Loi de 1902 sur la protection de la santé publique

— Depuis plus de onze ans le Parlement était saisi d'un projet de réorganisation d'ensemble des services d hygiène publique, sur des bases analogues à celles consacrées par les lois allemande, anglaise ou italienne *; plusieurs fois amendé, ce projet est devenu la loi des 15 19 février 1902, entrée en vigueur un an après sa promulgation, soit le 20 février 1903.

Nous en résumons ci-après, très sommairement, les dispositions fondamentales.

Le titre Ier, sur les mesures sanitaires générales, dispose que toutes les communes doivent avoir un règlement sanitaire, homologué par le préfet, après avis du Conseil départemental d'hygiène. L'on ne devrait plus voir désormais, si l'administration supérieure tenait rigoureusement la main à l'application de cette prescription, les maires de petites communes se refuser systématiquement à prendre, sur le territoire soumis à leur juridiction, les mesures d'hygiène ou de prophylaxie les plus urgentes, au risque de contaminer les communes voisines 3. — Aucune habitation ne peut être construite,

1 La loi de 1850 ne protège que les locataires ; la commission n'a pas à s'enquérir de l'insalubrité des maisons occupées par les propriétaires" eux-mêmes. De plus, elle ne se met en mouvement que sur une plainte.

2 Sur les travaux préparatoires de la loi de 1902 { D. 1902.4.41), cons. notamment: Strauss et Fillassier, op. cit. — Sur l'esprit de la réforme, cons. spécialement le rapport au Sénat de M. le D' Cornil (27 déc. 1895, Sén., Doc. pari., n=> 267, p. 539). Pour le commentaire technique et critique de cette loi, cons., outre les autorités citées supra, n° 609 ; Bluzat et Martin, Connu, admin. et technique de la loi de 1902, 1903 ; Chantemesse et Mosny, Commentaire, 1910. — V aussi Chalot, Les bureaux d'fnjuiène en France, th. méd., 1906; Ficat, Organisation sanitaire de la France, th. méd., 1910.

3 Ce n'est guère qu'à la fin de 1905 que la plupart des communes ont été pourvues de leur règlement sanitaire, d'ailleurs très imparfaitement observé dans un grand nombre de communes rurales, voire même dans certains centres urbains. V. la circulaire du min de l'intér. du 25 juillet 1907. — Le premier règlement sanitaire mis en vigueur a été celui de la ville de Lyon, approuvé dès le 26 mai 1903 par le conseil municipal de Lyon ; les deux règlements sanilaircs de la ville de

dans les villes de 20.000 habitants et au-dessus, sans un permis du maire constatant que les conditions de. salubrité prescrites par le règlement sanitaire sont observées.

La déclaration de certaines maladies contagieuses ou épidémiques (décret et arrêté du 10 févr. 1903), la vaccination et la revaccination sont rendues obligatoires. Enfin les prescriptions presque illusoires de la loi de 1850 sur les logements insalubres font placeà une réglementation rigoureuse, inspirée principalement de la loi

anglaise.

Tout immeuble insalubre peut, même en dehors de toute plainte, même s'il est occupé par le propriétaire, par un usufruitier ou usager, faire l'objet d'une enquête de l'autorité municipale. Une procédure, malheureusement trop longue1, permettra désormais, après débat contradictoire entre le propriétaire intéressé et l'administration devant le conseil départemental d'hygiène, d'assurer la mise à

Paris (règlement sanitaire de la préfecture et ordonnance de police) datent du 22 juin 1904. Deux règlements-types, destinés à servir de guides aux maires dans l'élaboration du règlement, ont été publiés en 1903 par le ministère de l'intérieur, l'un à l'usage des villes et bourgs, l'autre à l'usage des communes rurales. — V. dans Strauss et Fillassier, p. 82 et s., le texte des règlements-types, ainsi que les règlements lyonnais et parisiens. — Sur le Casier sanitaire, v. le rapport de MM. Juillerat et Fillassier au Congrès international d'hygiène de Berlin, 1907. - V. aussi Pic (Frédéric), Kèglemenls sanitaires communaux, th. 1907 — Sur la limite des pouvoirs du maire (ou du préfet de la Seine à Paris) en matière d'hygiène, de salubrité ou de sécurité publique, v. trib. simple police de Bordeaux, 11 fév. 1905, D. 1905.2.123, et la note de M. X. (Cf. Moye, Rev. crit., 1906 15); Cass., l«fév. 1908, S. 1909.1 587; 19 juin 1909, S. 1909.1.585 et note Roux ; Cons. d Etat, 5 juin 1908 (conol. de M. le commiss. du gouv. Teissier), S. 1909.3.113 et note Hauriou. D. 09.31. — Sur le droit de contrôle et d'annulation du préfet (L. du 5 avril 1884, art. 95), v. Cons. d'Etat, 23 fév. 1906, D. 1907.3 104.

1 Quoique plus rapide que celle de la loi de 1850, la procédure instituée par la loi de 1902 ne laisse pas que d'être encore assez lente si le propriétaire de l'immeuble insalubre croit devoir épuiser les moyens de procédure : débat contradictoire entre le maire ou son représentant et le propriétaire devant la commission sanitaire, quinze jours au moins après le dépôt du rapport du maire concluant à l'interdiction d'habitation ou à l'exécution de travaux d'assainissement ; avis (mais seulement en cas de désaccord entre le maire et la commission sanitaire) du conseil départemental d'hygiène, dont la réunion est notifiée par le préfet aux intéressés, quinze jours au moins à 1 avance ; arrêté du maire (revêtu de l'approbation préfectorale s'il porte interdiction d'habiter) pris sur le vu de l'avis émis par la Commission sanitaire ou le conseil départemental d'hygiène ; recours (suspensif d'exécution) par le propriétaire devant le conseil de préfecture, dans le mois de la notilication de l'arrêté ; recours du même, en cas de décision du Conseil conforme à larrêté municipal, devant le conseil d'Etat, dans les délais de droit commun (deux mois à compter de la notification de ladite décision). L. de 1902, art. 12 et 13. —Si l'on totalise tous ces délais, et en tenant compte de la durée des débats, des expertises et vacations, l'on arrive aisément à prolonger la procédure plus d'une année, parfois même deux ans et plus. Il est permis de se demander si le législateur de 1902 n'a pas fait preuve d'un respect vraiment outré des droits du propriétaire. — Cf. Fillassier et Strauss, op. cit., p. 349 et suiv., 359.

exécution des arrêtés municipaux prescrivant, en conformité de l'avis de la commission sanitaire (laquelle remplace la commission des logements insalubres), les travaux d'assainissement nécessaires, ou portant interdiction d'habiter. A défaut de recours, dans le mois, contre l'arrêté, ou en cas de rejet du recours par le Conseil de préfecture, le propriétaire récalcitrant est traduit devant le tribunal de simple police, qui autorise le maire à faire exécuter les travaux d'office à ses frais, sans préjudice de l'application de l'article 471, § 15, du Code pénal (art. 14).

630. — Le titre II est relatif à V administration sanitaire. Toute ville de 20 000 habitants ou plus * doit avoir un bureau d'hygiène. Chaque département se divise, au point de vue de l'hygiène publique, en un certain nombre de circonscriptions sanitaires, dont les limites sont tracées par le conseil général, ou à son défaut par décret. Chaque circonscription est pourvue d'une Commission sanitaire, composée de 5 à 9 membres (art. 20, 1. de 1902, amendée par la loi du 20 janv. 1906). Le nombre de ces commissions (qui ont pris la place de l'ancien conseil d'hygiène d'arrondissement supprimé) varie de 2 à 5 par arrondissement, suivant le nombre et l'importance des centres urbains ou industriels (circ.minist. 20 juill. 1903). — Les commissions sanitaires de chaque département ressortissent au Conseil départemental d'hygiène, dont la composition est modifiée et dont les pouvoirs sont renforcés (art. 20 et 21) 2.

Au sommet de la hiérarchie est placé le Conseil supérieur d'hygiène publique de France (art. 25, modifié en 1906 et 1908). Ses attributions sont plus nettement définies que celles de l'ancien Comité consultatif, et étendues à des objets nouveaux. C'est ainsi, en particulier, qu'il doit être nécessairement consulté sur les conditions d'exploitation ou de vente des eaux minérales, sur les travaux publics d'assainissement ou d'amenée d'eau d'alimentation des villes de plus de 20.000 habitants, et sur le classement des établissements insalubres, dangereux ou incommodes. — V. le décret organique du 19juin 1906, réglant-le fonctionnement du Conseil supérieur, et constituant une section permanente.

1 II en est de même des communes d'au moins 2.000 habitants, qui sont le siège d'un établissement thermal (art. 19). Les prescriptions de la loi à cet égard ne sont encore que bien imparfaitement observées. D'après le recensement de 1906, l'article 19 est applicable à 124 villes et à 30 stations thermales. Or à cette époque, il n'y avait des bureaux d'hygiène que dans 29 villes et 1 station thermale. — Dr Chalot, Les bureaux d'hygiène; Médus, op. ci t.. p. 158; Bluzet, Rapp. deVinsp. gén. des services admin. au min. de V intérieur {Off., 2 août 1909).

s Sur l'organisation sanitaire spéciale de Paris et des localités suburbaines, cons. les art. 22 et suiv. de la loi.

Les autres titres concernent les dépenses obligatoires pour les communes, les pénalités, etc...1.

En résumé, et bien que la loi de 1902 soit loin de constituer un Gode sanitaire complet Me régime nouveau peut être envisagé dans son ensemble comme très supérieure l'ancien, et l'on ne saurait trop s applaudir de voir le système préventif (règlement sanitaire, permis de bâtir, etc.) prendre le pas sur le système répressif, toujours coûteux, quelque peu vexatoire s'il est sérieusement appliqué, inefficace dans le cas contraire.

1 V notamment le décret du 10 juillet 1906, organisant dans les communes le service de désinfection, prévu par l'article 26 de la loi de 1902 (amendé le 22 juin 1906).

2 La loi de 1902 laisse subsister la répartition des diverses branches de l'hygiène entre plusieurs ministères (V. Berthélemy, p. 332, 336) ; elle ne s'applique pas aux ateliers, régis par la loi de juin 1893 (V. infra) ; elle est muette sur certains services existants, notamment sur les attributions des médecins inspecteurs des épidémies (service départemental) ; elle n'institue aucun corps spécial d'inspecteurs sanitaires chargés de veiller, concurremment avec les inspecteurs du travail, à l'observation de ses prescriptions (l'article introduit parla Chambre, sur le rapport de M. Langlet, en tfue d'amorcer cette création, fut supprimé par le Sénat, par crainte de la tyrannie (?) des hygiénistes), et l'organisation de l'inspection sanitaire est, peut être à tort, laissée à la discrétion des préfets et des conseils généraux (art. 19). — Sur cette lacune de la loi, cons. Strauss et Fillassier, p. 381 et suiv. — Sur certaines critiques formulées contre la loi, notamment contre l'article 10, relatif à la protection des sources, cons. Courmont, Loi sur la protection de la santé publique (Quest. prat., 1904. 257). Un projet de loi, relatif aux mesures à prendre contre la pollution des eaux, a d'ailleurs été déposé récemment (Ch.. Doc, 1910, sess. extr , p. 310). — En ce qui concerne les logements insalubres, il convient de faire observer que le législateur, dans la plupart des pays et notamment en France, s'est efforcé de remédier à l'insalubrité des logements ouvriers par une législation spéciale tendant à encourager la construction de logements à bon marché. — Sur la loi française du 12 avril 1906, relative aux habitations à bon marché, qui a remplacé la loi du 30 novembre 1894, et sur les lois étrangères similaires, v. titre IV, infra. — Sur les difficultés que crée aux villes françaises, désireuses de procéder à l'assainissement des quartiers, populaires, notre régime de l'expropriation, cons. Siegfried, Exposé des motifs de sa propos, de loi sur {'expropriation pour cause d'insalubrité publique. Ch., 7 juin 1904, n° 1730 (déposée à nouveau en décembre 1906, Ch., n° 435, et le 18 nov. 1910, Ch., n° 481) ; Dr Gautrez, L'insalubrité publique et l'expropriation, une loi nécessaire, 1907 ; Fillassier, Législ. française en matière de logements insalubres, rapp. au Congrès intern. de salubrité de l'habitation, Genève, 1906 ; Risler, Une loi nécessaire (Réf. sociale, Ier déc. 1910). — Cf vœu du Congrès de l'Alliance d'hvgiène sociale, Lyon, 1907 (Compterendu, p. 221).— V. aussi infra, n° 672. - Cette proposition Siegfried, dont l'avantage serait de diminuer de 50 0/0 les frais d'expropriation des locaux insalubres, vient enfin d être discutée et votée parla Chambre sur le rapport de M. Honnorat (s. des 19-22 mars 1912;. Il convient de la rapprocher de tout un ensemble de projets ou propositions tendant à étendre les pouvoirs des villes, en vue de leur permettre d'activer la transformation des quartiers populaires, projet sur lequel nous reviendrons infra, au titre IV, à propos des habitations à bon marche. - Lf. Quest. prat., 1911, p. 321-343, et 1912, p. 44

B. — Hygiène industrielle.

631. — Nécessité d'une législation préventive et protectrice.

— Pendant longtemps le législateur français a cru que son rôle se bornait à préserver le voisinage des risques spéciaux que pouvait lui faire courir la proximité des établissements industriels, dangereux ou incommodes, ou à indemniser les propriétaires de la dépréciation que la contiguïté de tels établissements pouvait causera leurs immeubles. — Sur cette législation du premier Empire, toujours en vigueur, v. infra, nos 675 et s. ; v. aussi, sur le droit d'indemnisation des voisins, n° 270, supra. — Aussi, à part certaines prescriptions concernant les usines et ateliers dans lesquels il était fait usage de machines à vapeur, ou les exploitations minières, la législation française ne comportait-elle, il y a quinze ans encore, aucune réglementation d'ensemble de l'industrie, inspirée d'une pensée sociale, c'est-à-dire destinée à préserver la personne du travailleur des risques spéciaux qui le menacent.

Depuis longtemps cependant les hygiénistes s'élevaient contre cette conception étroite de l'intérêt public, et s'efforçaient d'établir l'urgence d'une législation préventive imposant aux industriels un ensemble de mesures protectrices se référant à un triple objet: — a) au milieu professionnel ; préservation des poussières, des gaz et vapeurs nocifs, dispositifs propres à atténuer les dangers spéciaux résultant, soit du travail devant les fours (fonderies, forges, verreries, industries de l'alimentation, etc.), soit du travail dans l'humidité (teintureries, produits chimiques, filatures de lin, etc.) ; — b) à Vaction toxique, délétère ou infectieuse des produits manipulés en vue de la fabrication, ou des opérations chimiques nécessitées par celleci (intoxication professionnelle, saturnisme, mercurisme, phosphorisme, arsenicisme, etc. ; méphitisme professionnel, acide carbonique,oxyde de carbone, etc.; maladies virulentes infectieuses. charbon, septicémie, syphilis des verriers, tuberculose d'origine professionnelle, etc.) ; — c) aux machines et outils mis entre les mains des ouvriers, et à la nécessité d'entourer les parties dangereuses d'appareils protecteurs, et, plus généralement, d adopter un ensemble de mesures destinées à prévenir, autant que faire se peut, les accidents provenant de l'outillage «.

1 Le cadre de cet ouvrage ne nous permet point d'entrer dans le détail des causes d'insalubrité et d'insécurité professionnelles, et des moyens préconisés pour y remédier. L'on trouvera sur l'hygiène professionnelle des indications techniques fort complètes dans V Encyclopédie d'hygiène, dans les ouvrages précités de Brémond, Razous, Paraf (figures explicatives), Sourbès, dans les rapports annuels officiels