I. —Etablissements classés
677. — Le décret du 15 octobre 1810 (art. 10), complété par ordonnance du 14 janvier 1815 [Rec. Cohendy, 3^ éd., p. 103 et suiv.), divise les établissements dangereux, insalubres ou incommodes en trois classes, d'après un tableau annexé au décret. Ce tableau, remanié maintes fois pour tenir compte des progrès et transformations de l'industrie, a été refondu par le décret du 3 mai 1886 (qui n'énumère pas moins de 384 types d'établissements), et complété depuis lors par toute une série de décrets additionnels (1).
(1) Décrets des 5 mai 1888, 1& mai 1890, 26 janvier 1892, 13 avril 1894, 6 juîUdt
480 TITHE PREMIER.— CHAPITRE V
. A. — Des établissements de la première classe. — 678. — Celte première catégorie comprend tous les établissements qui, à raison du danger d'incendie ou d'explosion qu'ils présentent, ou des maladies infectieuses que leurs émanations peuvent développer, doivent être éloignés des habitations particulières. Telles sont les fabriques de poudres et autres explosifs (dynamite, etc.), amorces fulminantes ; les usines pour la fabrication des huiles (odeur et danger d'incendie), pour la fabrication de certains acides (acide sulfurique, acide chlorhydrique, etc.). dont les émanations sont particulièrement dangereuses, quand lacide n'est pas condensé ; les abattoirs (odeur, miasmes et altération des eaux), etc.
La loi n'a pas édicté, d'ailleurs, de distance réglementaire. La distance nécessaire pour la sécurité ou la commodité des voisins varie, en effet, suivant la nature et Tiraportance de chaque usine. Aussi est-ce à l'autorité locale qu'il appartient de déterminer, dans chaque cas, à quelle distance des habitations particulières pourront être édifiées les fabriques et usines de la première classe (V. SuppL, Bép,, Dalloz, V*» Manufactures, n** 11 et 14). 679. — Formes de la demande. — La demande d'autorisation doit être adressée, en province, au préfet ; à Paris, au préfet de police. Cette demande doit contenir des renseignements précis sur la nature de l'exploitation projetée, l'importance des installations ; un double plan doit être annexé à la demande (plan de Ja situation de T usine projetée par rapport aux construclionâ les plus voisines, plan de l'organisation intérieure).
Copie de la demande est adressée par le préfet au maire de la commune, qui doit ouvrir une enquête de commodo et incommodo. Même enquête est ouverte dans toutes les communes situées dans le rayon de 5 kilomètres de Tusine projetée. Ces enquêtes durent un mois ; la demande est affichée dans toutes les communes, pour provoquer les observations des intéressés. Enquêtes et affichage sont prescrits à peine de nullité. Puis* le préfet statue, après avoir pris l'avis des conseils d'hygiène et de salubrité de l'arrondissement, du comité consultatif des arts et manufactures, s'il en existe dans le ressort, et du conseil de pré fecture (si des oppositions se sont produites). L'arrêté préfeclo-
1896, 24 juin 1897, 17 aoiU 1897. 29 juillet .189.8, 19 juillet 1899, 18sepUmbre 1899, 22 décembre 1900 et 25 décembre 1901. — V. dans l'oiiv. de Hessicaud. en appendice, la liste complète des établissements classés, d'après les âccrcls précités jusques et y compris celui du 22 décembre 1900. — Pour le décret du 25 décembre 1901, v. VOfficiél dja 10 jaaviefr i902.
rai rejetant ou admettant la demande est notifié au demandeur et publié.
680. — Recours administratifs impartis à l'industriel, on aux tiers. — L'arrêté peut être attaqué soit par l'industriel, en cas de refus ou d'autorisation subordonnée à des conditions oné« reuses, soit par les tiers lésés par une autorisation qui leur porte préjudice. La juridiction compétente varie suivant la qualité du contestant. S'agit-il d*un refus ou d'une autorisation subordonnée à des conditions que l'industriel juge trop onéreuses (1), l'industriel lésé agira directement devant le Conseil d'Etat, dans les deux mois (L. 13 avr. 1900), sauf le droit d'opposition des tiers. Le Conseil, favorable à l'autorisation, peut, à son choix, statuer directement ou renvoyer les parties devant le préfet, qui fixera les conditions de l'autorisation (Dalioz, loc.cit., n^ôS). Le préfet a-t-il, au contraire, fait droit à la demande, les tiers lésés devront attaquer l'arrêté par voie d'opposition devant le Conseil de préfecture, en premier ressort (2), et en appel devant le Conseil d'Etat. Tout intéressé qui estime que Tautorisation lui cause un préjudice peut former opposition, alors même qu'il n'aurait pas protesté au cours de l'enquête (3).
681. — La loi ne subordonne à aucun délai fatal la recevabilité de l'opposition des tiers à l'arrêté préfectoral d'autorisation. Certains auteurs en ont conclu que « la loi a voulu ménager au voisinage la ressource de réclamer à tout instant contre des inconvénients que leur nature même ne permet guère de prévoir avec quelque certitude » (Dufour, Droit administratif, t. 2, n<»518). Les tiers, à moins d'avoir acgrzz/esc^ expressément ou implicitement à l'arrêté, pourraient donc, à toute époque, fût-ce dix ou quinze ans après l'ouverture de l'établissement, former opposition. Mais, après certaines hésitations, la jurisprudence du Conseil d'Etat s'est arrêtée à une solution moins rigoureuse pour les industriels. Le Conseil a en effet décidé, par arrêt du 11 mars 1862 (D. 63.3.73), que l'opposition cesse d'être recevable,
(1) Il y aurait lieu à annulation deTarrèté si le préfet s'était, pour statuer, inspiré de considérations étrangères au caractère dangereux, insalubre ou incommode de rétablissement : Cons. d'b)tat, 30 novembre 1883, D. 85.3. 52. — L*arrété devrait au contraire être maintenu si le refus ou les conditions imposées étaient basées sur les inconvénients certains résultant pour le voisinage de rétablissement projeté. Cons. d'Ëlat, 29 mars 1895, Le6on, p. 291.
(2) Cons. d'EUt, 5 août 1887, D. 8H.5.312.
(3) Il est également loisible aux tiers d'intervenir dans l'instance formée par rindustriel contre Tarrètë. La commune, ou les communes intéressées ont à cet égard, la qualité des tiers: Cons. d'Etat, 2 février 1900, D. 1901.3.(3.
482 TITRE PUEMlEll. — CHAPITIIB V
lorsqix elle Giii de beaucoup poslérieure (dans l'espèce, de plus de trois ans) à la mise en aclivitt^. de Tétablissemenl, le gouverne» ment conservant seul le droit en pareil cas d'ordonner, par décret rendu en Conseil d'Etat, la suppression de rétablissement, s'il présentait de graves inconvénients pour la santé publique ou l'intérêt général (1). Celte jurisprudence a le tort d'être beaucoup trop vague : quand pourra-t-on dire en effet que l'opposition est de beaucoup postérieure à la mise en activité de l'usine ? 11 serait plus juridique, à notre avis, de déclarer irrecevable toute opposition postérieure à la mise en activité de l'usine. Ce terme même d'opposition se réfère à Thypothèse d'un établissement projeté, ne fonctionnant pas encore : dès l'instant qu'il fonctionne, l'autorisation a produit son plein effet, toute opposition serait tardive. Les droits des voisins ne sont pas d'ailleurs sacrifiés pour autant, puisqu'il leur reste la ressource de former une action en dommages intérêts devant les tribunaux, s'ils sont en mesure de justifier d'un préjudice effectif.
682. — Le principe d'après lequel l'action de l'industriel doit être porlée directement devant le Conseil d'Etat, tandis que Topposition des tiers doit être soumise tout d'abord au Conseil de préfecture, est-il absolu, ou necomporte-t-il pas certains tempéraments ? La question s'est d'abord posée de savoir si le ministre compétent (en l'espèce, le ministre du commerce) n'avait j)as qualité, concurremment avec les juridictions précitées ou même exclusivement, pour statuer sur le recours de l'impétrant ou sur l'opposition des tiers? Mais cette opinion, fondée surlarticle 6 du décret du 25 mars 1852, a été nettement condamnée par le Conseil d'Etat (29 décembre 1858, Lebon, chr.). Cf. sur la juridiction des ministres: Laferrière, De la juridiction administrative.
Plus délicate est la question de savoir si les tiers ne peuvent pas agir directement devant le Conseil d'Etat, lorsqu'ils arguent, non pas d'un mal jugé, mais d'un excès de pouvoirs, ou de l'incompétence du préfet? Il y aurait excès de pouvoirs, par exemple si les formalités prescrites par la loi n'avaient pas été observées, ou si la décision du préfet était basée sur des considéralions particulières, étrangères à l'intérêt général (Cons. d'Etat, 14 février 1856). Ne convient il pas, en pareil cas, conformément
(1) II convient de signaler un arrêt du Conseil d'Etat, du 23 juillet 1893 (O, 93.3.100), qui semble revenu  la théorie, d'après laquelle les tiers pour» raient â toute époque, à moins dy avoir compléteraenl i*cnoncé, recourir contre l'arrêté.
aux principes généraux, d'autoriser la partie lésée à former directement devant le Conseil d'Etal un recours pour excès de pouvoirs'^ Jusqu'en 1868, Taffirmative a prévalu. Mais depuis lors.un revirement s*est produit, et la négative a été consacrée détinili* veinent par une série d'arrêts du Conseil (5 août 1868, 14 janvier et 25 février 1876).Ces arrêts n'ont fait qu'appliquer une doctrine aujourd'hui bien établie, d'après laquelle le recours pour excès de pouvoirs, recevable lorsqu'une autre juridiction ne peut être saisie que par une voie indirecte (poursuite dirigée contre le contrevenant), ne Test pas, lorsqu'il existe, contre l'acte incriminé, une voie de recours directe et parallèle (V. Suppl, au Rép., Dallez, V Conseil d'E lai. n* 140).
B. — Etablissements de la 2** classe. — 688. — Ces établissements sont ceux dont léloignement des habitations n'est pas indispensable, mais qui présentent néanmoins des dangers ou des inconvémients assez graves pour qu'il soit nécessaire, dans l'intérêt des voisins, de n'en permettre Tinslallation qu'après enquête. Tels sont, par exemple, les forges et hauts-fourneaux (préjudiciables aux voisins par le bruit et la fumée), les fabriques d'acides quand lacidc est condensé, les fabriques de chlore ou (le chlorure de chaux (incommodes par l'odeur), etc., etc. Ici encore l'administration jouit d'un très large pouvoir d'appréciation. Elle n'est pas sans doute tenue d'exiger l'éloignement des habitations ; mais elle peut l'exiger lorsqu'elle estime que la fabrique aurait des inconvénients graves pour le voisinage immédiat (ammoniaque, eau de Javelle, mise en œuvre de matières organiques, etc.). D'autre part, elle peut subordonner son autorisation à toutes les conditions qu'elle juge convenables (1).
La demande d'autorisation pour un établissementdela2® classe doit être adressée au souspréfet, qui la transmet au maire de la commune. Celui-ci procède seul, sans le concours des maires des communes voisines, à une enquête de commodo et incommodo ; la loi n'exige pas d'affichage préalable, les inconvénients étant moindres que dans le premier cas. Le sous-préfet ne statue pas ; il émet un simple avis qu'il transmet au préfet, lequel statue, sans être tenu de consulter le conseil de préfecture. Mêmes voies de recours contre l'arrêté préfectoral que dans le cas précédent. C. — Etablissements mi la S** classe. — 684. — Ces établissements sont tous ceux qui peuvent sans inconvénient subsister
(1) Sur retendue des pouvoirs de rauLorité administrative, v. Cons. d'K- Ut, 6 août 1886, D. 88.3.19, et 6 avril 1895, D. 96.5.359.
auprès des habitations, mais qu'il est néanmoins utile de surveiller, à raison du préjudice que leur installation défectueuse pourrait causer aux propriétés voisines. Telles sont les distilleries, les fabriques de bougies, d'ammoniaque, etc., etc. Pour ces établissements de la 3° classe, les formalités sont bien simplifiées. C'est le sous-préfet qui statue lui-même sur la demande d autorisation, sans enquête préalable et sans affichage, après avoir pris simplement Tavis du maire et de la police locale. Les réclamations contre l'arrêté, arrêté de refus ou arrêté d'autorisation, sont toujours déférées au Conseil de préfecture, soit qu'elles émanent de l'industriel, soit qu'elles émanent des tiers.
D. — Règles communes aux trois classes d'établissements. — 685. — Ces règles se réfèrent : aux caractères de l'autorisation, à la sanction des règles prescrites par le décret de 1810, et aux droits des tiers devant les tribunaux judiciaires.
a) Caractères de raiilorisaiion adminisiraiive, — Cette autorisation présente trois caractères principaux : — 1° Elle est impersonnelle ; en d autres termes, elle est donnée non pas à tel industriel, mais à tel établissement déterminé : Tautorisation donnée à l'exploitant primitif profite donc à ses successeurs, pourvu que ceux-ci se maintiennent dans les limites de l'arrêté d'autorisation (Cons. d'Etat, l'^'-déc. 1882, D. 84.5.429).
2° Elle est de droit étroit, c'est-à-dire que l'autorisation n'est jamais donnée qu'à l'établissement tel qu'il se comporte actuellement. Toute modification de quelque importance, dans l'organisation de l'usine ou le mode d'exercice de l'industrie, oblige l'industriel, à moins qu'elle n'ait été prévue par l'arrêté, à solliciter une nouvelle autorisation (Cons. d'Etat, 16 mars 1894, Lebon, p. 202).
3° En principe, l'autorisation est donnée à titre définitif (sous réserve d'une révocation toujours possible dans les conditions inditjuées infrà). Cependant, surtout lorsqu'il s'agit d'une industrie nouvelle ou de l'exploitation d'un procédé nouveau, Tautorisation peut n'être donnée tout d'abord qu'à litre provisoire et pour un temps limité (1).
686. — b) Sanction des infractions aux conditions imposées à r industriel par l'arrêté d'autorisation. — Cette sanction est double : sanction pénale et sanction administrative. — 1^ Sanction pénale : L'industriel qui enfreindrait les conditions imposées par l'arrêté d'autorisation, et à fortiori celui qui s'aviserait d'ex-
(1) Cons. d*£Ut, 27 juin 1879, Lebon, p. 525 ; 23 juin 1899, D. 99.5.102.
ploiler un établissement classé sans autorisation ou au mépris d'un refus d'autorisation, serait passible des peines de simple police édictées par Tarticle 471 du Code pénal : amende de 1 à 5 francs, et en cas de récidive, emprisonnement de 3 jours au plus (art. 474). Le juge de police, en prononçant Tamende ou Temprisonnement, est tenu d'ordonner la cessation de l'exploitation jusqu'à ce que l'exploitant se soit mis en règle. Le juge de police ne pourrait toutefois, ni prononcer de condamnation, ni ordonner la fermeture provisoire de l'usine, et il devrait au contraire se déclarer incompétent, si Tindustriel faisait valoir pour sa défense une exception dont le bien-fondé dépendrait de l'interprétation d'un acte administratif, par exemple s'il alléguait que son établissement ne rentre dans aucune des classes déterminées par le décret de 1810 et les décrets ultérieurs, et qu'il échappe par conséquent à toute réglementation. Le juge, en ce cas, étant incompétent pour résoudre cette question préjudicielle par application du principe de la séparation des pouvoirs, devra surseoir à statuer jusqu'à ce que l'acte litigieux ait été interprété par l'autorité administrative compétente.
687. — 2° Sanction administrative. — La sanction administrative consiste dans la déchéance de f autorisation. L'administration a, en effet, le droit de révoquer une autorisation régulièrement accordée si le bénéficiaire néglige de satisfaire aux conditions qui lui sont imposées dans l'arrêté d'autorisation, l'inexécution des conditions équivalant à la rupture du contrat tacite intervenu entre l'administration et le bénéficiaire. Mais, tandis que Tautorisation émane du préfet ou sous-préfet, la révocation de l'autorisation (fait grave par ses conséquences, puisqu'elle entraîne suppression de l'établissement), ne peut être prononcée que par décret rendu en Conseil d'Etat (1). Le préfet a simplement le droit, en vertu de ses pouvoirs de police, d'ordonner la fermeture />ror/so/rc de l'établissement. Cet arrêté peut faire l'objet d'un recours devant le ministre du commerce, sauf appel devant le Conseil d'Etat (Cons. d'Etat, 12 mars 1880).
L'autorisation peut aussi être révoquée, alors même que l'industriel n'aurait commis aucune contravention, si des dangers non prévus viennent à se manifester. Cette révocation par mesure de sécurité publique n'est d'ailleurs permise qu'à l'égard des établissements de la 1" classe, les inconvénients de l'exploitation
(1) Cons. d*Etat, 36 décembre 1891, D. 93.3.24; 26 janvier 1900, D. 1901.
TITRE PREMIEH. — CHAPITRE V
des établissements de 2® et 3° classe ne pouvant jamais êire assez graves pour justifier une telle mesure. Nous verrons, d'ailleurs, bientôt que la police municipale peut imposer à ces exploitations les mesures reconnues nécessaires dans l'intérêt de l'hygiène publique. La suppression, par voie d'autorité, d'un établissement de la 1'** classe dûment autorisé et régulièrement exploité, ne peut être prononcée que par décret rendu en la forme des règlements d'administration publique (c'est-à-dire en Conseil d'Etal), après avis du préfet, de la police locale, et communication de la défense des manufacturiers ou industriels menacés de suppression.
688. — c) Droit des tiers devant les tribunaux judiciaires, — Quels sont les droits des tiers lésés par l'exploitation d'un établissement classé? Il est évident que les tiers (1) ont le droit d'agir en dommages-intérêts, soit devant le tribunal civil, soil devant le tribunal de simple police, en se portant parties civiles (citation directe), lorsque l'établissement qui leur cause préjudice est exploité irrégulièrement, lorsque par exemple rautorisation requise n'a pas été obtenue, ou que les conditions mises à cette autorisation n'ont pas été observées.
Mais les tiers lésés par l'exploitation normale et régulière d'un établissement classé et dûment autorisé ont-ils le droit de se plaindre et de réclamer une indemnité, ou au contraire l'industriel n'est-il pas couvert par l'autorisation administrative ? Cette dernière opmion a été défendue par quelques auteurs : l'industriel qui s'est muni d'une autorisation et qui exploite dans les termes de cette autorisation, ne fait, dit-on, qu'user de son droit î les voisins lésés par l'exercice de ce droit ne peuvent donc pas plus se plaindre de cette exploitation qu'ils ne pourraient réclamer contre une servitude légale que la loi leur imposerait (2).
Mais cette thèse n'a pas prévalu en jurisprudence, et la plupart des auteurs l'ont, avec raison, abandonnée (3). D'une part, en efiet, aucun texte ne grève les voisins des établissements industriels classés et autorisés d'une servitude légale quelconque ; et, à supposer môme que l'obligation où ces voisins se trouvent de subir le voisinage de tels établissements soit considérée comme
(1) Propriétaires, ou simples locataires : Cons. d*Etat, 4 avril 1884, Lebon^
(2) V. spécialement Duvergier {Rev. franc, de légisL, 1843, p. 425 et s.).
(3) V. spécialement Ressicaud, op. cit. — Gonf. Capilanl, Des obligations de voisinage, et spécialement de Vobligalion qui pèse sur le propriétaire de ne causer aucun dommage au voisin ; Dali., SuppL au Rép., V*» Manu f. y n* 83, etc.
une servitude, il n'en résulterait nullement qu'ils ne puissent se faire indemnisera raison du préjudice qu'ils éprouvent. Le législateur lui-même a maintes fois consacré le principe de l'indemnité due aux propriétaires lésés par l'établissement d'une servitude {Sic, en matière de servitudes d'aqueduc, d'appui, etc.) ; il serait au moins illogique que la prétendue servitude imposée aux voisinsd'un établissement industriel, beaucoup plus onéreuse que les servitudes agricoles précitées, pût être constituée sans indemnité.
689. — Des obligations de voisinage, leur principe. — Au surplus, ainsi que nous l'avons démontré suprà (n® 270), le droit à indemnité résulte ici nécessairement, soit du principe général de larticle 1382, soit, à supposer qu'aucune faute positive ne puisse être impulée à l'industriel, de l'article 1384 du Code civil (obligation ex lege, responsabilité du fait des choses). L'autorisation administrative obtenue par l'industriel ne saurait en aucune manière modifier la situation juridique du bénéficiaire vis-à-vis des tiers ; cette autorisation n'est en effet donnée que sous réserve des droits des tiers, lesquels ont par conséquent le droit de se faire indemniser dans les termes de droit commun. Ni la loi du 17 mars 1791, qui a posé le principe de la liberté de l'industrie, ni le décret de 1810 qui a réglementé les établissements insalubres (et qui d'ailleurs ne pouvait déroger à une loi) ne contiennent aucune dérogation au droit commun en pareille matière : ce sont donc les articles 1382 ou 1384 suivant les cas, qui détermineront le principe et le quantum de l'indemnité (1).
