III. — Mécanisme administratif. — Juridictions

1408. — A. Rouages administratifs concourant à l'application de la loi. — Ces rouages sont : les mairies, les préfectures, le ministère du travail.

Les maires ont à veiller : à rétablissement des listes ; à la délivrance des cartes et à leur renouvellement annuel, aux demandes d'assistance-retraite, aux demandes de liquidation.

Les travaux des préfectures se réfèrent aux points suivants : établissement et mise à jour des listes ; confection des cartes ; liquida-

1 Rapp. Paul Morel à la Commiss. du budget : Quest. prat., 1912, p. 46.

2 Sur la gestion financière des caisses (modes de placement autorisés, gestion du fonds de réserve, calcul des tarifs de retraites, etc.), v. art. 12, 15 et 1(5 de la loi.

tion des pensions ; procédure d'autorisation des caisses collectrices et des caisses d'assurances.

Enfin, au sommet, se trouve le ministre du travail assisté du Conseil supérieur des retraites, dont la mission complexe est d'assurer le fonctionnement régulier de la loi sur l'ensemble du territoire, de . contrôler les caisses d'assurances, et d'étudier toutes les améliorations dont l'expérience pourra révéler l'utilité.

1409. — Juridictions compétentes. — Les difficultés nées dej l'application de la loi de 1910 sont, les unes de la compétence judi-^ ciaire, les autres de la compétence administrative.

Compétence judiciaire. — C'est au juge de paix qu'il appartient,] sauf appel devant le tribunal civil, de statuer sur les réclamations^ concernant l'inscription sur les listes d'assurés, obligatoires ou fa-1 cultatifs (art. 7 et 10, 196 et suiv. du décret du 25 mars 1911). C'est? également le juge de simple police qui est compétent pour prononcer les amendes prévues à l'article 23 de la loi.

Compétence administrative. — Les arrêtés ministériels statuant sur les réclamations relatives aux allocations prévues par la loi sont susceptibles de recours devant le Conseil d'Etat (art. 22 de la loi)1.

1410. — Telle est, ramenée à ses grandes lignes, la loi française 3 de 1910-12. Cette loi paraît devoir subir encore plusieurs retouches prochaines ; d'une part, en effet, le gouvernement a annoncé le dépôt } prochain d'un projet de loi destiné à simplifier les rouages, à faire I disparaître certaines paperasseries inutiles, qui compliquent à plaisir la tâche des municipalités. Il est à supposer que ce projet s'effor-J cera de mettre fin, par une rédaction plus précise, aux difficultés qu'ont soulevées les articles 3, § 9 (amendement Fortier) et 23B (sanctions de l'obligation).

D'autre part, on nous annonce aussi le dépôt prochain d'un pro-J jet de loi sur l'invalidité 3, inspiré des lois allemande et anglaise.!

i 11 convient également de noter qu'une juridiction arbitrale spéciale a été prévue M (art. 31 et 32 de la loi) pour statuer sur les difficultés relatives à la liquidation* des caisses antérieures à la loi. Si toutefois les parties ne sont pas d'accord pourj recourir à la Commission arbitrale, c'est au tribunal civil qu'il appartient de* statuer.

a Herriot, Améliorons la loi des retraites (Quest. pral., 1912, p. 1) ; Breton, L'as-'?, surance-invaliditè (Pari, et Opin., 10 févr. 1912).

3 Lettre de M. Bourgeois, min. du travail, à M. Deschanel, président du Comité central de l'Office national des retraites, en date du 16 avr. 1912.

Ce projet, pour la réalisation duquel le concours direct des mutualités sera indispensable, viendra encore accroître les charges déjà si lourdes, créées par les lois de 1905, 1910 et 1912. Peut-être le législateur eût-il été mieux inspiré de conserver, au moins pendant quelques années, l'âge de 65 ans pour la pension de vieillesse, et de la compléter par une assurance contre l'invalidité, large et équitable.

Nous nous demandons également si le moment ne serait pas venu de substituer à toutes nos lois actuelles, disparates et touffues, sur les retraites, et l'assistance aux vieillards, un texte unique analogue au Code allemand de 1911, englobant, sinon l'assuranceaccidents, tout au moins l'ensemble des textes concernant la retraite vieillesse-invalidité, y compris les retraites des mineurs, des cheminots, ou des inscrits maritimes, et l'assistance aux vieillards indigents.

§ 4. — Assurance contre le chômage *.

1411. — Le problème. — L'on représente parfois, et non sans raison, l'assurance contre le chômage comme le couronnement, la clé de voûte du système des assurances sociales. A quoi bon organiser en effet tout un réseau d'assurances contre la maladie, la vieillesse ou l'invalidité, si le travailleur est sans cesse menacé de se voir privé, par un chômage involontaire, de ce salaire régulier

I [ Bibliographie. — Jay, série d'études sur l'assurance de Saint-Gall {Rev. polit, tt pari., 1894 à 1897) ; Vivier, L'assurance contre le chômage involontaire, 1898 ; Cornil, Assurance municipale contre le chômage involontaire, 1898 ; Dejean, L'assurance contre le chômage, 1900 ; — Variez, L'assurance contre le chômage à Gand {Quest. prat., 1900, p. 161) ; Les fonds de chômage {Mus. soc, janv. 1906, etNouv. rapp. sur les fonds de chômage gantois, 1909) ; — Cag-ninacci, Le chômage, 1903 ; Brouilhet, La question du chômage (Quest. prat., 1904, p. 79) ; Lamotte, Etudes sur la question du chômage involontaire, 1905 ; — Crosne du Cormier, Caisses syndicales de chômage en France et en Belgique, 1906 ; Godart, Les subventions municipales aux caisses de chômage de Lyon {Quest. prat., 1907, p. 1) ; Savary, Le problème du chômage en Angleterre {Rev. pol. et pari., 1907, t. 51, p. 296) ; — Le chômage (Congrès de YUmanitaria, 1907) ; Besse, Le problème du chômage pour les employés {Quest. prat., 1907, p. 183, 293) ; Gide, Econ. soc, 395 ; Léo, Les derniers essais d'assurance-chômage {Bull. Assur. soc, 1908, p. 35) ; Cambriel,/,es subventions aux caisses de chômage, 1908 ; Max Lazard, Le chômage et la profession, 1909 ; Bellom, L'assurance contre le chômage {Rev. d'écon. polit., 1908 1909) ; Olphe-Galliard, L'assurance contre le chômage (Réf. sociale, 1909), et Le placement et le chômage (ibid., 1910) ; De Lavergne et P. Henry, Le chômage, causes, conséquences, remèdes, 1910 ; Bender, La lutte contre le chômage {Quest. prat., 1910, p. 179) ; Variez, L assurancechômage en Belgique {Mus. soc, sept. 1910) ; Chausse, Le problème du chômage, 1911 ; Lefort, Caisses syndicales d'assurance contre le chômage, 1911 : — Conférence internationale dit chômage (Paris, sept. 1910), 3 vol., 1911 ; Bellet, Le chômage et son remède, 1912. — V. aussi la bibliographie méthodique donnée par

qui seul peut lui permettre, au prix de lourds sacrifices, d'alimenter l'assurance? Qu'est-ce à dire, sinon que le problème des assu-j rances sociales ne sera pleinement résolu que le jour où l'on aurai réussi à garantir les travailleurs contre le risque de chômage, cetj ennemi qui paralyse tous leurs efforts vers une condition meilleure l] Mais une telle assurance est-elle possible ?

1412. — Les remèdes préventifs. — Il est bien évident que* l'on peut, dans une certaine mesure, remédier au chômage involonA taire * par un ensemble de mesures préventives combinées et coor-l données, telles que : l'organisation rationnelle du placement, par Isa fédération des offices syndicaux ou municipaux de placement gra-1 tuit 2 ; la création par les syndicats d'auberges ou colonies de tra-l vail, et l'allocation de secours de route 3 ; une bonne législation] mutualiste permettant aux sociétés de garantir à leurs adhérents en état de chômage une indemnité journalière (cf. L. franc, dej 1898); un réseau d'institutions coopératives assurant à la famille ouvrière un foyer stable et des conditions d'existence aussi peu coûteuses que possible ; enfin, la mise en réserve pour les temps de crise, par les communes ou les départements, de travaux d'utilité générale, comportant des délais d'exécution échelonnés, etj susceptibles d'être confiés à des ouvriers non spécialisés \

Variez {ibid., 1908, p. 11 et s.). — Etudes et chroniques du Bull, de VOff. du trav. de YEcon. franc., de la Rev. socialiste, du Monde écon., de la Réf. sociale, de la Rev. pol. et pari., du Rull. Soc. de législ. comp., de la Rev. pral. de dr. indust., des Quest.prat., du Rull. des Assur. soc, du Bull. trim. de lassoc. intern. pour la) lutte contre le chômage, 1911-1912, etc. — Pour la bibliographie allemande etj suisse, cons. Dr Freund, Malerialien zur Frage der Arbeitslosenversicherung,\Ber-\ lin, 1903 ; Soziale Praxis, et Schweizerische Rlàlter fur Wirl. u. Soc. pol., pas-\ situ. — V. supra, nos 509, 662, 895.

1 Du chômage volontaire individuel, le législateur n'a cure ; il ne peut en effet imposer le travail, mais seulement prendre des mesures pour réprimer le vaga-j bondage et la mendicité (V. infra). Quant au chômage volontaire collectif (grèves),! nous avons indiqué supra (nos 328 et s.) les mesures législatives propres à enl atténuer les dangers.

2 Sur les remarquables résultats obtenus dans cette voie en Allemagne, v. su4 pra, n° 902.

3 Sur ces colonies, nombreuses en Allemagne, et sur le viaticum des typographes! français, v. supra, n(,s 549, 569, 901.

* Il nous paraît absolument superflu de discuter ici le. bien-fondé du réquisiJ toire traditionnel de l'école libérale contre la théorie du droit au travail, et leJ ateliers nationaux de 1848. Que les travailleurs aient ou non droit au travail, il est un fait certain, c'est que la société, responsable de l'ordre, obligée dans soi] intérêt même de réduire au minimum le nombre des indigents et des déclassés] a le droit et le devoir de rechercher tous les remèdes susceptibles de remédier ii ce fléau social du chômage. Qu'il soit imprudent d'organiser en permanence deM ateliers nationaux susceptibles d'encourager la paresse et l'imprévoyance, nom! l'admettons volontiers. Mais il est essentiel d'enrayer le mal, toutes les fois qu'or, le peut, en mettant en chantier des travaux d'intérêt général susceptibles d'être -

1413. — Difficultés d'organisation de l'assurance. — Mais, quelque parfaite que puisse être cette organisation préventive, il y aura toujours des crises, toujours des victimes du chômage. C'est ici que pourrait intervenir utilement l'assurance : mais comment l'organiser pratiquement ? Aucun Etat n'a jusqu'ici pleinement résolu le problème, bien que plusieurs l'aient tenté. C'est qu'en effet cette forme d'assurance se heurte à des difficultés très graves : difficulté de définir le risque assurable et de différencier nettement le chômage professionnel ou involontaire du chômage volontaire ; danger des fraudes; difficulté de proportionner pour chaque assuré la prime au risque, et danger de faire peser le fardeau de l'assurance précisément sur les ouvriers qui en ont le moins besoin, c'est-à-dire sur ceux dont le chômage est rare et accidentel, plutôt que sur les ouvriers exerçant des professions saisonnières (industrie du bâtiment par exemple), où les longs chômages sont la règle.

1414. — Les essais d'assurance obligatoire ou facultative. —

Ces considérations expliquent l'échec complet de la Caisse d'assurance obligatoire de Saint-Gall, qui a dû disparaître en 1897, après un fonctionnement pénible de deux ans, en présence du refus de milliers d'assurés de continuer à payer la prime. Le canton de Bâle- Ville avait adopté, en 1900, un projet d'assurance obligatoire : ce projet a été rejeté par le référendum populaire, bien que ses auteurs eussent cherché à tenir compte de l'expérience de Saint-Gall, en proportionnant dans la mesure du possible les primes aux risques respectifs des différentes catégories d'assurés.

Des caisses officielles fonctionnent au contraire, mais avec un caractère facultatif, à Berne depuis 1893, à Bâle-Ville depuis 1901 \ à Cologne depuis 1896. Ces caisses ont pour ressources les cotisations des assurés, les cotisations (absolument volontaires) des patrons, syndicats patronaux ou organisations philanthropiques, les subventions communales. Ces subventions sont fort élevées, et don-

conflés &ux chômeurs. — Cf. délib. du Cons. sup. du travail et circul. minist. du comm. du 26 nov. 1900 (Quest. prat., 1901. p. 31). En 1909, des travaux de ce genre ont été organisés dans 58 départements ; les dépenses se sont élevées à 1.206.000 francs {Bull. Off. trav., 1911, p. 238). — C'est dans cet esprit que le gouvernement français a, par un décret récent (31 mars 1908, Offxc. du 3 avr.). institué au ministère du travail une commission chargée d'étudier les mesures propres à atténuer les chômages résultant des crises économiques périodiques. — Cf. arrêté du 27 juin 1911 créant un comité permanent d'études relatives à la prévision des chômages industriels.

* La caisse officielle de Bâle-Ville a été réorganisée par la loi du 16 déc. 190.» (Ann. de lég . du trav., 1909, p. 751). - Cf. Sigg, Protection légale du travail en Suisse, p. 367 et s.

nent à l'institution un caractère intermédiaire entre l'assurance et l'assistance.

La ville de Gand suit, depuis 1901, un système différent. Elle n'a point créé de caisse officielle, mais seulement un fonds de chô-< mage destiné à subventionner les caisses de chômage créées par' les syndicats, ou, plus exactement, à majorer, dans une proportion déterminée, les sommes versées aux chômeurs par chaque caisse au cours de l'exercice précédent. Ce procédé paraît avoir donné d'excellents résultats ; aussi tend-il à se généraliser, soit en Belgique (Variez, op. cit.), soit dans les autres pays1, et notamment en France.

Au cours de l'année 1910, quarante et une villes françaises avaient inscrit à leur budget des subventions aux caisses syndicales de chômage,à répartir, soit suivant le mode gantois, soit suivant un mode différent. C'est ainsi que Lyon (crédit, 25.000 fr.) et Cherbourg doublent les cotisations perçues par chaque caisse, sous réserve d'un droit de contrôle de la ville sur son fonctionnement. — Cf. sur les résultats obtenus: Bull. Off. trav., 1910, p. 727, 850 et

Les départements ou provinces (sic en France et en Belgique), et les Etats eux-mêmes entrent à leur tour dans la voie des subventions, soit aux caisses locales, soit, de préférence, aux caisses régionales ou fédératives. La France s'est engagée la première dans cette voie, où l'ont bientôt suivie le Danemark, la Norvège, la Suisse, la Belgique *.

Des résultats appréciables ont déjà été obtenus, bien que, par suite du petit nombre des caisses locales régulièrement constituées, les crédits ouverts n'aient pu, sauf en Danemark, être épuisés. — V., pour la France : Bull. Off. trav., 1911, p. 1063 ; pour la Belgique, ibid., 1911, p. 1104; pour le Danemark, ibid., 1911, p. 1246, elc.

1 D'heureux résultais ont été obtenus dans certaines villes italiennes, grâce au concours de certaines œuvres privées richement dotées, telles que VUmanilaria, de Milan.

* France : L. de fin. du 22 avr. 4905; décr. du 9 sept. 1905 réglant l'emploi du crédit de 110.000 francs — subvention maxima de 16 0/0 des sommes allouées aux chômeurs dans le semestre précédent aux caisses locales, et de 24 0/0 aux caisses régionales ou fédérales ; — décr. modilïcatifs des 20 avr., 31 déc. 1906 {Bull. Ass. soc, 1907, p. 358). — Danemark: L. 9 avr. 1907 (ibid., 1907, p. 242) ; crédit très élevé, 250.000 couronnes. Celte loi a été amendée et complétée parles lois des 27 mai 1908, 1" avr. et 8 mai 1909 [Ann. de lég . du trav., 1908, p. 181, 1909, p. 215 et 216). — Le projet Vaillant sur Yassurance sociale (Ch., 13 juin 1910, Doc. pari., n°81), englobant tous les risques, comporte une branche chômage. — Norvège : L. 12 juin 1906 [ibid., 1907, p. 318). - Suisse : Arrêté fédér. du 29 oct.

lonn {AT«Je lég' du lrav" 1909' P' 732J et ,oi genevoise du 6 nov. 1909 {ibid*

1415. — L'assurance contre le chômage en Angleterre. — Dans cette lutte contre le chômage, l'Angleterre s'est hardiment promue au premier rang, par une série de lois tendant, d'une part, à organiser nationalement le marché du travail, d'autre part à instituer, pour certaines catégories de travailleurs, un régime d'assurance obligatoire.

La première de ces lois est le Unemployed Workmen Act du 11 août 1905 {Bull. Off. intern., 1905, p. 234), instituant, dans tous les grands centres industriels, des Comités de secours, se rattachant eux-mêmes à des comités régionaux.

Ce premier essai n'ayant pas donné des résultats suffisants, le ministère Asquilh fit voter un texte (L. du '20 sept. 1909, ibid., 1910, p. 23), tendant à constituer un véritable marché national du travail, régulateur de l'offre et de la demande, par la création de Bourses du travail (Labour Exchanges) fédérées par régions et ressortissant toutes à un bureau central (Clearing house) fonctionnant à Londres. (Pour l'analyse de cette loi, v. supra, n° 903.)

Cette centralisation officielle du placement a enfin été complétée, tout récemment, par la loi d'assurance nationale du 16 décembre 191 1 (Bu IL Ass. soc, avr. 1912), dont la seconde branche vise l'assurance obligatoire contre le chômage involontaire. Elle ne doit s'appliquer au début qu'à certaines catégories d'ouvriers (mécaniciens, ouvriers du bâtiment ou de constructions navales) ; mais le Board of trade a pleins pouvoirs pour l'étendre à de nouvelles catégories. L'indemnité hebdomadaire est de 7 sh. (8 fr. 75) par semaine ^pendant 15 semaines. La caisse est alimentée par une cotisation hebdomadaire de 4 p. (0. 25) par semaine, imposée à l'ouvrier comme au patron ; les versements patronaux et ouvriers sont majorés du quart par l'Etat *.

1416. — Allemagne. — La terre classique de l'assurance sociale, r Allemagne, s'est ainsi laissé devancer par plusieurs Etats dans la voie de la lutte, nationalement organisée, contre le fléau du chômage. Aucun des projets mis à l'étude par le gouvernement allemand n'a été jusqu'ici jugé satisfaisant 2.

1417. Conclusions. — Lutte internationale contre le chômage, En résumé, la question de l'assurance-chômage est posée partout devant l'opinion ; mais la solution qu'elle doit recevoir

? Voir pour plus de développements : Bull. Ass. soc, 1911 et 1912 ; Bull* Off irav., 1910, p. 293 ; Bull. Ass. int. contre le chômage ; - Quest. prat., 19U9, p. J48 ,

2 VPies travaux précités de MM. Variez et Léo ; - Bull. Ass. soc, 1910, p. 47.

ne se dégage pas encore nettement. Il semble que l'on doive tout d'abord procéder suivant le système gantois, par voie de subven-î tions aux caisses syndicales. Une fois ces caisses fortement constituées, — or elles ne le sont pas encore en France, — Ton verra alors s'il convient de s'engager, à la suite du gouvernement anglais, dans la voie de l'assurance obligatoire ou s'il vaut mieux se contenter de] caisses officielles, mais facultatives, telles que la caisse bâloise.

Il est à noter d'ailleurs que la lutte contre le chômage ne sera vraiment efficace que lorsqu'elle sera organisée internationalement. C'est à jeter les bases de cette organisation qu'a utilement travaillé la Conférence internationale du chômage, tenue à Paris en septembre 1910, dont les importantes délibérations, consignées en 3 volumes, ont abouti à la constitution de l'Association internationale pour la lutte contre le chômage, dont le centre est à Gand, et qui a dès maintenant l'appui officiel de la plupart des gouvernements \

SECTION V. — Assistance sociale (Loi du 14 juillet 1905) \

1418. — Devoir d'assistance ou de solidarité sociale : ses limites. — La société est-elle tenue d'un devoir d'assistance envers les indigents, ou n'est-elle tenue, de ce chef, d'aucune obligation positive ? Ainsi posée, la question ne nous paraît pas susceptible d'une réponse absolue. Les devoirs delà société envers les indi-

1 V. le compte-rendu de la Conférence de Paris, 3 vol., et le Bull, de l'Associntern. — Cf. Quest. prat., 1911, p. 102 et s,

2 Bibliographie, — Sur l'assistance publique et privée, cons. notamment, outre les ouvrages et articles cités supra, note sous n° 1331 ; Derouin, Goy et Worms, Traité théor. et prat, d'assistance légale, 2 vol. 1900; Bouvier, Précis des lois d'assistance et d'hygiène publique, 1907; — Berthélemy, Droit admin., p. 785 et s. ; Application des lois protectrices des enfants moralement abandonnés, 1894 ; La loi. du 19 avril 1898 (Rev. pédagogique, 1898, p. 289); — Rivière, Un siècle de lutte contre le vagabondage (Rev. pol. et pari., mai 1899, t. XX, p. 276) ; Mendiants et vagabonds, 1899; — F. Dreyfus, Vagabondage et mendicité; Maxime du Camp, La charité à Paris ; d'Haussonville, La misère à Paris ; Bonzon, La législation del l'enfance ; Cruveillac, La protection de la vieillesse ; Monod, Les enfants assistés enl France (Rev. philanthrop . , t. III, p. 545, et IV, p. 23, 1898-1899); Lallemand.l Histoire de la charité, 4 vol. parus en 1912. — V. aussi : Fleury-Ravarin, L'assis tance communale en France ; Salles, Réforme de la loi sur le vagabondage et le mendicité, 1894 ; Reinach, Philosophie de l'assistance (Rev. polit, et pari., 1895 t. VI, p. 213) ; P. Strauss, Assistance sociale, pauvres et mendiants ; Paulian, Pari qui mendie; E. Chevallier, L'assistance dans les campagnes ; Michel, Le relèvemen' du condamné, 1900 ; Praviel, Le patronage des libérés, 1901 ; Signorel, L'œuvre budgétaire de la troisième République en matière d'assistance {Rev. polit., oct.-nov

gents ne sauraient en effet êlre de même nature au regard des indigents incapables de pourvoir à leur subsistance, même si cette incapacité leur est partiellement imputable, et a pour point de départ l'inconduite ou la paresse, et au regard des indigents valides, chômeurs accidentels ou mendiants professionnels.

Vis-à-vis des premiers, indigents malades,âgés ou infirmes, nous n'hésitons pas à affirmer l'existence d'un devoir social de solidarité, dans l'acception la plus large du mot. Vis-à-vis des seconds, au contraire, l'Etat a sans doute un devoir, celui d'aider au relèvement de l'indigent, à son reclassement social (sur le rôle des pouvoirs publics dans la lutte contre le chômage, v. supra) ; mais il a aussi, comme gardien de l'ordre, un droit primordial' celui de réprimer le vagabondage et la mendicité professionnels, et He prendre toutes les mesures, même coercitives, propres à atténuer les dangers de cette plaie publique, en attendant qu'il soit possible, par une meilleure organisation sociale, de l'extirper définitivement.

Remarquons du reste — • et ce point de vue paraît bien être celui des propositions récentes1 sur la réforme de nos lois répressives

1905); Delprat, La crise du libéralisme en matière d'assistance [Rev. polit., 1906. M 98, et 1908. 1. 325) ; Tixier, De la mendicité, th. 1907 ; Vallée, Dépôts de mendicité, th. 1908; du Puy, Vagabondage et mendicité, 1908; Fourquet. Les vagabonds, 1908; Mesureur, Le budget de l'assistance publique de Paris {Rev. polit.. 1907.4.591) ; Dr Pagnier, Le vagabond, 1906 ; Decuty, De la représentation des pauvres, th. 1909; Berne, Vagabondage et mendicité, 1910; Beauf'reton, Assistance publique, charité privée, 1911 ; Seebohm-Rowntree, Comment diminuer la misère (trad. de l'anglais), 1911 ; Lasvignes, Essai d'assistance comparée, 1911 ; Bondel, La protection des faibles, assistance et bienfaisance, 1912. — Statistique générale de la France, 1899-1900, t. II, Etablissements d'assistance (public, de VOff. du travail). — Congrès nationaux d'assistance, Lyon 1894 (2 vol.), Rouen, 1897, Reims, 1908 ; Congrès internationaux d'assistance publique et de bienfaisance privée, Paris, 1900 (6 vol.), Bordeaux, 1903, Milan, 1906. — V. aussi : Causés, t. III, p. 612 et s. ; Fouillée, Propriété sociale ; Gide, p. 445; Garraud, Droit pénal, t. IV; et les nombreuses études publiées dans la Rev. des établissem. de bienfaisance et d'assistance, la Revue philanthropique, la Rev. pénitentiaire, le Bull, de la Société des prisons, la Réforme sociale, la Rev. d'écon. polit., VEconom. français, la Rev. des Deux-Mondes, le Correspondant, VAssoc. calhol., le Social, etc., etc.

Sur l'assistance publique et privée à létranger, cons. notamment : Montheuil, L'assistance publique à l'étranger, et La charité privée à l'étranger ; E. Chevallier, La loi des pauvres et la société anglaise ; Jenks, trad. Wilhelm, préf. de Berlhélemy, Essai sur le gouvernement local en Angleterre, 1902 ; Munsterberg. L'assistance (trad. de l'allem. par Bompard), 1902; Mme Fiedler, L'assist. sociale des ouvriers en Allemagne, rapp. au Congrès de Dusseldorf, 1902 ; La Relgique charitable 1904 ; Willoughby, L'assistance aux Etats-Unis [Mus. soc, Doc, oct. 1904). — Sur la loi du 14 juill. 1905, v. infra.

1 V. spécialement les propos. Cruppi, Ch., 25 janv. 1899, n° 651, et déc. 1907, n» 1394 ; de Pomereu, déc. 1907, n° 1403 ; G. Berry, 9 nov. 1910, n° 442. — Cf. lé rapport déposé, le 7 juill. 1908, par M. M. Réville, sur ces propos., et les propositions similaires de MM. Flandin et Lebrun, rapp. repris le 13 juin 1910,

sur la mendicité et le vagabondage — que l'Etat n'est, en bonne justice, autorisé h punir le vagabondage qu'autant qu'il a satisfait pleinement à son devoir de solidarité sociale au regard des indigents de la première catégorie. Il est d'une cruelle ironie de voir l'Elat moderne s'arroger le droit de punir comme des délinquants des indigents que son devoir strict eût été d'hospitaliser ou d'assister, à raison de leur âge ou de leurs infirmités.

1419. — La Convention et le devoir d'assistance. — Les véritables principes, à cet égard, nous paraissent avoir été posés par les Assemblées de la Révolution, et spécialement par la Convention l. Ils peuvent se résumer dans la double formule suivante :

1° L'assistance est au premier chef une fonction de la collectivité. Seuls les pouvoirs publics, nationaux, départementaux ou communaux 2 peuvent procéder à une organisation d'ensemble. Ils ne doivent décourager aucune initiative généreuse, mais il leur appartient d'empêcher les gaspillages inutiles, et de prévenir les abus, trop faciles à dissimuler sous le couvert de la charité.

2° L'assistance est un devoir social envers tous les indigents, malades, vieillards ou infirmes, que leur débilité physique met dans l'impossibilité de pourvoir désormais à leur subsistance.

Les circonstances empêchèrent la première République de mettre ce programme social à exécution : les gouvernements qui lui succédèrent ne purent, ou ne voulurent pas s'y conformer; c'est à la troisième République qu'il appartenait de le réaliser 3. Passons en

n° 87 ; rapp. suppl. du 21 nov. 1910, n° 473; rapp. Flandin, du 30 mars 1911, sur sa proposition. L'une de ces propositions, concernant la circulation des nomades et forains, vient d'être votée définitivement, le 20 juin 1912.

i V. le rapport de Barrère, cité supra, n° 142. — Cf. décr. de la Convention des 19-24 mars 1793. — V. aussi J. Dreyfus, L'assistance publique pendant la Législative et la Convention, 1905 ; Bouchet, Assistance publique en France pendant la Révolution, 1908.

2 Sur l'organisation centrale des services d'assistance au ministère de l'intérieur (direction de l'assistance et de l'hygiène publiques et Cons. supérieur de l'assistance publique), v. supra, nos 222, 626. V. aussi Berthélemy, Dr.admin., p. 785, et l'ouvr. précité de Derouin, Goy et Worms.

3 L'on objecte parfois, contre l'organisation de l'assistance, que le système des assurances d Etat doit, en se généralisant, rendre l'assistance inutile. Cette objection ne saurait nous arrêter. Tout d'abord, en effet, l'assurance qui, plus que toute autre, pourrait être considérée comme un remède au paupérisme, l'assurance contre le chômage involontaire, n'est encore qu'à l'état d'ébauche dans tous les pays ; les autres types d'assurance s'organisent, mais de longues années s'écouleront avant qu'ils ne produisent tous leurs effets. Au surplus, et quel que puisse être le développement donné au système, il restera toujours des pauvres : sans compter les ouvriers victimes d'un chômage plus ou moins volontaire, ou les condamnés libérés qu'il s'agit de reclasser,l'Elat ou les communes se verront toujours en présence d'une multitude d'individus sans ressources restés en dehors de toute organisation corporative, enfants abandonnés, vieillards, malades, infirmes, ou vagabonds de toute

revue très brièvement, à la lumière de ces principes, les p pales formes de l'assistance.

, 1,42?' -y?nfant- - L'Etat doit en premier lieu se préoccuper de 1 enfant. 11 doit tout d'abord protéger l'existence de llenfant conçu et du nouveau-né (hospitalisation des femmes enceintes, congé et secours aux femmes récemment accouchées employées dans l'industrie, lois sur les enfants assistés, sur les nourrices, elc), puis pourvoir à l'éducation de l'enfant, à son instruction, et veiller sur sa moralité (lois sur les enfants assistés, sur les enfants maltraités ou moralement abandonnés) *.

1421. — Le vieillard, le malade ou l'infirme. — Quant aux indigents incapables de travailler, soit temporairement (malades), soit définitivement (vieillards, infirmes et incurables de foule catégorie), ils ont droit, avons-nous dit, à être secourus par la collectivité. Il est du devoir strict, et aussi de l'intérêt bien entendu des pouvoirs publics, de pourvoir largement à leurs besoins, tant par l'hospitalisation dans des établissements appropriés (hôpitaux proprement dits, hospices de convalescents, de vieillards, d'incurables,, d'invalides du travail, d'aliénés, institutions d'aveugles et sourdsmuets, etc.), que par l'assistance à domicile.

1422. — Loi du 14 juillet 1905 sur l'assistance obligatoire aux vieillards, infirmes et incurables indigents. — Il nous est

provenance et de toute nationalité, individus dont les pouvoirs publics devront nécessairement s'occuper, tant par mesure de sécurité publique, que par un sentiment supérieur de justice et de solidarité sociale.

1 Sur ce point, la législation française a pourvu aux nécessités les plus pressantes. — V. notamment : sur les enfants assistés, les lois des 24 juill. 1889, 27 juin 1904 et 18 déc. 1906 ; v. aussi, relativement à l'inspection, les indications données supra, n° 1221. — Sur la protection du premier âge, v. L. 23 déc. 1874 (loi Roussel). Cons. notamment, outre les ouvrages cités supra : Dali., Suppl. au Rép., V° Nourrices -T Dr Peck, Assistance maternelle à domicile [Rev. polit, et pari., déc. 1900) Sur les enfants maltraités ou moralement abandonnés, v. les lois des 7 déc. 1874 (Rec. Cohendy, p. 272, et supra, n» 778), 24 juill. 1889 et 19 avr. 1898. V. aussi décr. du 4 nov. 1909 sur l'éducation des pupilles difficiles de l'assistance publique. — Cf. proj. de loi sur la création de tribunaux spéciaux pour enfants (Sén , 19 mai 1911, Ch., 11 mars 1912). Cf. Jellet, Assistance de l enfance (L. de 1904), th. 1907; Testut, Les vagabonds mineurs, th. 1908; Giuliani, L'adolescence criminelle, Ih. 1908; Touzet, Contribution à l'étude de l'enfance anormale, th. 1908 ; Samaran, Les pupilles de l'assistance publique, th. 1908. Signalons toutefois une lacune très fâcheuse de notre législation ouvrière relativement à la protection des femmes en couches : V. supra, nos 849 et 1167 bis. Cette législation, d'autre part, est des plus touffues ; aussi le ministre de l'intérieur a-t il récemment (avr. 1912) confié à une Commission interparlementaire le soin de coordonner tous ces textes, et de les fusionner en un texte unique, le Code de la protection de l'enfance. - Cf. loi anglaise du 21 déc. 1908 (Bull. Off. inlern., 1909, p. 253) sur la protection de l'enfance.

impossible de présenter ici, même en raccourci, le tableau de noire organisation hospitalière et de notre système de secours médicaux à domicile ou de pensions de vieillards, mis en parallèle avec les institutions étrangères similaires. Qu'il nous suffise de constater ici qu'avec nos deux lois du 15 juillet 1893 sur Y assistance médicale gratuite (D. 94. 4, 22) et du 14 juillet 1905 sur l'assistanceobligatoire aux vieillards, infirmes et incurables indigents (D. 1906.: 4. 125), complétée par l'assistance-retraite de la loi des 5 avril 1910- ; 27 février 1912 pour les salariés de 65 à 69 ans, la France s'est vrai-1 ment placée à Tavant-garde des nations pour l'organisation rationnelle de l'assistance publique, suivant le principe de solidarité proclamé par la Convention ». Il suffit, pour s'en convaincre, de rappeler en deux mots l'économie générale de la loi de 1905 2, amendée par la! loi de finances du 31 décembre 1907 3 et la loi du 30 décembre 1908.

Aux termes de l'article 1er de la loi, applicable depuis le 1er janvier 1907, tout Français privé de ressources, et, soit âgé de plus de soixante-dix ans, soit atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable qui le met dans l'impossibilité de subvenir par son travail aux nécessités de l'existence, a droit à l'assistance instituée par la loi.

La liste des assistés est dressée dans chaque commune par le bureau d'assistance. Les réclamations sont soumises, en premier ressort, à une commission cantonale, et en appel à une commission centrale.

En principe, l'assistance est donnée à domicile, sous forme, d'une allocation mensuelle, dont le taux ne peut être inférieur à

1 Bibliographie. — Parmi les nombreux commentaires qu'a suscités la loi de 1905, nous citerons : Révillon, L'assistance aux vieillards, 1906 ; Sachet, L'assistance des vieillards, 1907 ; Campagnole, L'assistance obligatoire aux vieillards, 2e éd., 1911 ; Herriot et Pic, rapp. sur l'application de la loi (Bull, municip. de Lyon,! 1906.2, p. 60 et s.). — Cf. les thèses Pitavy, Blanc, Trouillot, Labé, Dussol". — I V. aussi : Mirman, Une loi de solidarité sociale [Bev. polit., 1903.111.49): les rapp. parlem. de MM. Bienvenu-Martin (Ch., 4 avr. 1903, Doc. pari., n° 889), et] Strauss (Sén., 23 févr. 1904, Doc. pari., n° 43). — Sur la combinaison de la loi de] 1905 et de la loi des retraites de 1910-1912, v. supra, n° 1404.

2 11 resterait cependant encore à modifier notre régime des aliénés, singulièrement archaïque, et à organiser par tout le territoire un régime de protection et d'éducation; rationnelle de l'enfance anormale. — Touzet, op. cil. Il conviendrait également J pour enrayer la dépopulation, d'assister efficacement les familles nombreuses elj nécessiteuses (propos. Adigard, Ch., 7 nov. 1911, n° 26 ; Chéron, Ch., 6 et 22 févr. 1912, nos 1644 et 1682, Quest.prat., 1912, p. 142).

3 Cet amendement a eu pour but de décider que le produit du travail exécuté par les indigents âgés de plus de 70 ans n'entrerait pas en compte, c'est-à-dire ne serait pas déduit de la pension. Un vieillard de 70 ans, en effet, fût-il encore valide, a droit au repos. — Cf. circul. du min. de l'intér., du 13 janv. 1908 (Bull. Off. trav., 1908, p. 171). — Cf., sur l'application de la loi : décr. des 14 avr., 11 mai 1906 et 3 août 1909 ; circul. minist. des 16 avr. 1906, 14 juill. 1908.

5 francs, ni supérieur à 20 francs, sauf approbation spéciale du ministre de l'intérieur. Ces divers taux sont réduits de la participation éventuelle des familles, et pour les assistés qui ont des ressources personnelles, d'une quotité variable indiquée à l'article 20.

Les indigents qui ne peuvent être utilement assistés à domicile seront placés, s'ils y consentent, soildans les hospices publics, soit dans des établissements privés ou même chez des particuliers.— Les hospices communaux sont tenus de recevoir gratuitement, autant que leurs ressources le leur permettent, les vieillards ayant leur domicile de secours dans la commune.

Les secours à domicile, ainsi que les frais d'hospitalisation non couverts par les administrations hospitalières, incombent aux communes, aux départements et à l'Etat, dans une proportion déterminée par un barème annexé à la loi (56 0/0 environ à là charge de l'Etat).

1423. — Résultats de la loi de 1905. — Les charges budgétaires créées par la loi de 1905 ont, il faut bien le dire, sensiblement dépassé les prévisions primitives. La progression des dépenses (49 millions en 1907, 90 millions en 1909) et du nombre des bénéficiaires (208.000 en 1907, 581 .000 en 191 1 ) * a suscité les plus vives appréhensions. Ce pessimisme nous paraît exagéré. Sans doute, des abus ont été commis, surtout dans certaines communes du Midi, et il appartient au gouvernement d'exercer une surveillance plus rigoureuse sur les conditions dans lesquelles les secours sont attribués. Mais il importe de ne pas oublier que les chiffres précédents ne correspondent que pour partie à une augmentation de dépense. Dès avant le vote de la loi, l'Etat, les départements et les communes affectaient déjà, sans y être contraints par la loi, des sommes considérables à l'assistance des vieillards, infirmes ou incurables 2 ; et ces sommes doivent naturellement être déduites du chiffre global précédemment indiqué, si l'on veut se rendre compte de la dépense supplémentaire réelle imposée aux pouvoirs publics par le régime nouveau.

Ce régime d'ailleurs s'imposait, pour des raisons d'ordre supérieur que nous nous sommes efforcé de dégager. Il convient donc de le tenir pour définitif, et de l'accepter, sans arrière-pensée, à raison du progrès social qu'il réalise.

« L'application de la loi de 1905 (Bull. Off. trav., 1911, p. 885); (Juest. prat.,

2 C'est ainsi, pour ne prendre qu'un exemple, qu avant 190/, la ville de Lyon dépensait déjà de ce chef plus de 600.000 francs, somme correspondant aux trois quarts environ de la dépense que lui impose actuellement la loi nouvelle. — Herriot et Pic, rapp. précités.

1424. — L'indigent valide. — Les pouvoirs publics doivent enfin se préoccuper du sort des indigents valides. Il sera pourvu aux besoins des indigents valides par un ensemble de mesures destinées à subvenir à leur existence, plus ou moins largement, suivant le degré de laveur dont ils sont dignes, sans cependant leur faire une situation équivalente à celle de la moyenne des travailleurs, pour ne pas encourager le vice et la paresse : — secours à domicile par l'entremise des bureaux de bienfaisance, — assistance par le travail », — maisons de travail, colonies agricoles, stations de secours, dépôts de mendicité, patronage des libérés, hospitalité de nuit, soupes populaires, bouchées de pain, Monts-de-Piété, œuvres de prêt gratuit, prêt d'honneur, etc.

1425. — Conclusions : Budget social, coopération de l'assistance publique et de la bienfaisance privée. — L'on objectera sans doute que la réalisation intégrale du programme d'assistance sociale rationnelle, esquissé par nous à grands traits, exigerait des ressources financières énormes, dont l'Etat, les départements et les communes ne sauraient disposer, même en tenant compte des revenus particuliers des établissements charitables et de-> créations mulliples dues à la charité privée.

Mais à cette objection nous ferons une double réponse : — 1° le régime anti-économique de la paix armée, qui pèse sur l'Europe depuis plus de quarante ans, et qui coûte à la France seule près d'un milliard et demi par an, tant pour la guerre que pour la marine, a complètement faussé l'équilibre normal des budgets. Que ce régime écrasant pour l'industrie européenne 2 vienne à cesser, que

1 L'assistance par le travail (Cpr. workhouse anglais), qui s'est assez rapidement propagée en France, n'a rien de commun avec le système condamné des ateliers nationaux. L'obligation rigoureuse pour l'assisté de fournir un certain travail et la faible rémunération allouée sont de nature à éloigner les vagabonds de profession ; l'adjonction à l'établissement d'un bureau de placement gratuit est, au contraire, susceptible d'attirer les ouvriers sérieux réduits à l'indigence par le j chômage. — Berthélemy, Rôle économique de l'assistance par le travail ; Leroy, JS assistance par le travail et les jardins ouvriers en France, 1906 ; E. Prévost, L'assistance par le travail, 1906 ; Cormouls-Houlès, L'assistance par le travail, 1910. I — V. aussi J. Méline, Le retour à la terre, 1904 ; Thiollaz, L'assistance agricole algérienne, 1906.

D'ailleurs un tel système ne doit pas être exclusif. Il est essentiel de le com-l biner avec un système de distribution de secours à domicile, très largement con- 1 cédés aux indigents reconnus dignes d'intérêt, après enquête sérieuse. La combi- \ naison de ces deux systèmes a donné, notamment en Angleterre, les meilleurs I résultats. — Cauwès, t. III, p. 642 ; Decker, Assistance à domicile (Rev. pol., 10 déc. 1900) ; Gide, Econ. soc, p. 395 et s. — Sur le développement des sociétés de patronage des libérés (plus de 100 en France, 500 en Allemagne), v. Gide, p. 453. — Sur les colonies agricoles, v. Gide, p. 455 et s.

2 Sur les dangers que fait courir aux peuples européens la progression des arme-

LOI POSITIVE. '- projets DE RÉFORME 1185

les pacifiques remportent enfin dans les Parlements et fassenl de kCour permanente d'arbitrage^ ta Haye, consolidée pa lac t 907, une réalité ; et aussitôt les Etats seront en mesure, non seulement de dégrever les contribuables des impôts les plus onéreux de ceux qui pèsent le plus lourdement sur les classes populaires' mais encore de consacrer une quote-part importante de leurs bud^ gets a 1 organisation complète de l'assurance ouvrière et de l'assistance cest-a-dire à la pacification sociale. Le budget social \ budget fécond entre tous,- s'enflera ainsi, pour le plus grand profit des peuples, des sommes demeurées disponibles par la consolidation delà paix internationale, et la réduction progressive et simultanée des armements et des budgets de guerre.

ui14?6i' ~2° MêmC aVGC IeS ressources actuelles, il serait possible, de 1 avis de la plupart des économistes, d'obtenir des résultats beaucoup plus satisfaisants, si l'on parvenait à centraliser les fonds, ou tout au moins à coordonner les efforts, et à empêcher un .gaspillage bien intentionné sans cloute, mais déplorable par ses résultats. Que les services d'assistance publique et les œuvres d'assistance ou bienfaisance privées 3, à quelque confession qu'elles appartiennent, quelles que soient les tendances sociales de leurs promoteurs, se prêtent enfin un loyal concours, dans cette lutte

ments, cons. notamment : Circul. adressée aux puissances parle comte Mouraviev min. des aff. étrang. de l'Emp. russe, le 12/24 août 1898 ; Jean de Bloch, La guerre ; Mengnhac, L'arbitrage international et La Conférence de La Haye ; Novicovv, Les gaspillages des sociétés modernes ; — La paix par le droit, pass'im!

1 La réprobation unanime qui, dans tout le monde civilisé, s'est élevée à deux reprises (nov. 1908, incident des déserteurs de Casablanca, juill.-oct. 1911, coup d'Agadir), contre les provocations belliqueuses de l'Allemagne, peutêtre envisagée comme un indice significatif du progrès des idées pacifiques dans le monde. La poussée irrésistible de l'opinion a en quelque sorte imposé au gouvernement allemand l'acceptation de l'arbitrage en 1908-1909, et le principe du recours à l'arbitrage a également trouvé place dans l'accord franco-allemand du 4 nov. 1911 au sujet du Maroc.

8 Sur les chiffres actuels du budget social, cons. Gervais : Les dépenses sociales en Europe [Rev. polit, et pari., 1910.4.5).

8 II est intéressant de remarquer que la loi du 1er juill. 1901 sur les associations, en affranchissant les sociétés de bienfaisance, pourvu qu'elles ne se rattachent point à une congrégation religieuse, du régime antérieur de l'autorisation préalable (arî. 291, G. pén.), et en leur conférant une personnalité restreinte moyennant une simple déclaration, a élargi sensiblement leur champ d'action. — Trouillot et Chapsal, Comment, de la loi du 1er juill. 1001, 3e part., 1902. Il appartient sans doute à l'Etat d'exercer sur tous les établissements de bienfaisance privée une surveillance active, dont certains scandales récents ont démontré la nécessité (v. supra, n° 850). — Mais ce droit supérieur de contrôle, qu'il est du devoir de l'Etat d'exercer, est très aisément conciliable avec le libre développement des œuvres privées poursuivant réellement un but de charité ou de solidarité sociale. — Cf. Bompard, Les congrégations et l'assistance (/ïev. polit, et pari., déc. 1901).

Tô

contre la misère, dont le succès ou 1 insuccès décidera de l'avenir' de la société actuelle et de la civilisation même * ; que ces œuvres s'unissent, et constituent dans tous les centres importants un Office central des institutions charitables 2, largement doté, pourvu d'agents sûrs, capables de se livrer à des enquêtes sérieuses suri les moyens d'existence des solliciteurs, sur les misères cachées ell les fraudes à déjouer : lorsque cette union pour le bien public sera partout un fait accompli, un pas décisif aura été fait dans la voiel de l'organisation rationnelle de l'assistance, et de l'endiguement du paupérisme, sinon de son extinction définitive.

i Sur l'alliance de l'assistance publique et de l'assistance privée dans le système allemand d'Elberfeld, v. Cauwès, 1. III, p. 562; Gide, p. 468; Mme Moll-Weiss, La\ femme dans le système allemand d Elberfeld (Mus. soc, Doc, déc. 1906).

2 II existe des Ofllces de ce genre, sous des dénominations variées et avec des attributions plus ou moins étendues, à Paris, Lyon, Bordeaux, etc. La plupart ont deux objectifs principaux : renseigner leurs adbérents sur les indigents qui demandent des secours ; les renseigner sur les œuvres appropriées à la situation particulière du solliciteur, ou à la misère cachée que l'on désire soulager. — V. Bompard, Le bureau de bienfaisance central de Paris (Rev. polit, et pari., mai 1900) ; Paris charitable et prévoyant (publ. de l'Office de Paris) ; Manuel des œuvres de '■ Lyon, et Lyon en 1006, passim, etc. Malheureusement, beaucoup d'oeuvres ayant un caractère confessionnel accentué demeurent encore en dehors de ces groupements. Aussi les Offices français exercent-ils une action beaucoup moins puissante que les Charity organisation societies de Londres, New-York, etc., qui ont réussi > en quelques années à diminuer sensiblement le paupérisme, ou les Offices similaires de plusieurs villes suisses, Genève notamment. — Gide, Econ.soc, p. 464 et s.

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Préface