III. — Comparaison des deux systèmes

1397. — Supériorité de l'obligation. — Lequel de ces deux sys-, tèmes doit être préféré? L'obligation, sans hésiter, selon nous. L'assurance ouvrière, concluons-nous avec M. Jay (Rev. polit., 18 95. IV. 84), sera obligatoire ou ne sera pas. Le système de la liberté subsidiéea, en effet, plusieurs inconvénients fort graves, que MM. H. Denis l et Variez a, notamment, ont mis en relief dune façon saisissante.

Si l'on envisage tout d'abord la question au point de vue fiscal, il est aisé d'établir que le système de la liberté subsidiée coûte fort cher ; la Belgique, si l'on tient compte du crédit qu'elle affecte aux pensions gratuites des vieux ouvriers ne pouvant, à raison de leur Age, bénéficier du régime nouveau, aurait pu aisément, avec les sommes qu'elle consacre à subventionner la mutualité libre, organiser un système d'assurance obligatoire conforme au type allemand s.

1 Le système de liberté, fit observer M. Denis au Congrès internat, du commerce et de l'industrie d'Ostende, ne saurait donner de résultats satisfaisants ; car, si l'assurance n'est pas obligatoire, la plupart s'y soustrairont volontairement, pour ne pas avoir à réduire un salaire déjà insuffisant. Sans doute, les salariés n'y peuvent faire face seuls ; mais c'est précisément le rôle de l'Etat de les aider à la constitution de ces retraites ou pensions d'invalidité, qui seules donneront à la famille ouvrière la sécurité du lendemain. Les subventions données par l'Etat à une minorité de mutualistes constituent une injustice flagrante.

2 Du rapport magistral présenté par M. Variez au 2e Congrès national des retraites pour la vieillesse (Paris, juin 1905). il ressort que dans la grande industrie la loi n'a produit pour ainsi dire aucun effet. D'après la déposition du secrétaire d'un grand syndicat ouvrier gantois, sur 1.200 syndiqués, l'on n'en trouverait pas 5 qui effectuent des versements en vue de la retraite ! — V. aussi notre étude intitulée « A propos des retraites ouvrières », dans les Quest. pral., 1906, p. 9. Cf. Dubois, Bull. Ass. soc, 1909, p. 499.

3 En Belgique; les majorations versées par le Trésor se sont élevées en 1909 à 5.464.083 fr. auxquels il convient d'ajouter 529.303 fr. versés par les provinces, soit au total 5.993.000 en chiffres ronds, non compris les primes d'encouragement accordées par un certain nombre de villes. — Compte-rendu des opérations de la Caisse générale d'épargne et de retraites en Belgique, 1910. — Ces subventions, relativement élevées, ont profité à 631.000 assurés, mais, sur ce chiffre, l'on ne trouverait pas moitié de salariés; or, la Belgique, sur une population globale de 7 millions d'habitants, compte au moins 1.600.000 ouvriers ou employés ! L'abstention à peu près complète des ouvriers mineurs a déterminé récemment le législateur à rendre pour eux l'assurance-vieillesse obligatoire (L. 5 juin 1911, Re-

Si l'on se place au point de vue social, il est par trop visible que le législateur belge a fait une législation de classe, destinée à améliorer la condition de la petite bourgeoisie, et dont le résultat le plus clair sera de creuser le fossé entre la masse des travailleurs (75 p. 100 au moins restent en dehors de l'assurance, d'après M. H. Denis) et le reste du pays. Or il est inadmissible que le budget serve à accentuer les inégalités sociales ! '. Et qu'on ne vienne pas répéter sans cesse, avec les libéraux, que l'assurance obligatoire est une prime à l'imprévoyance et une atteinte à la liberté : nous estimons au contraire avec M. H. Denis {op. cit.), que l'imprévoyance est une conséquence de la misère, or l'assurance y remédie. — Quant à la liberté de l'individu, l'on peut affirmer que l'assurance l'augmente, bien loin de la supprimer: c'est en effet dans l'association, dans les lois de solidarité et de relèvement que le travailleur trouvera la liberté vraie et les moyens de sauvegarder sa dignité d'homme libre et de citoyen, singulièrement compromise si la loi ne lui laisse d'autre refuge que la mendicité qui dégrade ou l'assistance qui humilie 2.

vue belge du travail, juill.-août*i911).

En Italie, les résultats du régime de la liberté subsidiée sont moins satisfaisants encore. — La loi italienne, plus démocratique à ce point de vue que la loi belge, n'assure que les salariés; mais ceux qui ont fait acte de prévoyance ne représentent qu'une infime minorité: 265.684 inscriptions en neuf ans (du 1er oct. 1899 au 31 mars 1908) [Boll. del V ff . , juin 1908, p. 1242), pour une population presque égale à celle de la France ! Aussi la faillite de la liberté subsidiée a-telle été hautement reconnue par M. le ministre Luzzatti, l'un des promoteurs de la 'loi de 1898 (décl. au Congrès des assurances soc. de Rome, 1910, Quest. pral., 1908, p. 365). — Désabusé, le législateur italien semble devoir s'engager prochainement dans la voie de l'obligation ; l'Etat utiliserait dans ce but, comme première dotation, les bénéfices par lui réalisés sur l'assurance-vie, dont il a décidé de s'adjuger le monopole (décl. Giolitti, juill. 1911, L. de mars 1912).

En Allemagne, au contraire, tous les salariés du commerce et de l'industrie, soit plus de 15 millions (sur une population totale de près de 64 millions), ont bénéficié en 1910 de la pension de vieillesse-invalidité ! Or, les 19 premières années d'application de la loi n'ont coûté que 587 millions, soit environ 40 millions par an. — Résuit, statist. de l'ass. allem. [Bull. Ass. soc, 1910, p. 11) ; — Notice de propagande [ibid., 1911, p. 62).

1 Ces considérations sont si graves que, dans les années qui ont précédé le vole de la loi française de 1910, les chefs les plus autorisés du mutualisme, MM. Siegfried, Mabilleau, P. Deschanel, etc., avaient cru devoir se rallier, sous certaines réserves, au principe de l'obligation, reconnaissant ainsi l'impuissance de la mutualité libre à solutionner le problème de l'assurance-invalidité. —V. les décl. de MM. Deschanel et Siegfried à la Chambre (nov. 1905) ; cf. conférence Siegfried au Musée social {Mus. soc, Doc, mars 1906).

2 « L'organisation des assurances, écrivait M. Blondel à propos du Congrès de Dusseldorf (Réf. soc, août-sept. 1902), n'a ralenti en aucune façon le magnifique essor de l'Empire allemand... Non seulement, conclut-il avec M. Bodiker, le jeu des assurances n'a nullement ralenti les initiatives individuelles, mais cette grande organisation est un véritable bienfait, une garantie de la paix sociale, et, au point

Au surplus, avec le système belge ou italien, qui ne comporte aucune subvention patronale obligatoire », la rente d'invalidité est? absolument insuffisante ; or, socialement parlant, — et tel est bien le point de vue du législateur allemand, — c'est cette rente qui devrait être la plus élevée, puisque l'invalidité prématurée prive brusquement la famille ouvrière de son chef, précisément à l'instant où son salaire lui serait le plus nécessaire.

1398. — L'assurance obligatoire et la collectivité. — L'obligation se justifie avec plus de force encore si, élargissant le débat, l'on veut bien envisager le problème, non pas exclusivement au point de vue du travailleur lui-même, mais au point de vue des intérêts généraux de la collectivité. Il est indéniable, en effet, que l'assurance obligatoire généralisée présente les plus grands avantages au point de vue social, en ce qu'elle facilite la réalisation d'œuvres de préservation collective, utiles à la population tout entière. C'est ainsi que les hygiénistes sont unanimes à constater que le développement remarquable en Allemagne des sanatoria antituberculeux, dont on ne saurait nier les heureux effets au point de vue démographique, est dû avant tout au régime de l'assurance obligatoire. Conscientes de leur intérêt, les caisses allemandes n'ont rien négligé pour lutter victorieusement contre la maladie, et réduire au minimum les cas d'invalidité ; mais il fallait pour une telle lutte un budget considérable, que seule l'assurance obligatoire pouvait alimenter \

de vue économique comme au point de vue politique, un des plus fermes soutiens de l'Empire. » — V. aussi Quest. prat., janv. 1903. Cf. Jubilé de l'assurance allemande (Disc. Kaufmann, von Mayr, Freund et Zacher), Bull. Ass. soc, déc. 1910 ; Fischer, Les résultats de l'assurance ouvrière en Allemagne (Doc. du Progrès, août 1911).

1 Pour la justification morale de la contribution obligatoire des patrons, cons. notamment Boissard, Retraites d'invalidité et de vieillesse {La Quinzaine, 16 sept. 1901).

2 Parmi les nombreux ouvrages ou articles consacrés, dans les années qui ont précédé le vote de la loi française de 1910, à ce grave problème de l'assurance, nous citerons: — en faveur de l'obligation: Cauwès, t. III, p. 515; Gide, Econ . soc, p. 335; Jay, Boissard, op. cit. ; Capitant, Les retraites ouvrières, 1899 ; Fontaine, Les caisses de retraites (fief, polit., oct. 1899) ; — P. Pic, La question des retraites ouvrières en France et le mouvement doctrinal {Quest. prat., 1906, p. 274), Les retraites ouvrières, voies et moyens (ibid., 1909, p. 65), et Le problème des assurances sociales, liberté ou obligation {Rev. écon. inlern., avr. 1909) ; — Fuster, Rapp. au Congrès .de Dusseldorf (Quest. prat., 1902, p. 381) ; — Dr A. Pic, Les sanatoria populaires {Quest. prat., 1900, p. 376, et 1901, p. 1 et s.) ; P. Guieysse, Les retraites ouvrières, 1905; Dervieux, Les retraites mutualistes (Quest. prat., oct. -déc. 1905) ; Siegfried, op. cit.; Artaud, Le problème des retraites ouvrières (Rev.popul. d'écon. soc, févr. 1906) ; Dusart, L'obligation dans les retraites ouvrières (Associât. cathol.t

j 2. - Travaux préparatoires de la loi française du 5 avril 1910 f*m«„ dée le 27 févr. 1912) sur les retraites ouvrières *£££££?**'

1399. — L'assurance obligatoire devant le Parlement français : admission du principe pour l'assurance-vieillesse. - Les considérations précédemment développées nous conduisent à approuver sans réserves le Parlement français de s'être prononcé nettement en faveur de l'obligation, au cours des débats retentissants qui, échelonnés sur trois législatures, ont abouti au vote de la loi du 5 avril 1910.

L'assurance obligatoire n'est pas une nouveauté dans nos lois. Sans parler des fonctionnaires civils et militaires, versant à la Caisse des retraites, les mineurs sont depuis 1894 assurés obligatoirement contre la vieillesse, les invalidités et la maladie (V. supra, n° 1626) ; les marins ont également leur caisse des invalides (L. 29déc. 1908 et 14 juill. 1908, v. supra, n°s 1025 et 1088). Il en est de même des employés de chemins de fer (L. 21 juill. 1909 et 28 déc. 1911, v. supra, n° 1028), ainsi que du personnel auxiliaire des arsenaux et

1906, t. I, p. 336) ; Olphe-Galliard, Le problème des retraites ouvrières, 1909.

Contre l'obligation, et dans le sens de la liberté subsidiée : Rostand, chron. du 'Journ. des Débats, 1901-1908; E. et M. Lacombe, Les retraites ouvrières, J905 ; Villey, Les illusions relatives aux retraites ouvrières, 1905 ; Lefort, Les caisses de retraites ouvrières, 2 vol., 1906; — Bellom, L'assurance contre l'invalidité; La mutualité libre à ï étranger, 1905 1906 ; La liberté de la prévoyance et les retraites ouvrières (Rev. polit., 1906, t. II, p. 69); Les retraites ouvrières en France (Hev. écon. intern., févr. 1909).

T i II nous est impossible de passer en revue, même sommairement, les nombreux projets ou propositions de loi sur les retraites ouvrières, déposés de 1890 à 1910 sur le bureau des Chambres françaises. On en trouvera l'énumération dans le Bulletin de l'Office du travail (état, au 1er janv. de chaque année, des projets relatifs aux questions sociales1!, et depuis 1900, dans les Questions pratiques. — V. aussi D. 10.4.49.

Pour l'étude des travaux préparatoires de la loi du 5 avr. 1910 et de la loi modifîcative de 1912, cons., outre les autorités citées supra, nos 1387 et 1398 : — ^P. Pic, Le projet de loi français sur les retraites ouvrières, 1902; Chron. des Questions pratiques, 1900-1912 ; Parlement et Opinion, el Doc. du Progrès, 1910-1912 : Guieysse, rapp. à la Ch. desdép., 9 mars 1900, n° 1502, et 22 nov. 1904, n° 2083. — Cf. les trois volumes de l'enquête prescrite par la Chambre le 2 juill. 1901 (hnprim. nat., 1901), et le Bull. Ass. soc, passim.

Parmi les nombreux commentaires de la loi de 1910 et des décrets organiques de 1911, parus en 1911, cons notamment : — Viviani, Les retraites ouvrières et paysannes ; Sachet, Tr. th. et pr. de la législation sur les retraites; Traité Dalloz des retraites ouvrières ; Goineau et Risser, Manuel formulaire, et Risser, Mécanisme actuariel et financier de la loi des retraites (Edit. des juris-classeurs) ; —Commentaires pratiques de Métin. Comte Ferri de Ludre, Alibert, Hache et Agasse, Pinot et Comolet-Tirman, Pothémont. Adde : Profit, La mutualité nouvelle, 1912; Malzac, La question des retraites {Rev, polit, et pari., juin et déc. 1911) ; Chausse, La loi des retraites (Quest. prat., 1910, p. 199) ; Bry, p. 677 et s. — Revue pratique des retraites ouvrières, paraissant depuis oct. 1911.

établissements de la marine (décr. 4 nov. 1909). La question n'était donc plus entière et l'extension de principe à l'ensemble des salariés s'imposait moralement.

1400. — Assurance-maladie. — Il nous semble même fâcheux i que le Parlement français n'ait jusqu'à présent, à la différence des lois étrangères, porté son attention que sur 1'assurance-vieillessejl et qu'il s'en soit remis à peu près entièrement aux mutualités libres du soin d'organiser Y assurance-maladie \ Les statistiques rappelées par nous précédemment (V. supra, n° 1338) démontrent en effet péremptoirement que la grande majorité des travailleurs se maintient encore en dehors des cadres de la mutualité, malgré les libéralités fiscales dont celle-ci bénéficie 2. Il ne serait que temps, pouJ le Parlement français, de rompre résolument avec la pratique des lois fragmentaires, et d'aborder, sinon la discussion d'un Code oui vrier complet (V. supra, n° 169), tout au moins l'étude d'un régime d'ensemble des assurances sociales.

1401. — Travaux préparatoires de la loi du 5 avril 1910. M

D'après le texte arrêté en 1901 par la Commission d'assurance et de prévoyance sociales, étaient assurés obligatoirement tous les

1 La plupart des propositions de loi impliquant extension à l'assurance maladie du principe de l'obligation sont des propositions du groupe socialiste reposant suh la conception australienne ou britannique, c'est-à-dire sur l'inscription au budget général de crédits suffisants pour faire face au risque assuré. — V. notamment la propos. Vaillant, Coûtant, etc., tendant à instituer une assurance sociale généralisée, destinée à couvrir tous les risques, y compris le risque de chômage (Ch., 13 nov. 1900, ann. n° 1933, déposée à nouveau en 1906 et en 1910, Ch.i 13 juin 1910, n°81). Or, si nous approuvons le principe de l'organisation d'en* semble des assurances sociales, sous l'égide de l'Etat, nous estimons que l'idée même d'assurance implique une participation directe et personnelle de l'assuré ain paiement des primes. — Cf. dise, de M. Millerand, min. du comm., au cours de la discussion du projet de loi sur les retraites à la Ch. des dép., juin 1901. — Signalons cependant deux intéressantes propositions, l'une de M. Siegfried, dé«l posée sur le bureau de la Chambre, au nom du groupe de la mutualité, iM 22 déc. 1904 (V. rapport Guieysse, p. 159). l'autre de M. A. Dubost, du 8 avr. 1909 (Sénat, n° 111), qui toutes deux s'appliquent à combiner l'assurance-vieillesse em l'assurance-maladie. Mais ces propos, ont été retirées par leurs auteurs. — Sua l'utilité de l'assurance obligatoire contre la maladie, cons. Givord, Les sociétés de secours mutuels, et l'assurance obligatoire, 1899; Crochard, L'assurance obligatoire contre la maladie, 1902 ; Stopin, Protection des travailleurs contre la maladie,

2 A plus forte raison, la mutualité libre, quelle que fût l'importance du concours! financier de l'Etat, ne pouvait-elle solutionner le problème des retraites. Alors, en effet, que la loi allemande profitait à près de 14 millions de salariés, la mu-t tualité française, à la veille du vote de la loi, groupait environ 4 millions d'indi I vidus, dont la moitié au moins de non-salariés. De plus, c'est une minorité seule ^ ment parmi les mutualités qui servait des retraites (52 p. 100 des sociétés approu^ vées, 11 p. 1U0 des sociétés libres), et le taux moyen des retraites ne dépassai", pas 70 francs. — Cf. Der vieux, Pic, Olphe-Galliard, op. cit.

salariés de l'industrie, du commerce et de l'agriculture ; la pension était liquidée à 65 ans, une retraite anticipée était garantie aux invalides, quel que fût leur âge, pourvu qu'ils eussent effectué des versements correspondant à 2.000 journées de travail. Les frais de l'assurance étaient couverts par une prime correspondant à 4 0/0 des salaires, dont moitié supportée par l'employeur, moitié par l'assuré. L'Etat ne garantissait aucun minimum de retraites, il se bornait à faire les frais du régime transitoire et à majorer les pensions d'invalidité.

La Commission de la législature 1902-06 avait déjà fortement accentué les charges du projet originaire en fixant l'entrée en jouissance à 60 ans, et le taux minimum de la pension à 360 francs. Mais la Chambre devait encore, par son vote du 23 février 1906, renchérir sur les tendances généreuses de sa Commission (assimilation aux salariés des métayers et petits fermiers, adoption de l'amendement Bonnevay exonérant de tout versement les salariés dont le salaire quotidien serait inférieur à 1 fr. 50, etc.).

Il était à prévoir que le texte de 1906, écrasant pour les finances publiques (400 millions par an), ne serait pas adopté par le Sénat sans de profondes retouches. Après un long débat entre les partisans et les adversaires de l'obligation, les premiers, énergiquement appuyés par le gouvernement, l'emportèrent ; mais, en échange de l'acceptation par le Sénat du triple principe (emprunté au régime allemand) de l'obligation, de la contribution iripartite de l'assuré, du 1 patron et de l'Etat, et de la capitalisation, ils consentirent à d'imi portantes modifications, susceptibles de réduire à une centaine de j millions la contribution de l'Etat (entrée en jouissance retardée jusqu'à 65 ans, suppression du minimum garanti, ainsi que l'amende- ( ment Bonnevay, etc. l). Le texte nouveau, voté par le Sénat le 22 mars, fut adopté sans modification par la Chambre, le 31 mars 1910, par 560 voix contre 4, et promulgué le 5 avril.

1402. — Entrée en vigueur du régime nouveau. — Loi du

' 27 février 1912 2. — La loi des retraites, complétée par toute une

série de décrets organiques et d'arrêtés ministériels :>, est entrée en

vigueur le 3 juillet 1911, soit un peu plus d'un an après sa promul-

Jgation. Malgré les attaques combinées des libéraux, adversaires

[ systématiques de l'obligation, et des révolutionnaires, hostiles à

1 Quest. prat., 1909, p. 336; 1910, p. 50, 98, 162.

I SsCniques il 25 mars 1911 {BulL Off. «,.. 1911, p. 366 et ! 406) ; arrêtés des 26 mars, 30 mars et 25 avr. 1911.

toute contribution ouvrière ou patronale1, elle se fait accepter peul à peu des masses ouvrières, toujours défiantes au début à l'égard* des lois édictées en leur faveur : au 1er janvier 1912, le chiffre total des assurés ayant signé leur bulletin, c'est-à-dire fait acte d'adhésion volontaire, était de 2.562.714, sur un total d'assujettis Jjj 12 millions environ.

Pour vaincre les dernières résistances des intéressés, le Parlefe ment a cru devoir apporter au texte de 1910 tout un ensemble d'améliorations qui, au prix il est vrai d'une augmentation sensible des charges imposées à l'Etal 2, font de noire législation des retraites la plus avantageuse pour les travailleurs de toutes celles actuellement appliquées en Europe ou hors d'Europe. Ces réformes, incorporées à la loi de 1910 par la loi de finances du 27 février 1912,ont pour caractéristiques essentielles : 1° l'abaissement à 60 ans (au lieu de 65 ans) de l'âge de la retraite ; 2° la péréquation à 100 francs, sous certaines conditions, de l'allocation viagère de l'Etat pour les assurés obligatoires ; 3° l'abandon du système de la capitalisation pour celui de la répartition, en ce qui concerne les allocations de l'Etat.

§ 3. — Bref commentaire de la loi de 1910-1912.