Chemins de fer (3). — C'est par des considérations

(1) La jurisprudence s'efforce cependant, dans la mesure où les textes du Code civil le permettent, de concilier les droits de la propriété avec les nécessités de l'industrie, et de combattre les prétentions exagérées des barrears de chute. — Cons. notamment sur ce point : Grenoble, 7 août 1901. Trib. civ. Bonneville, 12 février 1901, D. ;902.2.275, et la note de M. Capitant. — Cf. Gass., 24 juillet 1901, D. 1901.1.464.

(2^, Le projet de loi déposé sur le bureau de la Chambre par le gouvernement, le 6 juillet 1900 (annexe n« 1822, p. 22), se prononce en faveur d'ui> système de concessions lemporaires (cf. concessions trentenaires renouvelables de la loi italienne) ; la commission parlementaire saisie du projet lui a substitué un autre texte consacrant le principe de la concession perpélaelle, à l'instar des concessions minières de la loi de 1810 (rapp. Guillain. Ch., 1900, annexe n» 1536). L'avant- projet élabore par MM. Michoud et Pinal, approuvé par la Ch. de comm. de Grenoble et par la majorité des Ch. de comm. de la région du Rhône, maintient au contraire les droits des riverains, et tend simplement à faciliter la concentration de ces droits aux mains des usiniers, par voie de licitation. — V. dans le Bail, de U Société d études législatives, 1901, 2, n» 3, le texte de ce projet, ainsi que des discussions approfondies auxquelles il adonne lieu. — Cons. principalement le contrerapport de M. Berthélemy, dans le sens de la création d'un monopole sous l'orme de concessions temporaires, analogues aux concessions administratives actuelles sur le domaine public [ibid., p. 269 et s.).

(3) Bibliographie. — Picard» Traité des chemins de fer, 4 vol., 1S87 ; Colson, Les chemins de fer et le budget, 1896 ; Dict. du commerce, v» Chemins de fer, par Goniel ; Guillaumot, Lorganisaiion des chemins de fer en i'>afice,1895 ; de Kaufniann, L'avefitr de U politique française en matière de chemins de fer^ trad. Hamon ; Edwards, Railway Nationalization ; Cohn.Die Anfange des deutschen Eisenbahnwesens (Zcitschr. f. d.g.Staatsw., 1891 ) ;. Salerou, Le rachat des chemins de fer et leur exploitation par l'Etal^ 1900 ; Fochier, Exploitation des chemins de fer par VEtat en Allemagne^ 1901 ;

analogues à celles invoquées précédemment au sujet des mines que l'on peut justifier le monopole des chemins de fer : soit que TEtat exerce ce monopole en régie, comme en Allemagne pour Tensemble du réseau, ou en France pour les lignes de TElat ; soit que, tout eh s'attribuant la propriété du réseau, envisagé comme une dépendance du domaine public, il en concède tem* porairement, comme en France pour la très grande majorité des voies ferrées, l'exploitation à des compagnies privilégiées.

L'expérience a démontré, notamment aux Etats-Unis, qu*en matière de transports par voie ferrée, la concurrence est un état instable, plein de périls pour le commerce et même pour les voyageurs, qui fatalement aboutit à la. constitution, au profit des sociétés les plus puissantes ou des lignes concurrentes syndiquées, d'un monopole de fait beaucoup plus nuisible que le monopple légal : ce dernier ayant pour contre-poids nécessaire l'obligation pour les Compagnies privilégiées de se conformer à un tarif imposé, ainsi qu'aux prescriptions réglementaires multiples imposées par la charte de concession, tant dans Tintérêt des voyageurs ou des expéditeurs que dans l'intérêt supérieur de l'Etat ou de la défense du territoire (Cf. Cauwès, t. IV, n° 1170 ; Gide, p. 178) (1).

660. — Régie ou concession : question du rachat, — Ici encore, par conséquent, la question ne se pose pas entre la libre concurrence et le monopole, mais bien entre le monopole exercé en régie par TEtat et le monopole concédé. Les partisans de l'exploitation directe par TElat, plus ou moins largement pratiquée en Allemagne, en Autriche-Hongrie, en Ilahe, en Russie, en Bel-

Raynaud, Elude sur Ir nationalisAtion des chemins de fer saisses, et Tindex bibliographique détaillé joint à cet ouvrage» 1901. — Articles de revue : Walras, UÉUt et les chemins de fer [Rev, d^ droit public ^ mai-août 1897) ; Descubes, La question des chemins de fer devant le Parlement et devant Vopinion (Rev. polit, et pari., 1894) ; Jourdain, L'exploitation des chemins de fer de VEtat français {ibid., 1898, t. 19) ; Roussel, Le rachat des chemins de fer {ibid.^ déc. 1899, janv. et mars 1900) ; Beauregard, Rachat des chemins de fer {Monde écon.^ 25 nov. 1899) ; P. L.-Beaulieu, Le rachat des chemins de fer {Econ. franc., \*' fév. et 12 avr. 1902). — Cpr. parmi les nombreux travaux parlementaires consacrés à la question du rachat : Bourrât, rapport (favorable) à la Commission des chemins de fer, octobre 1899 (Ch., doc. p'arl,, ann. n» 831, p. 934), et discours prononcé à la Chambre, le 3 décembre 1901, lors de la discussion générale du budget.

(1) Sur les efforts tentés aux Etats-Unis, un peu tardivement et avec une efficacité douteuse, pour lutter contre la tyrannie des pools et trusts, résultat d'une liberté non réglementée à Torigine [Interstate commerce act, Anti trust law, etc.) v. suprà, article l«c, n» 601, et notre article précité de la Rev, polilé (nov. 1902).

gique, en Suisse (1), etc., sont ici beaucoup plus nombreux que pour les mines ; effectivement, aucune question de propriété n'est en jeu, la propriété des chemins de fer appartenant à TElal, et celui-ci s'étant réservé le droit d'en reprendre la libre disposition en rachetant les concessions avant leur expiration. D'autre part, le régime des concessions, complété par le lourd fardeau des garanties dinlérêl (V. Cauwès, t. IV, n® 1165, Berthélemy, p. 641), a soulevé les plus vives critiques ; si bien que Ton a pu, non sans de sérieuses apparences de raison, envisager le rachat comme une opération susceptible d'alléger le budget national, et de lui rendre plus d'élasticité (2).

Or la question de propriété et la question budgétaire étant écartées, le système de l'exploitation directe par l'Etat paraît, en Somme, présenter plus d'avantages que d'inconvénients. Ce système, en effets donne la liberté des tarifs, et permet de substituer à une tarification, établie avant tout en vue des actionnaires, un ensemble de taxes moins lucratives peut-être pour l'exploitant, mais plus conformes à l'intérêt du public, qui réclame avant tout, pour les marchandises, des taxes modérées, établies sur des bases souples et d'une vérification facile, et pour les voyageurs le bon marché des transports. La multiplicité des réseaux entraîne fatalement des complications» des frais frustratoires de toute sorte ; l'unification du réseau sous une direction unique, et son raccordement (comme en Allemagne) avec toutes les grandes voies navigables, auquel les Compagnies commercialement exploitées s'opposent par tous les moyens, ne pourraient manquer de contribuer au développement économique du pays.

L'exploitation directe par l'Etat présente en outre, au point de vue de l'organisation de la défense, des avantages évidents ; cette considération a contribué puissamment au rachat des che-

(1) La Belgique (loi de 1897 achevant la nationalisation du réseau (Ann. Ug. étr&ng., 1898, 497) et la Suisse vloi fëdér. du 15 oct.1897) ont, à quelques mois de distance, racheté les réseaux, encore exploités par des Compagnies, et instauré sur Tensemble du territoire Texploitation de TEtat.

(2) Le 21 octobre 1901, MM. Bourrât et Sembat, reprenant une proposition déjà plusieurs fois formulée devant les Chambres, notamment en iS95, en 1899, etc., déposaient un amendement au budget des travaux publics, prescrivant le rachat par TEtat des quatre réseaux de TOuest, de TEst, du Midi et d'Orléans. Les sommes dues par ces quatre Compagnies au titre de la garantie d'intérêts étant, d'après le calcul des auteurs de la proposition, supérieures au prix d'acquisition de leur réseau, le rachat n'imposerait aa Trésor aucun, déboursé, et ne constituerait en un certain «ens qu'une opération d'écritures. — Cf. Cauwès, t. IV, n» 1186 ; Berthélemy, p. 649 ; Salerou, op. cU,, p. 33.

mins de fer par les Etats allemands, spécialement par la Prusse ; et peut-être la France aurait-elle, le cas échéant, le plus grand intérêt à opposer au réseau allemand son propre réseau unifié.

661. — Incapacité prétendue de l'Etat industriel, — L'on nous oppose, il est vrai, Tincapacité prétendue de TEtat industriel ; mais cette thèse a priori est contredite par 4es heureux résultats de l'exploitation par TEtat en Allemagne (1), en Belgique (maU gré quelques voix dissidentes), voire même en France, où cependant les lignes exploitées en régie, enchevêtrées dans les grands réseaux concurrents de TOuest ou de l'Orléans, sont dans une situation défavorable au point de vue commercial (2). Au surplus, les abus reprochés aux administrations d'Etat, même autonomes (comme le serait évidemment la régie des chemins de fer), sont également imputables au personnel des grandes Compagnies (Courcelle-Seneuil, Traité d'écon. polit, ^ t. II, p. 309 ; Gauwès, t. IV, no 1190; Berthélemy, p. 629).

II est même plus facile à l'Etat, par une réglementation ra tionnelle, de mettre fin à ces abus dans une exploitation dépendant directement de lui, que dans un réseau géré par un conseil d'administration, sur les agissements duquel le contrôle du ministre des travaux publics ne pourra jamais s'exercer très efficacement (3).

Ces considérations, maintes fois développées à la tribune ou dans la presse, ont déterminé en France un courant d'opinion assez marqué (malgré l'opposition de la majorité des chambres

(1) Sur les résultats financiers de Vexploitation en régie des lignes allemandes, V. les chiffres fournis par le Bail, de la Soc. de lég, compar,, 1902, p. 303 et 413. — Cf. Colson, Le8 chemins de fer en 1900-1901 ; résultaU de Vexploitation en France, en Allemagne et en Angleterre {Rev. polit, et pari., mai 1902).

(2) Financièrement parlant. Topération du rachat en Suisse paraît devoir donner des mécomptes. Mais M. Raynaud {op.cit.) explique fort bien que les difficultés auxquelles se heurte actuellement le gouvernement fédéral proviennent moins du fait du rachat, que de sa trop longue hésitation à l'efTectuer. ~ En France, la réussite complète du rachat de quelques lignes de l'Ouest permet au contraire de bien augurer de l'avenir . C'est ainsi que, d'après les chiffres fournis par M. Bourrât à la séance de la Chambre du 3 décembre 1901, la recette kilométrique des chemins de fer de l'Etat français a progressé, depuis la constitution de ce réseau en 18R4, de Ab, 15 0/0. tandis que celles des Compagnies n*ont progressé en moyenne que de 7 0/0 ! Cf. rapports Sibille, 1899 ; Bérard, 1900, sur le budget des chemins de fer de l'Eut.

(3) L'aveu de cette insuffisance des moyens d'action du gouvernement pour vaincre Tinertie ou le mauvais vouloir des Compagnies, a été fait sans ambages par M. Baudin, ministre des travaux publics, au cours de la discQssion.du -budget des travaux publics, le 12 janvier 1900.

(le commerce) en faveur du rachat; et, le 23 janvier 1902, la Chambre, adoptant parliellement la thèse de M. Bourrât, s'est prononcée, par voie de résolution, en faveur du principe du rachat des réseaux du Midi et de VOuesty c'est-à-dire des deux réseaux qui font le plus largement appel, chaque année, à la garantie d'intérêts (!)•

§ 2. •— Monopoles municipaux. — La commune industrielle (s).

662. ' Causes du développement de la municipalisation des services publics. — Des considérations analogues à celles déve-

(1) La loi du 12 décembre 1900 sur le rachat de la Gompag^nie Tranco-algérienne est une nouvelle étape dans la voie de Textension du réseau d'EUl. — Cons. notamment, en faveur du principe de l'exploitation en régie desclicmins de fer: Cauv^'ès, t. IV, n» 1188, et les autorités citées par lui ; Berthclemy, p. 650; Salerou.Fochier, op. ci7., etc.. — V. en sens contraire, Paul Leroy-Beaulieu, Science des finances^ 1. 1, 5« éd., p. 544 ; Chérot et Vauthier, La. réforme des chemins de fer ; Kaufmann, Roussel, op. cit., etc.

<En fait, le système de Texploitation directe par l'Etat, pour les industi'ies monopolisées, tend de plus en plus à se substituer au système de la concession, de l'entreprise, ou de la ferme, tant en France qu'à rétrangcr. C'est ainsi que pour la fabrication des monnaies^ la loi du 31 juillet 1879 a substitué la régie à l'entreprise, que l'Etat, par la loi du 27 décembre 18S9, en a repris l'exploitation directe de la fabrication des Rllumeiles, a(Terméc 1875 à une compagnie concessionnaire ; et qu'il a racheté, en exécution de la loi du 16 juillet 1889, les réseaux exploités par la Société générale des téléphones. La même évolution se dessine pour le domaine communal, ainsi que nous l'indiquons au § 2 infrii.

(2) BiBLiOGRAPHiu '. — Pilon, Monopoles communaux : éclairage aa gaz et à Véiectricité^ distribution d'eau et de force motrice, tramway fi, 1899; Roger, Le domaine industriel des municipalités: distribution d'eau, de gaz, d'électricité ; transports en commun^ 1901 ; Stehelin, Essais de socialisme municipal^ 1901 ; Montct, Etude sur le socialisme municipal anglais. Les entreprises industrielles des villes anglaises et leurs logements à bon marché, 1901 ; Mclin, Le socialisme en Angleterre, p. 223 et s. — Fabian tracts^ Lond. ; Dixon Henry Davies, The cost of municipal trading, Lond. 1899; IJemis, Municipal monopolies, N.-York, 1900 ; London County Council, Annual Report. — Revues : — Hauriou, Dangers des monopoles de fait établis par occupation de la voie publique. Le gaz et Véleclricité {Rev. du droit public. 1894, p. 78) ; Mataja, Le socialisme municipal {Rev. d'Econ. polit., 1894, p. 968 et 1895, p. 49) ; Bourdeau, Le socialisme municipal [Rev. des Deux-Mondes, l®*" juillet 1900, p. 180); Paul Leroy-Beaulieu, Les entreprises industrielles des municipalités britanniques [Econ. franc., 27 oct. 1900); Payen, Le régime des entreprises de gaz et d'électricité en France et à Vélranger (Econ. franc., 7 janv. 1899) ; Yves Guyot, Le socialisme municipal (Annal. de la Soc. d'écon. pot. de Lyon^ 1S95-1896, p. 359) ; Mantoux, Le socialisme municipal k Londres {Mus. Soc, septembre 1900) ; Bouet, Le municipalisme {Journ. des économ., juill. 1901) ; Socialisme municipal h Glascow {Rev.soeialiste, sept. 1901, p. 347) ; Cadoux, Résultats de V exploitation directe du gaz en Angleterre {Journ. de la Soc. de statistique de Paris, mai 1901): Row Foyo, The statistics of municipal trading {The Economie Journalt mars 1901, p. 12). — Gonf. Revue municipale, Rev, génér^ d'ac/mmif/ra/ion, Temps,

Débats, Rev, socialiste, The Economie Journal, Soziale Praxis, etc. pasiim

loppées supràt en faveur du rachat des voies ferrées par TÉtat^ devaient logiquement déterminer les municipalités à donner, en principe, la préférence à l'exploitation en régie sur le système des concessions à long terme, pour les services publics de distribution d'eau, de gaz ou d'éleclricité, voire même pour d'autres services d'intérêt commun, tels que les transports urbains.

Cette tendance des municipalités à enlever aux Compagnies concessionnaires les monopoles concédés par elles pour les exploiter directement est généralement qualifiée de socialisme municipal. Cette expression n'est que partiellement exacte. 11 est bien évident que le développement de l'activité industrielle des communes est conforme au programme du parti socialiste, et qu'en Angleterre, par exemple, la Fabian Sociely a entendu travailler à la réalisation de ses rêves d'avenir en poussant énergiquement à la municipalisation des services. Mais il est cependant essentiel de remarquer que l'on peut fort bien, sans être socialiste, se prononcer très nettement en faveur de révolution que nous étudions. C'est ainsi qu'en Angleterre comme en France, plusieurs villes importantes^ dont les conseils étaient fort éloignés du socialisme par leurs tendances politiques, n'ont pas hésité à s'engager dans celte voie par des motifs d'intérêt général, et de justice fiscale, et qu'après expérience faite, elles entendent y persévérer.

663. — 11 n'est pas indifférent de rattacher la reprise des services en régie à la tendance socialiste, ou à des considéralions utilitaires, dégagéesde tout doctrinarisme. Le socialisme, en effet, n'envisage celte reprise que comme une étape dans la voie de la socialisation des moyens de production ; aussi cherche-t-il à étendre indéfiniment le domaine des entreprises industrielles des municipalités, préconisant, après la reprise des réseaux urbains de l'eau ou du gaz, Tinstitulion de services municipaux d'alimentation ou de chauffage, la fourniture municipale du logement ou du vêtement, voire même la municipalisation du commerce de banque.

L'école interventionniste, au contraire, établit une dislinclion essentielle entre les services publics^ répondant aux besoins généraux et permanents de la collectivité, nécessitant pour leur bonne organisation une intervention plus ou moins directe des pouvoirs locaux, et l'industrie proprement dite, dont les libres et multiples manifestations ne sauraient, sans péril, être entravées ou paralysées par une inlrusion tyrannique de l'autorité publique. Le critérium de cette distinction ressort des conditions

470 TITRE PREMIER. — CHAFITRE Y

m êmes dans lesquelles, s'exploitent ces services publics, ou ces in dustries. — r Les industries de Talimentation, du vêtement, etc., n'ont besoin, pour fonctionner normalement, d aucun concours, direct ou indirect, de Tadministration locale ; — les services publics de distribution d'eau ou de gaz, de transport en commun, etc., au contraire, nécessitent une emprise sur le sol communal, le plus souvent même l'expropria lion ou l'occupation temporaire des propriétés privées, et par ce fait même leur exploitation industrielle aboutit à la constitution de monopoles de fait plus ou moins exclusifs, même lorsque les municipalités concédantes s'efforcent d'en empêcher la constitution (1). Monopole pour monopole, mieux vaut en théorie générale un monopole municipal, dont les bénéfices profiteront à la masse, et permettront de faire disparaître ou d'atténuer, parmi les taxes municipales, celles dont le poids pèse le plus lourdement sur les classes populaires.

664. — Le socialisme municipal à Tétranger. — Angleterre. — L'Angleterre est Tun des États où le socialisme municipal [municipal trading) s'est le plus rapidement développé,et a poussé les plus profondes racines, grâce à l'esprit de suite des administrations ùiunicipales, aux encouragements du Local government Board, et à la bonne gestion financière de la plupart des entreprises industrielles des villes anglaises, qui ont trouvé dans cette extension de leur activité un double profit : profit matériel grâce aux plus-values souvent considérables encaissées par elles, profit moral résultant de laffectation de ces plus-values à des œuvres d'intérêt social, et à des dégrèvements de taxes locales, particulièrement onéreuses pour la masse des contribuables (2).

(1) L'exemple de Lyon est significatif. En 1897, Fadminislration municipale passait avec la Compagnie du gaz un nouveau traité posant le principe de la liberté de l'éclairage, et en 1898, forte de ses droits, elle concédait à une société concurrente, la Société d'énergie électrique^ le droit de distribuer rélectricité, droit d'ores et déjà exercé par la Compagnie de Jonage (Société Lyonnaise des forces iiiolrices du Hhône) concessionnaire de l'Etat (loi spéciale d'utilité publique) et de la ville. Or, dès Tannée suivante, la SociéU^ d'énergie électrique cédait ses droits à la Compagnie du gaz. et bientôt après un consortium intervenait entre les Compagnies du gaz et de Jonage (Roger, op, c<(., p. 21 . Aux Etats-Unis, le même phénomène s'est produit; ia libre concurrence a presque partout donné naissance à des monopoles de fait, contre lesquels les villes luttent actuellement par la municipalisation. — De Bousiers, Les industries monopolisées aux Etats-Unis, passini,

(2) Voici quelques cliilTres significatifs, empruntés aux statistiques les plus récentes (V. notre bibliographie suprA). — La ville de Glascow a réalÎBé, en 1897-1898, sur son seul service des eaux, un bénéfice Det.de 39.773

Non seulement les villes anglaises, sauf quelques rares exceptions, ont-elles, depuis un certain nombre d'années, municipalité le service des eaux, non seulement la grande majorité d'entre elles se sont-elles substituées aux Compagnies pour la fourniture du gaz, et, plus récemment, de Télectricité (éclairage ou force motrice (1), — mais un grand nombre d'entre elles ont assumé l'exploitation directe des services de transports en commun, spécialement des tramvays électriques : les réseaux de Glascow, Leeds, Huddersfield, Blackpool, etc. sont entièrement municipa* Usés, le réseau de Londres Test partiellement et le sera complètement en 1910 {2).

Un certain nombre d'entrés elles ont également institué des bureaux de placement gratuit (3), quelques-unes ont créé un

livres sterling ; celle de Birmingham a encaisse, pour le môme objet 28.654 livres, celle de Leeds, 8.005 livres, celle de Uull, 7.067, celle de Manchester, 6.343 livres, etc. — Sur le gaz, Manchester a réalisé un gainde 56.168 livres sterling, Birmingham de 50.437, Belfast de 46.492, etc.. — Sur VélectricUé, Manchester a encaissé en 1896-1897, un bénéfice net de 13.532 livres, Bradford 10.160, Edimbourg 3.024, Glascow, 2.175, etc., mais il convient de remarquer que les exploitations électriques ne sont pas encore sorties de la période de début, et que des transformations coûteuses ont dû être effectuées.

L'exploitation des tramways par la ville de Glascow, dès 1895, a permis à cette ville de réaliser des bénéfices considérables. — Bien qu'elle ait adopté un tarif uniforme très bas (/ia//*penny,5centimes) et réduit la durée du travail des employés à 60 heures par semaine de six jours, le résultat de cette entreprise a donné de tels résultats, que dès le 31 mai 1898 la commission des tramways était en mesure de verser au fonds du réserve une somme de 31.434 livres. La ville de Leeds, dans la période 1894-1898, a encaissé un bénéfice global de 35.106 livres. — Quant à la ville de Manchester, les bénéfices réalisés par elle sur le gaz et Teau en 1900 lui ont permis d'affecter à des dégrèvements de taxes, 1 million 300.008 francs ! Ces chiffres sont significatifs, et ne justifient guère le cri d'alarme poussé récemment par le Times, qui, reprenant contre le municipRl trading sa campagne de dénigrement des grandes institutions démocratiques, inaugurée par ses articles, signalés ci-dessus, sur le trade-nnionisme, s'était efforcé d'établir que les grandes villes anglaises marchaient à la ruine, en exploitant en régie des services auparavant exploités par des Compagnies.— Cons. notamment, dans les Débats du 8 septembre 1902, le leader article intitulé socialisme manicipat, artiqje inspiré du Times.

(1) Il existait, en 1897, dans le Royaume-Uni, 436 Compagnies de gaz et 212 usines à gaz municipales (Roger, op, cit,, d'après VAnnual Report de Londres.) — A la fin de l'année 1898, 236 usines électriques étaient propriété communale ; 80 seulement étaient concédées, le maximum de durée des concessions étant de 7 an^ pour les concessions municipales, et de 22 ans pour celles concédées directement par le Board of Trade,

(2) Cons. notamment, sur ce développement du municipal trading : Aiw tibal, Manicipalisation des services publics à Vêt ranger {Rev. municip.^ 15 et 26janv. 1901).

(3) Artibal, Les bureaux déplacement municipaux en Europe [Rev, man-icip., 26 août 1900).

service d'assurances contre l'incendie (1) ; d'autres n'ont pas craint de courir les risques d'une véritable exploitation industrielle en exploitant des imprimeries, des épiceries (destinées principalement à la fourniture des établissements hospitaliers (2), voire môme des hôtelleries ou auberges à l'usage des classes pauvres {iodging housesde Glascow, de Londres, etc.).

665. — Mais, où les municipalités anglaises ont fait preuve peut-être de l'esprit d'initiative le plus hardi, c'est dans la transformation hygiénique des quartiers populaires. Parlant de celle idée que la sauvegarde de l'hygiène publique, Tune des attributions essentielles des Conseils urbains, impose à ceux-ci l'oblig-ation, non seulement de faire disparaître les foyers d'insalubrité signalés par les Conseils d'hygiène, mais encore d'aider à Tédification de quartiers populaires nouveaux, répondant aux exig-ences de l'hygiène moderne, plusieurs villes anglaises n'ont pas reculé devant la tâche gigantesque de la reconstruction, en régie, de quartiers entiers, dont les locaux sont ensuite loués aux conditions les meilleures, aux familles de la classe ouvrière ou du petit commerce. La ville de Londres, en parliculier,a consacré près de 100 millions à la démolition de quartiers populaires insalubres, et à la construction de quartiers nouveaux, irréprochables au point de vue hygiénique : les logemenls municipaux ayant l'inconvénient d'être d'un prix inabordable pour les familles les moins fortunées, le Conseil du comté de Londres se préoccupe aujourd'hui d'acquérir, dans la banlieue, des terrains pour y édifier des quartiers ouvriers^ comportant des logements sains et à très bas prix (3).

Ces quelques exemples, choisis parmi les plus caractéristiques, suffisent à mettre en relief l'intensité du mouvement qui entraîne les municipalités anglaises dans la voie de l'exploitation directe des services publics, et de l'exécution en régie des travaux d'intérêt général.

666. — Allemagne. —L'Allemagne, elle aussi, s'est engagée résolument dans la même voie. La plupart des grandes villes allemandes exploitent en régie les services de l'eau ou du gaz ; un certain nombre possèdent des usines électriques. Plusieurs d'en-

(1) BreuiUé, L'assurance municipale en Angleterre (Rev. monxcip., 10 nov. 1900).

(2) Sur les pharmacies, laiteries municipales, etc., cons. notamment : BreuiUé, Laiteries municipales en Angleterre [Rev. municip., 33 mars 1901).

(3) Mantouz, Le socialisme municipal à Londres^ op. cit. ; S. Webb, Three years* work of the London Counttj councilf 1898.

Ire eIles,notamment Munich, Brême,Mayence,Heidelberg (l),ont municipalisé les tramways. A certains points de vue, notamment en ce qui concerne l'organisation municipale du placement gratuit, riîébergement provisoire des chômeurs et des travailleurs expulsés pour non-paiement de loyer, la municipalisa* tion de Tassurance-incendie, l'Allemagne a une avance incontestable sur les autres pays. Depuis quelques années, plusieurs grandes villes allemandes ont pris une part directe à l'amélioration des quartiers ouvriers, soit par des subventions aux sociétés de logement à bon marché (V. titre IV infrà), soit même par la construction, en régie, de maisons ouvrières [sic : ville de Francfort) (2),

667. — Autres Etais. — Le mouvement que nous étudions n'est pas spécial à l'Angleterre et à l'Allemagne. Il est également très marqué en Belgique, en Suisse, en Suède et Norvège, en Italie, aux Etats-Unis, au Canada, en Autriche, etc., et tend à se développer en Russie et dans l'Empire austro-hongrois (3).

668. — Le socialisme municipal en France. — En France, le mouvement de municipalisation serait aussi intense que dans les Etats voisins si la législation d'une part, la jurisprudence du Conseil d'Etat d'autre part, n'apportaient de sérieuses entraves à cette évolution économique.

Dès aujourd'hui, plus de la moitié des villes françaises exploitent directement le service des eaux (4). Un certain nombre d'entre elles, et cela est vrai surtout des petites villes de montagne à proximité d'une source d'énergie hydro-électrique (houille blanche), possèdent des installations électriques : mais presque toutes les usines à gaz appartiennent à des Compagnies concessionnaires (il existe cependant des usines à gaz municipales à Grenoble, Tourcoing, Maubeuge, etc.), et aucune municipalité n'exploite encore en régie les services de transport en commun. — - Toutefois, au point de vue de l'organisation du placement municipal gratuit, et des services d'assistance (hôpitaux municipaux

(1) Sozisile Praxis, 6 juin 1901.

(2) Arlibal, Les maisons ouvrières en Prusse {Hev. municip., 17 nov. 1900).

(3) Artibal, Municipalisation des services publics A Vélranger {Rev, mu" nkip,, 26 janv. 1901). Heins, Le gaz à Gand {ibid.y A mai 1901) ; Variez, L'assuranee eonlre le chômage à Gand iQuest, Prai,, 1900, p. 161).

(4) Nous ne possédons sur ce poinl aucune slatislique récente. Mais dès 1892, sur 438 villes françaises déplus de 5.000 habitants, 284 exploitaient ce service en régie (enquête de la Société de médecine publique de France) ; et, depuis cette date, plusieurs grandes villes, Lyon et Nantes en particulier, ont racheté les concessions. — Le régime parisien est, depuis 1860, semimunicipal (Roger, op. Cl/., p. 63).

474 TITHE PREMIER. — CHAPITRE V

OU contrôlés par les municipalités, laiteries municipales, etc.)* les municipalités françaises ne le cèdent en rien aux organisations étrangères.

669. — 11 convient, disons-nous, de chercher la cause de ce retard des municipalités françaises sur les municipalités étrangères dans la loi, et dans la jurisprudence du Conseil d^Eta t. — Dans la loi d'abord ; en effet, le principe de la liberté du comnaerce et de rindustrie domine toute notre législation industrielle, et à ce principe une loi seule peut déroger. C'est au nom de ce principe que le Conseil d'Etat s'est toujours opposé à l'exploitation par les municipalités de boulangeries, boucheries ou pharmacies municipales (1). C'est par application de ce même principe que l'on doit tenir pour nul tout règlement de police tendant à supprimer ou à restreindre, au regard de certains industriels ou de certaines industries déterminées, la liberté garantie par la loi (V. suprà, tit. P% chap. 2). — Un maire ne saurait donc, sans excès de pouvoirs, édicter des règlements destinés à supprimer la concurrence au profit de certains industriels privilégiés, ni limiter le nombre des titulaires d'une industrie dans une ville (Crim. rej., 23 juill. 1869, D. 70.1.47; Cons. d'Etat, 12 juillet 1889, D. 91.3 18). Devrait également être annulé, comme •entaché d'excès de pouvoirs, l'arrêté préfectoral réservant à un entrepreneur unique la faculté de faire entrer ses voitures dans la cour d'une gare de chemin de fer (Cons. d'Etat, 26 février 1864, D. 64.3.25).

670. — Etendue du droit des concessionnaires, — Quant aux droits exclusifs concédés par les municipalités, dans un intérêt de salubrité, de sécurité ou d'ordre public à des entreprises d'éclairage par le gaz ou Yéiectricité^ ou de distribution d'eauao, ces concessions, légitimes en tant qu'elles sont la rémunération du service public confié à ces compagnies, sous les conditions et charges déterminées au traité, ne sauraient, sans excès de pouvoirs, dégénérer en un monopole exclusif de la fourniture du gaz ou de l'eau. Il est bien vrai que la commune qui, par traité, concède à une compagnie du gaz ou des eaux le droit exclusif d'établir sa canalisation dans les rues et places de la voirie urbaine, en échange des avantages qu'elle stipule pour elle-même ou pour les habitants (fournitures gratuites pour les services municipaux, tarif maximum pour les particuliers) s'ia-

^ (1) Avis du Conseil d'£tat du 3 août 1S94 ; Ch. dcp., interpcll, de M. Guesde sur rinterdiclion de. la pharmacie municipale de Roubaix« s. du 20 nov»

lerdit ipso fado d'autoriser une société rivale à établir un réseau concurrent sur sa propriété (art. 1134, C. civ. ; Cons. d'Etat, 14 février 1879, Lehorij p. 125). Mais une telle convention n'équivaut nullement à un monopole de fournitures ; d'où il suit qu'une autre compagnie serait en droit de lui faire concurrence, en utilisant pour sa canalisation une roule départementale ou nationale traversant la commune, grâce à une permission de voirie émanée du déparlement ou de l'Elat, au regard desquels la concession municipale est résinier alios acia (Req., 26juill. 1882, D. 83.1. 106 ; Cons. d'Etat, 17 nov. 1882, D. 84. 3. 17 ; Req. 7 août 1883, Rev. génér. d'admin.y 1883, 3* partie, p. 731. — Sic : SuppL au Rép,^ Dali., V** Industrie el commerce^ n»" 127 et s. ; Toutain, Rev. gén. d'admin., t. 2, 2® partie, p. 261).

671. — Interprétation des traités de concession par la jurisprudence. — Si la jurisprudence se fût bornée à délimiter ainsi les droits du concessionnaire, elle n'aurait fait que déduire, du principe fondamental de liberté, toutes les conséquences qu'il comporte pour la sauvegarde des droits du public, intéressé au non-développement des monopoles, et au bon marché des fournilures. Mais, à un autre point de vue, et par une inlerprétation qui nous semble contestable des traités intervenus entre les villes concédantes et les compagnies concessionnaires, le Conseil d'Etat nous paraît avoir donné à ce monopole de fait, dont il contestait Ihéoriquement Texislence en droit, mais qu'il consolidait pratiquement, une extension abusive. C'est ainsi, tout d'abord, que, dans le doule sur l'étendue des privilèges concédés, le Conseil a une lendance à inlerpréler le traité dans le sens le plus favorable au concessionnaire, et à décider, par exemple, que la commune qui, dans le cahier des charges, n'a pas pris soin de limiter à un mode déterminé d'éclairage (le gaz en général) le privilège qu'elle concède, s'est interdit ipso fado d'autoriser sur le domaine public communal toute canalisation ou installation au profit d'une compagnie concurrente exploitant un autre procédé d'éclairage (électricité notamment) (Cons. d'Etat, 8 mars 1895, Gaz de Bourges, D. %.5.300; 22 mai 1900, D. 1901.3.78).

C'est ainsi également que, même en présence d'un traité précis, exceptant de la concession tout nouveau mode d'éclairage dont l'établissement n'exigeait pas de canalisation, le Conseil a cru pouvoir décider, par une interprétation plus que contestable de la volonté des parties, que la ville avail excédé ses droits en aulorisant une compagnie concurrente à poser des fils pour 4a distribution de la lumière électrique aux particuliers, alors

cependant que celte distribution devait avoir lieu, non pointa Taide d'une canalisation souterraine, mais à l'aide de câbles aériens (Cons. d'Etat, 7 mai 1897, D. 98.3.89) (1).

672. — L'on pourrait,il est vrai, mettre en regard de ces arrêts d'autres décisions du Conseil d'Etat, plus favorables aux droits de la collectivité, telles par exemple que l'arrêt du 6 avril 1900 (Gie des eaux de Nantes, D. 1901.3.150) déterminant l'étendue des obligations assumées par la ville qui entend faire usage de la clause de rachat, ou l'arrêt du 12 mai 1900 (D. 1900,3.65) interprétant dans un sens favorable à la Ville de Paris les clauses du traité conclu par elle avec la Compagnie du gaz au sujet du partage des bénéfices. Mais il n'en est pas moins vrai que, prise dans son ensemble, la jurisprudence administrative française n'est point favorable à l'exploitation en régie des ser\^ices publics municipaux, et qu'elle s'oppose notamment d'une façon absolue, sans que la raison d'être de cette opposition puisse être clairement dégagée (2), à l'exploitation immédiate en régie des services de transport en commun. Cette tendance est regrettable, elle met obstacle à des transformations économiques très désirables ; et il nous semble que le législateur serait bien avisé, sans d'ailleurs porter atteinte au principe de la liberté de l'industrie, qui est véritablement hors de cause en la matière pour les raisons précédemment rappelées, de restituer par un texte précis et non équivoque, aux municipalités françaises, des droits qu'elles n'avaient jamais eu l'intention d'aliéner (3).

(1) Pour la critique de ces décisions, cons. notamment : Hauriou, op. cit.: — Lagrrésille, Les concessions de gaz et d'électricité : règles admises psir la jurisprudence pour V interprétation des traités {Rev, prat, dedr. industr.^ 1895, noil).

(2) Toutes les concessions accordées aux Compagnies de tramways, omnibus, chemins de fer d'intérêt local, Métropolitain parisien, etc., sont tempérai res. A Texpiration des concessions, aucun obstacle juridique ne semble donc pouvoir s'opposer à l'exploitation en régie ; et avant cette date, la plupart des traités prévoient une faculté de rachat anticipé. L'on ne voit donc pas nettement par quel motif les villes ne pourraient pas exploiter d'emblée, en régie, des services de transport en commun, auxquels, à raison de leur nature même, le principe de la libre concurrence est manifestement inapplicable. V. cependant déclar. contraire de M. Maruejouls, Min. des trav. publ., i la Ch. (interpell. Coûtant s. les tramways parisiens, s. du 20 nov. 1902).

(3) Sur les autres monopoles ou privilèges résultant de concessions municipales, monopoles des portefaix commissionnés, des facteurs aux halles, des peseurs et mesureurs publics dans les marchés, halles et ports, etc., v. Sappl. a,u /iëp., Dali., V>» Halles^ n^» 51 et suiv., et Industrie et commerce^ n«» 132, 147 et suiv. Sur certains monopoles concédés à divers établissements publics, notamment sur le monopole du conditionnement des soies^ exploité parles chambres de commerce, qui en affectent les bénéfices, souvent considémbles, à des œuvres d'intérêt social (ex. 120.000 fr. affectés par la Cli. de cuniin. de Lyon, annuellement, sur les bénéfices de la condition des soies, à la Caisse

673. — Manufactures nationales. — En dehors des industries exploitées par lui ou par ses concessionnaires sous le régime des monopoles, TEtat exerce en concurrence avec l'industrie privée, diverses industries dans des établissements modèles, dont Tobjet principal est d'offrir à Tindustrie privée des types artistiques, aussi parfaits que possible, susceptibles de former le goût et de stimuler Tesprit d'invention : manufactures de porcelaines (Sèvres), de tapis (Gobelins et Beauvais), Imprimerie nationale (1). Les adversaires des monopoles d'Etat ne s'élèvent pas moins vivement contre cette prétention qu'a l'Etat de former le goût des industriels. La supériorité universellement reconnue de nos manufactures nationales permet de répondre aisément à ces dé« tracteurs systématiques. La tendance de l'industrie moderne vers le bon marché des produits et, par conséquent, vers la médiocrité desdits produits, corollaire nécessaire de la modicité des prix, rend au contraire indispennable le maintien de ces manufactures d'Etat, outillées en vue d'une production esthétique, sans cette préoccupation excessive du prix de revient. Cp.: Cauwès, t. P% nMll.

Art. 4. — Des industries réglementées, et spécialement des établissements dangereux, insalubres ou incommodes,

674. — Des industries réglementées en général. — En principe, l'industrie est libre en France [Y.suprà, lit. I«r, chap. II). Il n'en existe pas moins, en France comme à l'étranger, des industries réglementées ; les unes dans un intérêt de sécurité et de salubrité publique (établissements dangereux, insalubres et incommodes, entreprises de transports, exploitations minières, pharmacie et droguerie, eaux minérales, industries de l'alimentation, débits de boissons, commerces forains, brocanteurs, magasins généraux, monts-de-piété, bureaux de placement, théâtres et spectacles divers, armes, agences d'affaires, agences d'émigra^

de retraites des ouvriers en soie): Cons. Bép. Dali., V*» Organisation éco^ nomique, n» "77, et Soie.

(1) L'imprimerie nationale jouit du monopole des impressions administratives ; mais, sous cette réserve unique, elle ne doit pas faire concurrence à rindustric libre. Aussi Je règlement de 1823 décide-t-il que Tlmprimerie nationale ne peut exécuter ajucun travail pour le compte des particuliers» à rexception des ouvrages dont l'exécution exige des caractères qui ne se trouvent pas dans les imprimeries ordinaii'eSj'el de ceux dont le gouvernement prescrit rimpression gratuite.

•478 TITRE PREMIEH. — CHAIMTHK V

lion, etc.) ; les autres dans un intérêt politique (presse, imprimerie, librairie, colportage, affichage) ; d'autres enfin dans un intérêt fiscal (établissements soumis à Vexercice, brasseries el distilleries, débits de boissons, fabriques de sel, de soude, entrepôts de sucres, raffineries, vinaigreries, fabriques de cartes à jouer, etc.).

Le cadre de cet ouvrage ne nous permettant pas d'étudier les réglementations spéciales (1), nous nous bornerons à retracer dans ses grandes lignes, la législation relative aux élablissemenh dangereux, insalubres ou incommodes, à raison de son caractère de généralité (2).

675. — Des établissements classés : motifs de rintervention administrative. — Le principe de la liberté de Tindustrie ne peut aller jusqu'à permettre aux industriels de compromettre la sécurité publique. L'Etat,' gardien des intérêts généraux, a donc pour devoir d'intervenir pour réglementer sévèrement toutes les industries dangereuses ou insalubres. Il est inadmissible que les fabriques de produits chimiques dont les émanations empoisonnent l'air, que les fabriques de dynamite ou explosifs à base de nitro-glycérine, dont les produits accumulés pourraient, si l'imprudence ou la malveillance en provoquaient l'explosion, faire sauter tout un quartier, puissent s'établir librement au milieu d'une ville. Aussi toutes les législations (3) s'accordent-ellcs à soumettre ces usines à la nécessité d'une autorisation administrative préalable; et cette autorisation n'est accordée qu^aux

(1) V. pour plus de détails sur les industries réglementées : Dali., SappL aa flép., Vo Industrie et commerce, no« 17, 89 ; Cauwés, t. I, n» 369 et s., et t. IV, no 1250. — V. au surplus, pour la liste des principales industries réglementées, et Tindication des recueils de textes, répertoires ou ouvrages spéciaux s*y référant : notre préface, P- ^i note 1.

(3) Bibliographie : Avisse, Industries dangereuses et insalubres, 1851 ; Le Marois, Des ateliers insalubres, 18 3 ; Porëe et Li vache, Traité théorique et pratique des manufactures et ateliers dangereux, insalubres et incommodes, 1887 ; Bunel, Etablissements insalubres^ incommodes et dangereux^ 2* éd., 1889 ; Ch. Constant, Code des établissements industriels classés, Z* éd., 1893 ; A. H., Etablissements dangereux, insalubres ou incommodes, 1899 ; Ressicaud, Des droits des tiers lésés par le voisinage des établissements incommodes, insalubres et dangereux, 1902. — Comp., Traités généraux de droit administratif de MM. Ducrocq, Dufour, Aucoc, Hauriou, Berlhélemy, Simonnet, Colin, etc..., le Supph au Rép. de Dalloz, V» Manufactures et ateliers dangereux, les Rép, Sirey et des Pandectes, Y <* Etablissements dangereux, VEncyclopédie d'hygiène, liv, VI, chapJ !•', le Répèrt, de droit administr. de Béquet et Laferrière, V* Établissements incommodes, le Recueil des d^rréls du Conseil d'Etat {Lebon), etc...

(3) Sur les lois étrangères concernant les établissements dangereux ou insalubres, V. les indications données, suprà, n^*.612 et suiv.

établissements satisfaisant à certaines conditions, dont la principale consiste dans Téloignement des centres de population.

La loi française soumet également à la réglementation les établissements simplement incommodes : il s'agit bien entendu d'une incommodité grave, susceptible de causer un tort considérable aux propriétés voisines (ex. : tanneries, usines pour la préparation des viandes, dont Todeur est sinon malsaine, tout au moins incommode au suprême degré).

676. — Aux termes du décret réglementaire du 15 octobre 1810,article l'^'jaucun établissement industriel rentrant dans Tune ou l'autre de ces trois catégories (dangereux, incommode ou insalubre), ne peut se former sans autorisation préalable de lautorité administrative, quelle que soit son importance. Une exception doit toutefois être faite, d'après la jurisprudence du Conseil d'Etat, pour les éiablissemenls d'Etat^ dépendant d'un service public, tout au moins pour ceux de ces établissements intéressant la défense ou la sécurité du territoire, par exemple : les fabriques de dynamite, mélinite, poudreries militaires, etc» (Cons. d'Etat, 17 mai 1878, Recueil Lebon, p. 454; 10 fév. 1882, Lebon^ p. 139).

Ces fabriques étant établies dans l'intérêt de la défense du ter* ritoire^ et par les soins de l'administration, l'autorisation administra tive,nécessaire pour la création d*un établissement privé de même nature, serait ici sans objet. Les particuliers lésés par ces établissements publics ne sauraient donc exciper du défaut d'au* torisation préalable pour en réclamer la suppression, mais ils pourraient très certainement obtenir des indemnités à raison du préjudice qu'ils éprouvent (Principe de l'indemnité : préjudice éprouvé par le fait de l'exécution de travaux publics).