également été promulguées, dans ces dernières années, en Russie (L. 2 juin 1897), en Hollande [L» 20 juin. 1895, Ann, de lég, éir., 96.471), — et dans un certain nombre d'États de l'Union américaine (1). (V- notamment la loi de New-York^ du 13 ma i 1897, relative au travail, et une loi du même État, du 1" avr. 1899, sur les industries insalubres.)
§ 2. — Législation française.
625. — Cette législation se résume dans les deux lois fondamentales des 15-19 février 1902 sur \'^ protection de la santé publique, et du 12 juin 1893 sur l'hygiène et la sécurité des travailleurs dans les établissements industriels, lois complétées par loul un ensemble de décrets réglementaires et de circulaires ministérielles. — Résumons d'abord, très brièvement, l'organisation de l'hygiène publique, telle qu'elle résulte de la loi de 1902 et des actes législatifs ou réglementaires antérieurs non abrogés; puis nous exposerons, dans ses grandes lignes, l'économie de la loi (le 1893.
A. — Hygiène publique.
626. — Régime antérieur à la mise en vigueur de la loi de 1902. — Pour comprendre la portée des innovations réalisée> par la loi de 1902, il importe de rappeler en quelques mots l'or-
(0 Notons également que, dans la plupart des Etals de rUnion, les services sanitaires généraux sont très solidement constitués, et dotés, comnif on Angleterre, de pouvoirs de contrainte assez énergiques pour vaincre toute* les résistances individuelles.
ganisation antérieure, qui d'ailleurs fonctionne encore, la loi du 19 février ne devant être mise en vigueur qu'un an après sa promulgation, soit le 20 février 1903.
D'après la législation ancienne (et sur ce point nous verrons bientôt que le régime nouveau est demeuré fidèle aux errements antérieurs), les services se rattachant à Thygiène publique sont 'disséminés entre plusieurs ministères. Tous les services non spécialisés ressorlissent au ministère de l'intérieur (direction de Thygiène publique) ; mais l'hygiène industrielle est du ressort du ministère du commerce et de l'industrie, l'hygiène agricole (service des épizooties) se rattache au ministère de l'agriculture, rhygiène scolaire au ministère de l'instruction publique, etc. vGf. Berthélemy, Dr. adm., p. 332).
La direction de Thygiène (et de l'assistance publique) au ministère de l'intérieur, a une mission générale de contrôle sur l'ensemble des services non spécialisés, dont elle s'acquitte avec le concours de trois organes distincts : l'inspectorat (concentré aux mains d'un seul agent, l'inspecteur général des services sanitaires), le Comité consultatif (T hygiène publique, et le Comité directeur des services de r hygiène,
627. — Créé en 1848 (décr. 10 avr. 1848), le Comité consultatif d'hygiène publique (1) (établi auprès du ministre du commerce, mais rattaché à l'intérieur par le décr. du 5 janvier 1889), ne dispose d'aucune parcelle du pouvoir exécutif; il prépare les décisions, mais le ministre compétent statue en toute liberté.
Le Comité directeur des services de thygiène, institué par décret du 30 septembre 1884, est, par sa composition (2), appelé à jouer un rôle plus actif dans le domaine de l'hygiène générale. Mais, en matière d'hygiène industrielle, l'influence réelle se partage entre deux organismes ressortissant au ministère du commerce : l'un relativement ancien, la commission supérieure du travail, créée par la loi du 19 mai 1874 et réorganisée par la loi du 2 novembre 1892 sur le travail des enfants et des femmes (V. sect. II infrà) : l'autre, de création récente, mais qui paraît devoir être directement associé par le minisire à l'élaboration
(1) Le G>mitc est aclucUement et jusqu'à la mise en vigueur de la loi de 190Î (V. infrà) composé de 35 membres, membres de droit ou membres nommés par décret. — Cp. sur sa composition et ses attributions, les décrets des 30 septembre 1884, 3 mai et 7 juillet 1893.
(2) D'abord composé de 3 membres» ce comité directeur comprend actuellement 7 membres, dont le président du comité consultatif d'hygiène publique, l'inspecteur général des services sanitaires, et le directeur de l'assistance et de rhygiène publiques (Décr. 23 jain-7 août 1893, D. 94.4.80).
436 TITKE PREMIER. — CHAPITRE V
de tous les projets de réforme intéressant l'hygiène des atelîei-s, à savoir la Commission d'hygiène indusirielle (arr. minist. du 24 déc. 1900, Bull, Off, trav., 1901. 45),dontles premiers travaux viennent d'aboutir à la promulgation d'un règlement, impatiemment attendu, sur l'emploi du blanc de céruse dans la peinture (V.infrà)(\).
628. — Logements insalubres, — Au-dessous de ces conseils ou commissions, dont l'action s étend à tout le territoire, fonctionnent dans les départements : les Conseils d'hygiène et de salubrité de département et d'arrondissement, auxquels se rattache le service départemental d'inspection des épidémies, et les Commissions départementales du travail, qui dépendent directement de la Commission supérieure, et dont les inspecteurs du travail de la circonscription sont membres de droit.
A la base de l'organisation de l'hygiène se trouve naturellement la commune. Mais jusqu'à la loi nouvelle, et malgré les pouvoirs généraux conférés au maire et le droit de contrôle ou même de contrainte attribué au préfet par la loi du 5 avril 1884, Vorganisation sanitaire municipale était radicalement insufHsante. La Commission des logements insalubres^ instituée par la loi du 13 avril 1850, mais avec un carsicière facultatif, ne fonctionnait sérieusement que dans quelques grandes villes ; et d'ailleurs, l'insuffisance de leurs moyens d'action, l'impossibilité pour le^ commissions d'ouvrir des enquêtes d'office (2), la négligence des conseils à ordonner les mesures reconnues nécessaires en suite des enquêtes légalement prescrites, toutes ces causes réunies enlevaient à la législation en vigueur toute action sérieuse sur la transformation hygiénique des quartiers populaires. Seuls les très grands centres, Paris, Lyon, etc. avaient pris l'initiative de créer des bureaux d'hygiène, complétés par des laboratoires municipaux d'analyse, capables de coopérer efficacement à la surveillance spéciale du milieu industriel.
629. — Loi de 1902 sur la protection de la santé publique. — Depuis plus de onze ans, le Parlement était saisi d'un projet de réorganisation d'ensemble des services de l'hygiène publique, sur des bases analogues à celles consacrées par les
(1) Le conseil supérieur du travail, surtout depuis qu'il est devenu électif (V.xupr<i, no 190), aura également un rôle important à jouer dans raméltoration, au point de vue hygiénique, des conditions générales du travail.
(2) La loi de 1S50 ne protège que les locataires ; la commission n'a pas à s'enquérir de Tinsalubrité des maisons occupées par les propriétaires euxmêmes. De plus, elle ne se met en mouvement que sur une plainte.
lois allemande, anglaise ou italienne (1); plusieurs fois amendé, ce projet est devenu la loi des 15-19 février 1902, qui n'entrera en vigueur qu'un an après sa promulgation, soit le 20 février
Nous en résumons ci-après, très sommairement, les dispositions fondamentales.
Le titre 1®*^, sur les mesures sanitaires générales, dispose que toutes les communes doivent avoir un règlement sanitaire, homologué par le préfet, après avis du Conseil départemental d'hygiène. L'on ne verra plus désormais, si l'administration supérieure tient la main à l'application de cette prescription, les maires de petites communes rurales se refuser systématiquement à prendre, sur le territoire soumis à leur juridiction, les mesures d'hygiène ou de prophylaxie les plus urgentes, au risque (Je contaminer les communes voisines. Aucune habitation ne peut être construite, dans les villes de 20,000 habitants et audessus, sans un permis du maire constatant que les conditions de salubrité prescrites par le règlement sanitaire sont observées.
Lsi déclaration de certaines maladies contagieuses ou épidémiques, la vaccination eila revaccination sonirendnes obligatoires. Enfin les prescriptions presque illusoires de la loi de 1850 sur les logements insalubres font place à une réglementation rigoureuse, inspirée principalement de la loi anglaise.
Tout immeuble insalubre peut , même en dehors de toute plainte, môme s'il est occupé par le propriétaire, par un usufruitier ou usager, faire l'objet d'une enquête de Tautorité municipale. Une procédure expéditive [permettra désormais, après débat contradictoire entre le propriétaire intéressé et l'administration devant le Conseil départemental d'hygiène, d'assurer la mise à exécution rapide des arrêtés municipaux prescrivant, en conformilé de l'avis de la commission sanitaire (laquelle remplace la commission des logements insalubres), les travaux d'assainissement nécessaires, ou portant interdiction d'habiter. A défaut de recours, dans le mois, contre l'arrêté, ou en cas de rejet du recours par le Conseil de préfecture, le propriétaire récalcitrant est traduit devant le tribunal de simple police qui
(1) Sur les travaux prcparaloires de la loi de 1902, cons. nolainment : Bull. OJf., 1902, X, Quest.prat. de lég. oa»r., 1901, p. 26 et 329 ; —Strauss et Fillassier. Loi sur la protection de la $anté publique. — Sur l'esprit de la réforme, cons. spécialement le rapport au Sénat de M. le D** Cornil (dép. le 27 déc. 1895, Sén. Doc. pari., annexe n» 267, p. 539).
autorise le maire à faire exécuter les travaux d'oflice à ses frais, sans préjudice de Tapplication de l'article 471, § 15, du Code pénal (art. 14).
630. — Le titre II est relatif à Vadminislralion sanitaire. Toute ville de 20.000 habitants ou plus (1) doit avoir un bureau d'hygiène. Les autres localités du département sont, par décision du Conseil général, ou à son défaut par décret, groupées en circonscriptions sanitaires, pourvues chacune d'une commission sanitaire, et ressortissant au Conseil départemental d hygiène, dont la composition est modifiée et dont les pouvoirs sont renforcés (art. 20 et 21) (2).
Le nombre des membres du comité consultatif d'hygiène publique de France est porté de 35 à 45 ; ses attributions sont plus nettement définies,et étendues à des objetsnouveaux. C'est ainsi, en particulier, qu'il doit être nécessairement consulté sur les conditions d'exploitation ou de vente des eaux minérales, sur les travaux puBlics d'assainissement ou d'amenée d'eau d'alimentation des villes de plus de 20.000 habitants, et sur le classement des établissements insalubres, dangereux ou incommodes.
Les autres titres concernent les dépenses obligatoires pour les communes, les pénalités, etc..
En résumé, et bien que la loi de 1902 soit loin de constituer un Code sanitaire complet (3), le régime nouveau peut être envisai^é dans son ensemble comme très supérieur à l'ancien, et l'on ne saurait trop s'applaudir de voir le système préventif (règlement
(1) Il en est de même des communes d'au moins 2.000 liahitants, qui sont le siège d'un établissement thermal (art. 19).
(2) Sur l'organisation sanitaire spéciale de Paris et des localités suburhaines, cons. les art. 22 et s. de la loi.
(3) La loi de 1902 laisse subsister la répartition des divcrees branches de l'hygiène entre plusieurs ministères (V. Berthélemy, p. 332» 336) ; elle ne s'applique pas aux ateliers, régis par la loi de juin 1S93 (V. infrà) ; elle e>t muette sur certains services existants, notamment sur les attnbutions àc^ médecins inspecteurs des épidémies (service départementale ; elle n'institue aucun corps spécial â^inspecteurs sanitaires chargés de veiller, concurremment avec les inspecteurs du travail, à l'observation de ses prescriptions (l'article introduit par le Sénat en vue d'amorcer cette création fut supprimé par la Chambre, par crainte de la tyrannie (?) des hygiénistes), et l'organisation de l'inspection sanitaire est, peut-être à tort. laissée à la discrétion des préfets et des Conseils généraux (art. 19). — En ce qui concerne les logemenls insalubres, il convient de faire observer que le législateur, dans la plupart des pays et notamment en France, s'est efforcé de remédier A rinsalubrilé des logements ouvriers par une législation spéciale tendant à encourager 1a construction de logements à bon marché. — Sur la loi française du 30 novembre 1894 {Rec. Cohendy, p. 108) relative aux habita,tions k bon marché^ et sur les lois étrangères similaires, v. titre IV, infrà.
sanitaire, permis de bâlir, etc.) prendre le pas sur le système répressif, toujours coûteux, quelque peu vexatoire s'il est sérieusement appliqué, inefficace dans le cas contraire.
B. — Hygiène INDUSTRIELLE.
631. — Nécessité d'une législation préyentiye et protectrice.
— Pendant longtemps le législateur français a cru que son rôle se bornait à préserver le voisinage des risques spéciaux que pouvait lui faire courir la proximité des établissements industriels ou incommodes, ou à indemniser les propriétaires de la dépréciation que la contiguïté de tels établissements pouvait -causer à leurs immeubles. — Sur cette législation du Premier Empire, toujours en vigueur, V. infrà^ n" 675 et s. ; V.aussi, sur le droit d*indemnisation des voisins, n** 270, suprà. — Aussi, à part certaines prescriptions concernant les usines et ateliers dans lesquels il était fait usage de machines à vapeur, ou*les exploitations minières, la législation française ne comporlait-elle, il y a dix ans encore, aucune réglementation d'ensemble de Tindustrie, inspirée d'une pensée sociale, c'est-à-dire destinée à préserver la personne du travailleur des risques spéciaux qui le menacent.
Depuis longtemps cependant les hygiénistes s'élevaient contre cette conception étroite de Tinlérêt public, et s'efforçaient d'établir Turgence d'une législation préventive imposant aux industriels un ensemble de mesures protectrices se référant à un triple objet : — a) au milieu professionnel ; préservation des poussières, des gaz et vapeurs nocifs, dispositifs propres à atténuer les dangers spéciaux résultant, soit du travail devant les fours (fonderies, forges, verreries, industries de Talimentation, elc), soit du travail dans l'humidité (teintureries, produits chimiques, filatures de lin, elc.) ; — 6) à Yaction toxique, délétère ou infectieuse des produits manipulés en vue de la fabrication, ou des opérations chimiques nécessitées par celle-ci {intoxication professionnelle, saturnisme, mercurisme, phosphorisme, arsenicisme, etc. ; méphitisme professionnel, acide carbonique, oxyde de carbone, etc. ; maladies virulentes infectieuses, charbon, septicémie, syphilis des verriers, tuberculose d origine professionneIle,etc.) ;
— c) aux machines et outils mis entre les mains des ouvriers,et à la nécessité d'entourer les parties dangereuses d'appareils protecteurs, et, plus généralement, d'adopter un ensemble de mesures
^^^ TITRE PREMIER
