I. — Etablissements classés

677. — Le décret du 15 octobre 1810 (art. 10), complété par l'ordonnance du 14 janvier 1815, divise les établissements dangereux, insalubres ou incommodes, en trois classes, d'après un tableau annexé au décret. Ce tableau, remanié maintes fois pour tenir compte des progrès et transformations de l'industrie, a été refondu par le décret du 3 mai 1886 (qui n'énumère pas moins de 384 types d'établissements), et complété depuis lors par toute une série de décrets additionnels1.

1 Décrets des 5 mai 1888, 15 mai 1890, 26 janvier 1892, 13 avril 1894, 6 juillet 1896, 24 juin 1897, 17 août 1897, 29 juillet 1898, 19 juillet 1899, 18 septembre 1899, 22 décembre 1900, 25 décembre 1901, 27 novembre 1903, 31 août 1905 et 22 juillet

552 TITRE FREMIER. — CHAPITRE V

A. —Des établissements de la première classe. — 678. — Cette première catégorie comprend tous les établissements qui, à raison du danger d'incendie ou d'explosion qu'ils présentent, ou des maladies infectieuses que leurs émanations peuvent développer, doivent être éloignés des habitations particulières. Telles sont les fabriques de poudres et autres explosifs (dynamite, etc.), amorces fulminantes ; les usines pour la fabrication des huiles (odeur et danger d'incendie), pour la fabrication de certains acides (acide sulfurique, acide chlorhydrique, etc.), dont les émanations sont particulièrement dangereuses quand l'acide n'est pas condensé ; les abattoirs (odeur, altération des eaux), etc.

La loi n'a pas édicté, d'ailleurs, de dislance réglementaire. La distance nécessaire pour la sécurité ou la commodité des voisins varie, en effet, suivant la nature et l'importance de chaque usine. Aussi est-ce à l'autorité administrative qu'il appartient de déterminer, dans chaque cas, à quelle distance des habitations particulières pourront être édifiées les fabriques et usines de la première classe *.

679. — Formes de la demande. — La demande d'autorisation doit être adressée, en province, au préfet; à Paris, au préfet de police. Cette demande doit contenir des renseignements précis sur la nature de l'exploitation projetée, l'importance des installations; un double plan doit être annexé à la demande : plan topographique (situation de l'usine projetée par rapport aux constructions les plus voisines) et plan architectural (organisation intérieure).

Copie de la demande est adressée par le préfet au maire de la commune,qui doit ouvrir une enquête de commodo et inco m modo. Même enquête est ouverte dans toutes les communes situées dans un rayon de 5 kilomètres de l'usine projetée. Ces enquêtes durent un mois ; la demande est affichée dans toutes les communes, pour provoquer les observations des intéressés. Enquêtes et affichage sont prescrits à peine de nullité. Puis le préfet statue, après avoir pris l'avis du Conseil d'hygiène départemental et de la commission sanitaire (L. 15 févr. 1902, art. 21), du Comité consultatif des arts et manufactures, s'il en existe dans le ressort, et du conseil de préfecture (si des oppositions se sont produites) *. L'arrêté préfectoral rejetant ou admettant la demande est notifié au demandeur et publié.

680. — Recours administratifs impartis à l'industriel ou aux tiers. — L'arrêt peut être attaqué soit par l'industriel, en cas de re-

• Gons. d'Etat, 15 mai et 19 juin 1903, D. 1904.5.412.

* Tous ces avis sont exigés à peine de nullité. — Cons. d'Etat, 6 dée. 1907 et 17 janv. 1908, D. 1909.3.62; Cons. d'Etat, 27 nov. 1908, D. 1910.3.69.

l'as ou d'autorisation subordonnée à des conditions onéreuses, soit par les tiers lésés par une autorisation qui leur porte préjudice. La juridiction compétente varie suivant la qualité du contestant. S'agitil d'un refus ou d'une autorisation subordonnée à des conditions que l'industriel juge trop onéreuses \ l'industriel lésé agira directement devant le Conseil d'Etat, dans les deux mois (L. 13 avr. Ï900), saufle droit d'opposition des tiers. Le Conseil, favorable à l'autorisation, peut, à son choix, statuer directement ou renvoyer les parties devant le préfet, qui fixera les conditions de l'autorisation. Le préfet a-t-il, au contraire, fait droit à la demande, les tiers lésés devront attaquer l'arrêté par voie d'opposition devant le Conseil de préfecture, en premier ressort *, et en appel devant le Conseil d'Etat. Tout intéressé qui estime que l'autorisation lui cause un préjudice peut former opposition, alors même qu'il n'aurait pas protesté au cours de l'enquête 3.

681. — La loi ne subordonne à aucun délai fatal la recevabilité de l'opposition des tiers à l'arrêté préfectoral d'autorisation. Certains auteurs en ont conclu que « la loi a voulu ménager au voisinage la ressource de réclamer à tout instant contre des inconvénients que leur nature même ne permet guère de prévoir avec quelque certitude » (Dufour, Droit administratif , t. II, n° 518). Les tiers, à moins d'avoir acquiescé expressément ou implicitement à l'arrêté, pourraient donc, à toute époque, fût-ce dix ou quinze ans après l'ouverture de l'établissement, former opposition. Mais, après certaines hésitations, la jurisprudence du Conseil d'Etat parait s'être arrêtée à une solution moins rigoureuse pour les industriels. Le Conseil a en effet décidé, par arrêt du 11 mars 1862 (D. 63.3.73), que l'opposition cesse d'être recevable, lorsqu'elle est de beaucoup postérieure (dans l'espèce, de plus de trois ans) à la mise en activité de l'établissement, le gouvernement conservant seul le droit en pareil cas d'ordonner, par décret rendu en Conseil d'Etat, la suppression de l'établissement, s'il présentait de graves inconvénients pour l'intérêt général 4. Cette jurisprudence a le tort d'être beau-

1 II y aurait lieu à annulation de l'arrêté si le préfet s'était, pour statuer, inspiré de considérations étrangères au caractère dangereux de l'établissement : Cons. d'Etat, 30 nov. 1883, D. 85.3.52. — L'arrêté devrait au contraire être maintenu si le refus ou les conditions imposées étaient basés sur les inconvénients résultant pour le voisinage de l'établissement projeté. Cons. d'Etat, 29 mars 1895, Lebon, p. 291.

s Cons. d'Etat, 5 août 1887, D. 88.5.312.

3 II est également loisible aux tiers d'intervenir dans l'instance formée par l'industriel contre l'arrêté. La commune ou les communes intéressées ont, à cet égard, la qualité des tiers: Cons. d'Etat, 2 févr. 1900, D. 1901.3.53.

* Signalons cependant un arrêt du Conseil d'Etat, du22juill. 1892 (D. 93.3.109),

coup trop vague : quand pourra-t-on dire en effet que l'opposition est de beaucoup postérieure à la mise en activité de l'usine ? Il serait plus juridique, à notre avis, de déclarer irrecevable toute opposition postérieure à la mise en activité de l'usine. Ce terme même d'opposition se réfère à l'hypothèse d'un établissement projeté, ne fonctionnant pas encore : dès l'instant qu'il fonctionne, l'autorisation a produit son plein effet, toute opposition serait tardive. Les droits des voisins ne sont pas d'ailleurs sacrifiés pour autant* puisqu'il leur reste la ressource de former une action en dommages-intérêts devant les tribunaux.

6g2. — Le principe d'après lequel l'action de l'industriel doit être portée directement devant le Conseil d'Etat, tandis que l'opposition des tiers doit être soumise tout d'abord au conseil de préfecture, est-il absolu, ou ne comporte-t-il pas certains tempéraments ? La question s'est d'abord posée de savoir si le ministre compétent (en l'espèce, le ministre du commerce) n'avait pas qualité, concurremment avec les juridictions précitées ou même exclusivement, pour statuer sur le recours de l'impétrant ou sur l'opposition des tiers ? Mais cette opinion, fondée sur l'article 6 du décret du 25 mars 1852, a été nettement condamnée parle Conseil d'Etat (29 déc. 1858).

Plus délicate est la question de savoir si les tiers ne peuvent pas agir directement devant le Conseil d'Etat, lorsqu'ils arguent, non pas d'un mal jugé, mais d'un excès de pouvoirs, ou de l'incompétence du préfet ? Il y aurait excès de pouvoirs, par exemple si les formalités prescrites par la loi n'avaient pas été observées, ou si la décision du préfet était basée sur des considérations particulières, étrangères à l'intérêt général (Cons. d'Etat, 14févr. 1856 et 30 nov. 1883, précité). Ne convient-il pas, en pareil cas, conformément aux principes généraux, d'autoriser la partie lésée à former directement devant le Conseil d'Etat un recours pour excès de pouvoirs ? Jusqu'en 1868, l'affirmative a prévalu. Mais depuis lors, un revirement s'est produit, et la négative a été consacrée définitivement par une série d'arrêts du Conseil (5 août 1868, 14 janv. et 25 févr. 1876). Ces arrêts n'ont fait qu'appliquer une doctrine aujourd'hui bien établie, d'après laquelle le recours pour excès de pouvoirs, recevable lorsqu'une autre juridiction ne peut être saisie que par voie indirecte (poursuite dirigée contre le contrevenant), ne l'est pas, lorsqu'il existe, contre l'acte incriminé, une voie directe et parallèle {V.Suppl. auRép. Dalloz, v° Conseil d'Etat, n° 140).

qui semble revenu à la théorie d'après laquelle les tiers pourraient à toute époque, à moins d'y avoir complètement renoncé, recourir contre l'arrêté.

B. — Etablissements de la 2e classe. — 683. — Ces établissements sont ceux dont l'éloignement des habitations n'est pas indispensable, mais qui présentent néanmoins des dangers ou des inconvénients assez graves pour qu'il soit nécessaire, dans l'intérêt des voisins, de n'en permettre l'installation qu'après enquête. Tels sont, par exemple, les forges et hauts fourneaux (préjudiciables aux voisins par le bruit et la fumée), les fabriques d'acides quand l'acide est condensé, les fabriques de chlore ou de chlorure de chaux ^incommodes par l'odeur), etc., etc. [ci encore l'administration jouit d'un très large pouvoir d'appréciation. Elle n'est pas sans doute tenue d'exiger l'éloignement des habitations (Gons. d'Etat, 25 juill. 1902, D. 1904. 3. 30) ; mais elle peut l'exiger lorsqu'elle estime que la fabrique aurait des inconvénients graves pour le voisinage immédiat (ammoniaque, eau de Javelle, mise en œuvre de matières organiques, etc.). D'autre part, elle peut subordonner son autorisation à toutes les conditions qu'elle juge convenables \

La demande d'autorisation pour un établissement de 2e classe doit être adressée au sous-préfet, qui la transmet au maire de la commune. Celui-ci procède seul, sans le concours des maires des communes voisines, à une enquête de commodo et incommodo ; la loi n'exige pas d'affichage préalable, les inconvénients étant moindres que dans le premier cas. Le sous-préfet ne statue pas ; il émet un simple avis qu'il transmet au préfet, lequel statue, sans être tenu de consulter le Conseil de préfecture. Mêmes voies de recours contre l'arrêté préfectoral que dans le cas précédent.

C. Etablissements de la 3e classe. — 684. — Ces établissements sont tous ceux qui peuvent sans inconvénient subsister auprès des habitations, mais qu'il est néanmoins utile de surveiller, à raison du préjudice que leur installation défectueuse pourrait causer aux propriétés voisines. Telles sont les distilleries, les fabriques de bougies, d'ammoniaque, etc., etc. Pour ces établissements de la 3e classe, les formalités sont bien simplifiées. C'est le sous-préfet qui statue lui-même, sans enquête préalable et sans affichage, après avoir pris simplement l'avis du maire et de la police locale. Les réclamations contre l'arrêté sont toujours déférées au Conseil de préfecture, soit qu'elles émanent de l'industriel, soit qu'elles émanent des tiers.

D. Règles communes aux tbois classes d'établissements. — 685. — Ces règles se réfèrent : aux caractères de l'autorisation, à

Sur l'étendue des pouvoirs de l'autorité administrative, v. Cons. d'Rtat, 6 août 1886, D. 88.3.19; 6 avr 1895, D. 96.5.359 ; Il déc. 1983, D. 1905.5 45.

la sanction des règles prescrites par le décret de 1810, et aux droits des tiers devant les tribunaux judiciaires.

a) Caractères de V autorisation administrative. — Cette autorisation présente trois caractères - principaux : — 1° Elle est impersonnelle', en d'autres termes, elle est donnée non pas à tel industriel, mais à tel établissement déterminé : l'autorisation donnée à l'exploitant primitif profite donc à ses successeurs, pourvu que ceux-ci se maintiennent dans les limites de l'arrêté d'autorisation (Gons. d'Etat, 1er déc. 1882, D. 84.5.429).

2° Elle est de droit e7roz7,c'est-à- dire que l'autorisation n'est jamais donnée qu'à rétablissement tel qu'il se comporte actuellement. Toute modification de quelque importance, dans l'organisation de l'usine ou le mode d'exercice de l'industrie, oblige l'industriel, à moins qu'elle n'ait été prévue par l'arrêté, à solliciter une nouvelle autorisation (Cons. d'Etat, 14 mars 1902, D. 1903. 3. 100).

3° En principe, l'autorisation est donnée à titre définitif (sous réserve d'une révocation toujours possible dans les conditions indiquées infra). Cependant, surtout lorsqu'il s'agit d'une industrie nouvelle, l'autorisation peut n'être donnée tout d'abord qu'à titre provisoire et pour un temps limité \

686. — b) Sanction des infractions aux conditions imposées à V industriel par V arrêté d'autorisation. — Cette sanction est double : sanction pénale et sanction administrative. — 1° Sanction pénale : L'industriel qui enfreindrait les conditions imposées par l'arrêté d'autorisation, et a fortiori celui qui s'aviserait d'exploiter un établissement classé sans autorisation ou au mépris d'un refus d'autorisation, serait passible des peines de simple police édictées par l'article 471 du Code pénal. Le juge de police, en prononçant l'amende ou l'emprisonnement, est tenu d'ordonner la cessation de l'exploitation jusqu'à ce que l'exploitant se soit mis en règle. Le juge de police ne pourrait toutefois ni prononcer de condamnation, ni ordonner la fermeture provisoire de l'usine, et il devrait au contraire se déclarer incompétent, si l'industriel faisait valoir pour sa défense une exception dont le bien-fondé dépendrait de l'interprétation d'un acte administratif, par exemple s'il alléguait que son établissement ne rentre dans aucune des classes déterminées parle décret de 1810 et les décrets ultérieurs. Le juge, en ce cas, devra

1 Cons. d'Etat, 27 juin 1879, Lebon, p. 525; 23 juin 1899, D. 99.5.102. — Il convient de remarquer d'autre part qu'en cas d'interruption complète de l'exploitation pendant six mois, l'administration a le droit de prescrire la fermeture (Arg. art. 13. décret de 1810). — Cons. d'Etat, 12 mars 1909, D. 1910.3.115.

LIMITATIONS AU PRINCIPE DE LA LIBERTÉ DE L'iNDUSTRIE 557

surseoir à statuer jusqu'à ce que l'acte litigieux ait été interprété par l'autorité administrative compétente.

687. — 2° Sanction administrative: La sanction administrative consiste dans la déchéance de V autorisation. L'administration a, en effet, le droit de révoquer une autorisation régulièrement accordée si le bénéficiaire néglige de satisfaire aux conditions qui lui ont été imposées dans l'arrêté d'autorisation, l'inexécution des conditions équivalant à la rupture du contrat tacite intervenu entre l'administration et le bénéficiaire. Mais, tandis que l'autorisation émane du préfet ou sous-préfet, la révocation de l'autorisation (fait grave par ses conséquences, puisqu'elle entraîne suppression de l'établissement) ne peut être prononcée que par décret rendu en Conseil d'Etat \ Le préfet a simplement le droit, en vertu de ses pouvoirs de police, d'ordonner la fermeture jorouzsozYe de l'établissement. Cet arrêté peut faire l'objet d'un recours devant le ministre du commerce, sauf appel devant le Conseil d'Etat 2.

L'autorisation peut aussi être révoquée, alors même que l'industriel n'aurait commis aucune contravention, si des dangers non prévus viennent à se manifester. Cette révocation par mesure de sécurité publique n'est d'ailleurs permise qu'à l'égard des établissements de la première classe, les inconvénients de l'exploitation des établissements de 2° et 3e classe ne pouvant jamais être assez graves pour justifier une telle mesure. La suppression, par voie d'autorité, d'un établissement de la première classe, dûment autorisé, ne peut être prononcée que par décret rendu en la forme des règlements d'administration publique (c'est-à-dire en Conseil d'Etat), après avis du préfet, de la police locale, et communication de la défense des industriels menacés de suppression.

688. — c) Droit des tiers devant les tribunaux judiciaires. — Quels sont les droits des tiers lésés par l'exploitation d'un établissement classé ? Il est évident que les tiers 3 ont le droit d'agir en dommages-intérêts, soit devant le tribunal civil, soit devant le tribunal de simple police, en se portant parties civiles (citation directe), lorsque l'établissement qui leur cause préjudice est exploité irrégulièrement, lorsque par exemple l'autorisation requise n'a pas été obtenue, ou que les conditions mises à cette autorisation n'ont pas été observées.

1 Cons. d'Etat, 26 janv 1900, D. 1901.3.26; 13 mars 1908, D. 1909.3.115 ; 11 déc. 1908, D. 1910.3.77.

8 Cons. d'Etat, 12 mars 1880.— V. aussi Cons. d'Etat, 4 mars 1904, D. 1905.3.83. 3 Propriétaires, ou simples locataires: Cons. d'Etat, 4 avr. 1884, Lebon, p. 224.

Mais les tiers lésés par l'exploitation normale et régulière d'un établissement classé et dûment autorisé ont-ils le droit de se plaindre et de réclamer une indemnité, ou au contraire l'industriel n'est-il pas couvert par l'autorisation administrative ? Cette dernière opinion a été défendue par quelques auteurs : l'industriel qui s'est muni d'une autorisation et qui exploite dans les termes de cette autorisation ne fait, dit-on, qu'user de son droit : les voisins lésés par l'exercice de ce droit ne peuvent donc pas plus se plaindre de cette exploitation qu'ils ne pourraient réclamer contre uneservitude légale r.

Mais cette thèse n'a pas prévalu en jurisprudence, et la plupart des auteurs l'ont, avec raison, abandonnée ". D'une part, en effet, aucun texte ne grève les voisins des établissements industriels classés d'une servitude quelconque ; et, à supposer même que l'obligation où ces voisins se trouvent de subir le voisinage de tels établissements soit considérée comme une servitude, il n'en résulterait nullement qu'ils ne puissent se faire indemniser à raison du préjudice qu'ils éprouvent. Le législateur lui-même a maintes fois consacré le principe de l'indemnité due aux propriétaires lésés par l'établissement d'une servitude (servitudes d'aqueduc, d'appui, pour établissement de barrages, ou de conducteurs électriques, L. 15 juin 1906, etc.) ; Userait au moins illogique que la prétendue servitude imposée aux voisins d'un établissement industriel, beaucoup plus onéreuse que les servitudes précitées, pût être constituée sans indemnité.

689. — Des obligations de voisinage, leur principe. - Au surplus, ainsi que nous l'avons démontré supra (n°270), le droit à indemnité résulte ici nécessairement, soit du principe général de l'article 1382, soit, à supposer qu'une faute positive ne puisse être imputée à l'industriel, de l'article 1384 du Gode civil (obligation ex lege, responsabilité du fait des choses). L'autorisation administrative obtenue par l'industriel ne saurait en aucune manière modifier la situation juridique du bénéficiaire vis-à-vis des tiers ; cette autorisation n'est en effet donnée que sous réserve des droits des tiers. Ni la loi du 17 mars 1791, qui a posé le principe de la liberté de l'industrie, ni le décret de 1810, qui a réglementé les établissements insalubres (et qui d'ailleurs ne pouvait déroger à une loi) ne contiennent aucune dérogation au droit commun en pareille matière : ce sont donc les

1 V. spécialement Duvergier (Rev. franc, de législ., 1843, p. 425 el s.).

2 V. spécialement Ressicaud, op. cit. — Conf. Capitant, Des obligations de voisi-' nage, et spécialement de VobHgation qui pèse sur le propriétaire de ne causer aucun dommage au voisin ; Dali., Suppl. au Rép., v» Manuf., n» 83, etc.

articles 1382 ou 1384, suivant les cas, qui détermineront le principe et le quantum de l'indemnité *.