CHAPITRE XXVIII

Il serait difficile de confier au Parlement ou à Tadministration Texamen de la gestioii et la mise en responsabilité des comptables. L'administration, en cas de désaccord avec ses comptables, serait juge et partie ; le Parlement n'aurait d'autre part, ni la compétence technique, ni le loisir, ni l'impartialité politique indispensables à cette tâche.

Pour que le pouvoir central ait la certitude qu'il est fait emploi régulier des deniers publics, il est donc nécessaire que les comptables soient soumis au contrôle rigoureux d'un organe indépendant à la fois du gouvernement et des Chambres. Cette nécessité existe aussi bien d'ailleurs dans une monarchie absolue que sous un régime parlementaire. C'est la raison d'être de notre Cour des Comptes, composée de magistrats inamovibles, dont la mission essentielle sera de juger les comptables ; et comme pour exercer sa juridiction sur les comptables, elle est amenée à prendre connaissance des détails de l'exécution du budget, il sera facile de lui confier également, à titre accessoire, une mission de surveillance, non judiciaire cette fois, sur les opérations des ordonnateurs.

Origines de la Cour des Comptes. — L'origine de la Cour des Comptes remonte chez nous aux débuts de notre histoire. Sous le règne de Saint Louis, deux chambres se détachent du Conseil du roi, dont Tune sera le Parlement et l'autre la Chambre des Comptes de Paris, chargée de statuer en matière de comptes. Peu à peu furent créées des Chambres des Comptes provinciales. En 1789, il y avait en tout treize chambres, indépendantes les unes des autres, qui jugeaient les comptables de leur ressort. Ce manque d'unité de la juridiction des comptables avait l'inconvénient d'empêcher de connaître les résultats d'ensemble de la gestion financière du pays, et de ne pas maintenir l'uniformité d'interprétation des règlements administratifs par les comptables.

Ces Chambres des Comptes, qui fonctionnaient assez médiocrement, parce que l'arbitraire royal enlevait souvent toute efficacité à leurs arrêts et en effaçait les conséquences, furent supprimées par un décret de l'Assemblée constituante du 7 septembre 1790.

L'Assemblée législative, qui succéda à la Constituante, déclara qu'elle verrait et apurerait par elle-même les comptes de la nation. Toutefois, pour lui préparer la besogne, un bureau de comptabilité, composé de quinze personnes nommées par le roi, était chargé d'un examen provi-

soire des comptes soumis au jugement de l'Assemblée. Cette organisation confiait au Parlement une tâche beaucoup trop lourde et trop spéciale pour qu'il pût la conduire à bonne fin. Aussi fut-on amené à créer en dehors du Parlement un véritable tribunal des comptables, jugeant lui-même. Ce fut la Commission de Comptabilité nationale instituée par la loi du 28 pluviôse an III (10 février 1795), à laquelle les Assemblées rendirent le jugement des comptes, en se réservant toutefois de nommer ses membres.

C'est cette Commission de Comptabilité qui, séparée par le gouvernement impérial de toute attache avec le Parlement, deviendra, dans la loi du 16 septembre 1807, complétée par le décret réglementaire du 28 septembre 1807, la Cour des Comptes. La Cour des Comptes du premier Empire avait une fonction exclusive : juger les comptes des comptables. « Le but de l'institution, disait le conseiller d'Etat, rapporteur au Corps législatif, est de seconder et non pas d'entraver la marche du gouvernement, de porter la sévérité de ses recherches sur les comptables et non sur les ordonnateurs ;elle ne saurait juger le gouvernement. » Plus tard, sous la Restauration, on donnera à la Cour une seconde mission, celle de préparer le contrôle législatif sur les ordonnateurs par un examen préalable de leurs opérations. C'est cette double fonction de la Cour, comme juge des comptes et comme auxiUaire du contrôle parlementaire, que nous allons étudier, après avoir pris connaissance de son organisation actuelle.

Organisation actuelle de la Cour des comptes. — La Cour des comptes est une juridiction unique pour tous les comptables de l'Etat ; bien qu'elle soit un tribunal administratif, elle est constituée sur le modèle des assemblées judiciaires. Son personnel comprend un premier président, trois présidents de chambre, 18 conseillers-maîtres, 86 conseillers référendaires de l'^ et de 2^ classe et 25 auditeurs. C'est la magistrature assise de la Cour. Celle-ci a également un parquet constitué par un procureur général, un avocat général et un greffier en chef. Tous ces magistrats sont inamovibles, à l'exception des auditeurs à raison de leur rôle subalterne *, et du procureur général et de l'avocat général parce qu'ils sont auprès de la Cour les représentants du gouvernement. Le procureur général doit s'assurer que les chambres se réunissent régulièrement, que les référendaires s'acquittent exactement de leurs attributions. Il doit être entendu dans certaines affaires impor-

1 . Toutefois, les auditeurs autorisés par décret h faire des rapports, les auditeursrapporteurs, jouissant aux termes de l'artice 388 du décret du 31 mai 1862 « des mêmes droits que les autres membres de la Cour « doivent participer à leur inamovibilité.

tantes, par ex., quand il s'agit d'élever contre un comptable une accusation de faux ou de concussion.

C'est lui qui se charge d'assurer la production des comptes des comptables dans les délais réglementaires ; enfin c'est par son intermédiaire que s'échange la correspondance de la Cour avec les ministres (Décret du 28 septembre 1807, art. 36 à 44 ; Décret du 31 mai 1862, art.389 à 397).

La Cour est divisée en trois chambres^ chacune présidée par un président de chambre et comprenant six conseillers-maîtres. Les jugements des comptes leur sont répartis, pour certains comptes par catégories d'administrations et pour les autres (trésoriers-payeurs généraux) par ordre géographique ; c'est-à-dire que chaque chambre a dans son ressort un certain nombre de départements désignés suivant la série alphabétique.

Enfin, en dehors des séances des chambres, la Cour siège, dans certaines occasions, en assemblées générales présidées par le premier président. C'est ainsi que le rapport annuel est préparé et discuté, et que les déclarations générales de conformité sont lues en séance solennelle. Nous reviendrons plus loin sur ce point.

Jugement des comptes des comptables.

Cela dit, voyons comment la Cour remplit sa première fonction, c'està-dire comment s'opère le jugement des comptes des comptables. Ce jugement comporte trois phases : la production des comptes, l'examen des comptes, la décision sur les comptes.

1° Production des comptes. — Tous les comptables justiciables de la Cour des Comptes doivent adresser leurs comptes au ministre des finances dans le trimestre qui suit la période à laquelle ils s'appliquent. Ces comptes sont établis par gestion, c'est-à-dire qu'ils présentent la situation de la caisse et du portefeuille au l'"" janvier, les opérations journahères de recette et de dépense dans le cours de l'année, et la situation de la caisse et du portefeuille au 31 décembre *. Pour permettre la confrontation de ces comptes de gestion fournis par les comptables, avec les comptes des ministres qui sont des comptes d'exercice, il est fait usage d'un dispositif déjà employé dans le compte général de l'administration des finances, en séparant dans les opérations de la gestion celles qui ont trait à l'année financière de l'exercice courant et celles qui ont trait à la période complémentaire de l'exercice précédent»

1. De ces comptes de gestion annuelle qui sont les comptes habituels, on distingue les comptes de gestion personnelle qui embrassent une période moindre d'une année, et qui sont établis par le comptable qui prend ou qui cesse ses fonctions en cours d'année.

CONTRÔLE JUDICIAIRE. — LA COUR DES COxMPTES 259

Tous ces comptes sont envoyés, avec les liasses des pièces justificatives des opérations, à la Direction générale de la Comptabilité publique qui les revise une première fois pendant un délai de trois mois et les met en état d'examen. Ensuite ils sont transmis à la Cour devant laquelle va se dérouler la seconde phase de la procédure : Texamen des comptes.

2" Examen des comptes. — Le premier président divise les dossiers, en désignant la chambre qui aura à en connaître, entre les conseillers référendaires et ceux des auditeurs qui ont obtenu la faveur d'être également admis à faire des rapports. Ces magistrats opèrent une vérification qui les conduit à la rédaction, au sujet de chaque compte, d'un rapport concernant : 1° la ligne du compte, c'est-à dire, suivant les termes de l'article 408 du décret du 31 mai 1862, « les charges et souffrances dont chaque article du compte leur a paru susceptible » ; 2° « les observations résultant de la comparaison de la nature des recettes avec les lois, et de la nature des dépenses avec les crédits ». Ces rapports sont ensuite remis à un conseiller-maître qui les présentera à la chambre désignée après les avoir revérifiés. Alors intervient la décision qui nous conduit à la troisième phase.

3" Décision sur les comptes. — Le conseiller-maître présente les rapports ; le conseiller référendaire rapporteur donne son avis, qui n'est que consultatif, puis chaque conseiller-maître opine à la suite du maître rapporteur, par rang d'ancienneté. Le président inscrit la décision en marge du rapport et prononce l'arrêt. On voit que les conseillersmaîtres sont, à la Cour, les seuls juges, et que les conseillers référendaires et les auditeurs ne font que préparer les éléments de leur jugement.

Sur chaque compte il y aura deux arrêts ; un arrêt provisoire et un arrêt définitif. La nécessité de l'arrêt provisoire tient à ce que les comptables ne comparaissent pas personnellement devant la Cour pour présenter leur défense. Il a pour effet d'ouvrir un délai de deux mois pendant lequel le comptable est mis en demeure par les injonctions de la Cour de fournir les explications et les compléments de justification qui lui sont demandés. Au bout de ces deux mois intervient l'arrêt définitif*.

Celui-ci peut faire apparaître trois situations des comptables : il peut déclarer le comptable quitte, en débet * ou en avance (ce dernier cas vise exclusivement ^ les trésoriers généraux qui sont autorisés à verser des

1. Au préalable, intervient parfois un deuxième arrêt provisoire pour exiger des suppléments de justification.

2. La Cour condamne à solder le débet dans le délai légal (deux mois).

3. La Cour ne peut pas en efifet faire état des autres avances alléguées par le

260 PREMlèRE PARTIE. LIVRE IV. CHAPITRE XXVIII

avances au Trésor). Dans les cas où un comptable est quitte ou en avance, la Cour lui donne décharge.

Exécution des arrêts de la Cour. — D'ailleurs, il n'appartient pas à la Cour de procurer à ses arrêts définitifs la suite qu'ils comportent. C'est le ministre des finances qui en fait suivre l'exécution ; c'est lui qui fera rayer les hypothèques des comptables définitivement déchargés à l'expiration de leurs fonctions, qui ordonnancera les restitutions d'avances, qui saisira la juridiction criminelle au cas où des faux ou des actes de concussion auraient été relevés et enfin qui poursuivra la rentrée des débets. Les arrêts de la Cour sont d'ailleurs exécutoires, de sorte que pour faire rentrer un débet le ministre n'aura qu'à faire exécuter Tarrêt sans avoir besoin, pour lui donner force exécutoire, de délivrer au préalable une contrainte. L'agent judiciaire du Trésor est chargé de ces exécutions et poursuit le comptable en retard par toutes les voies de droit et en profitant de toutes les sûretés que le Trésor possède sur les biens de celui-ci.

Voies de recours. — Y a-t-il des recours contre les arrêts ? Ces arrêts sont sans appela c'est-à-dire qu'il n'y a au-dessus de la Cour des Comptes aucun tribunal chargé de prononcer un nouveau jugement sur des matières ayant déjà fait l'objet d'un arrêt de la Cour. Les arrêts qu'elle rend ne peuvent être l'objet que d'un recours en revision ou d'un recours en cassation. La revision, qui n'est soumise à aucun délai, sera faite par la Cour elle-même : elle peut être demandée par le comptable, lorsqu'il a recouvré depuis l'arrêt des pièces justificatives dont l'absence avait déterminé les termes de cet arrêt, ou par le procureur général, d'office, pour erreur, omission, faux ou double emploi reconnus par la vérification d'autres comptes.

Le recours en cassation, étant donné que la Cour est un tribunal administratif, est intenté dans les deux mois * devant le Conseil d'Etat ; il ne peut se baser que sur la violation des formes et de la loi. Le Conseil d'Etat, le cas échéant, se bornera à casser la décision, sans pouvoir évoquer au fond l'affaire qui sera renvoyée à la Cour, pour être l'objet d'un nouvel arrêt.

A quels comptables s'étend la juridiction de la Cour. —

Une dernière question nous reste à voir : à quels comptables s'étend la juridiction de la Cour des Comptes ? Cette juridiction englobe en pre-

comptable qui prétend avoir payé de sa poche, car nul ne peut se créer un titre contre le Trésor sans intervention de l'ordonnateur. La Cour des comptes raye de la dépense du comptable les avances prétendues faites, sauf à celui-ci à adresser une demande de remboursement au minisire. . 1. Loi du 13 avril 1900, art. 24, § 4.

mier et dernier ressort les trésoriers généraux, le caissier-payeur central du Trésor public, les receveurs principaux des contributions indirectes et des douanes, tous les receveurs de Tenregistrement, les payeurs d'armée, les agents comptables des virements de comptes, des pensions, du Grand Livre, des traites de la marine, etc. ; le caissier général de la Caisse des dépôts, le caissier général des chemins de fer de lEtat, le caissier de l'Imprimerie nationale, etc. : d'une façon générale, tous les comptables qu'intéressent les finances de l'Etat.

Elle s'étend également aux comptables du département ainsi qu'à ceux des communes et des établissements publics, pour ces derniers en premier et dernier ressort quand les ressources ordinaires de la commune ou de rétablissement excèdent 30.000 francs, et en appel des conseils de préfecture^ quand les revenus ordinaires de la commune ou de l'établissement sont inférieurs à 30.000 francs. Elle s'applique, comme on voit, à la fois aux comptables de deniers et aux comptables d'ordre.

Comptables de fait — Enfin, non seulement la Cour juge les comptables réguliers, mais encore toute personne autre que le comptable qui, sans autorisation légale, se sera ingérée dans le maniement des deniers publics et aura accompli des actes de comptabilité occulte ou gestion de fait ',

Caisses noires ; mandats fictifs. — La plupart de ces gestions occultes naissent de la confusion des fonctions d'administrateur ou ordonnateur et de comptable. Un administrateur, par exemple, touche luimême des recettes, des fonds provenant d'une souscription publique, etc. et en fait emploi sans l'intervention des caisses publiques (affaire de la construction du Palais de la Légion d'honneur, suprà p. 39) : il dissimule des ressources dans une caisse occulte ; c'est ce qu'on appelle une caisse noire.

Ou bien, un ordonnateur fait sortir des deniers d'une caisse publique, au moyen de titres de paiement simulés : c'est le cas du mandat fictif. Le mandat fictif implique un créancier imaginaire ou un créancier complaisant qui consent à dénaturer ou à majorer ses prétentions. Par exemple : un préfet mandate une dépense fictive de mobilier d'asile d'aliénés pour payer l'acquisition sans crédit d'une chambre à coucher pour la préfecture. Un maire, pour distribuer sans crédit des gratifications aux pompiers le 14 juillet, s'entend avec l'un d'eux qui est maçon et lui mandate le prix de travaux imaginaires faits aux bâtiments communaux, somme que celui-ci répartira de la main à la main entre ses collègues. Un ordonnateur malhonnête, à l'aide de pièces justifica-

1. Certaines gestions occultes, en matière de régies de dépenses et de denieri militaires, sont cependant de la juridiction ministérielle.

tives falsifiées, fait payer à un fournisseur une somme supérieure à la dépense réelle et partage l'excédent avec lui, etc.

Sanction des comptabilités défait. — La sanction de ces agissements, c'est que la personne qui a commis ces actes d'ingérence dans le maniement des deniers — ainsi que les co-auteurs de la gestion occulte (créanciers, fournisseurs, etc.) — sera assimilée à un comptable régulier^ et qu'on lui en imposera la responsabilité et la situation juridique. Elle sera déférée au juge des comptes : conseil de préfecture pour les gestions occultes des deniers des communes et établissements publics ayant moins de 30.000 francs de revenus ordinaires ; Cour des Comptes dans les autres cas *.

Le juge des comptes prendra un arrêté déclarant comptable de fait l'auteur de la gestion illicite et lui signifiera d'avoir à fournir, sous peine d'amende en cas de retard, un compte régulier dans un délai donné, qui est habituellement de deux mois 2. Si le comptable de fait refuse ou est incapable de l'établir, on le fera dresser d'office k ses frais. Ce compte sera jugé et donnera lieu à un arrêt de quitus ou de débet. Gomme la gestion occulte ne résulte pas toujours d'une intention malhonnête, et très souvent n'est que le fait d'un excès de zèle ou de l'ignorance des règles administratives, le juge des comptes est autorisé à suppléer, dans une mesure laissée à sa discrétion, par des considérations d'équité à l'absence de pièces justificatives régulières.

Au surplus, lorsque la nature des dépenses faites par le comptable de fait n'a pas été prévue par l'autorité budgétaire et qu'il n'y a pas de crédits qui lui soient affectés, la Cour, avant d'admettre la dépense et de la passer au compte de l'Etat, doit demander au ministre de la faire ratifier par les Chambres en obtenant d'elles un crédit supplémentaire ou complémentaire ^.

Extension de la notion de comptabilité de fait. — Remarquons que la jurisprudence consacrée en matière de comptabilité de fait aboutit à soumettre au jugement de la Cour les ordonnateurs eux-mêmes, baptisés en l'espèce du nom de comptables de fait. A prendre les choses

1. Ces irrégularités sont assez rares dans les finances de l'Etat, malgré quelques exemples célèbres (Palais de la Légion d'honneur, fort de Villeras, gestion du préfet de l'Eure sous le second Empire) ; on les trouve, par contre, fréquemment dans les finances communales, par suite de l'ignorance des fonctionnaires municipaux.

2. L'arrêt déclaratif de la gestion de fait aura pour effet de faire peser sur les biens du comptable de fait le privilège et l'hypothèque légale qui sera inscrite h. la diligence de l'administration.

3. Pour les gestions de deniers départementaux ou communaux, c'est l'autorité budgétaire départementale ou communale qui devra intervenir dans les mêmes cas.

au pied de la lettre, la comptabilité de fait devrait, en effet, impliquer la détention, la manipulation matérielle des deniers. Il est admis cependant que rémission d'un mandat fictif, même si son auteur n'a pas personnellement touché ou manié les fonds, équivaut h une manipulation virtuelle. L'auteur du mandat a, en effet, dit-on, disposé des fonds en leur donnant une fausse direction, en les soustrayant à leur affectation régulière. Cette souplesse d'interprétation est très favorable à la protection des finances. Il n'en reste pas moins vrai qu'au point de vue strict, l'émission d'un mandat constituant indubitablement, quand il est régulier, un acte d'ordonnateur, il en doit être de même quand le mandat est irrégulier, sauf que l'acte est ici un acte d'ordonnateur malhonnête ou négligent. Ce n'est que par une assimilation élastique qu'on y voit un fait de comptable. Quelques réserves doivent donc être apportées à cette règle, rigoureusement vraie d'ailleurs en théorie, que « la Cour ne peut en aucun cas s'attribuer de juridiction sur les ordonnateurs I ».

Comptabilités non soumises au jugement de la Cour. — Jusqu'ici nous avons vu la juridiction de la Cour des Comptes prendre une extension considérable. Il reste maintenant à signaler des restrictions.

1" Frais de service et de négociation du Trésor public. — La Cour ne juge pas les comptes relatifs aux frais de service et de négociation du Trésor public (dépenses faites sur les crédits affectés aux intérêts de la dette flottante, aux frais de service, de négociation et d'émission du Trésor public, décompte d'émoluments des trésoriers-payeurs généraux et receveurs des finances, recettes classées aux produits accessoires du service de trésorerie). Ces comptes sont examinés par une commission de vérification des frais de service et de négociation du Trésor, composée de membres du Conseil d'Etat et de la Cour des Comptes élus par leurs collègues et d'un inspecteur général des finances. Le ministre des finances, sur le vu du procès-verbal de la commission, arrête définitivement les comptes. Le procès-verbal et les documents sont transmis à la Cour qui en fera état seulement dans les déclarations générales dont nous parlerons plus loin *.

Cette exception à la juridiction de la Cour ne s'explique que par la tradition.

2° Comptes de matières. — La plupart des comptables de matières 3, préposés des arsenaux militaires et maritimes, etc lui échap-

1. Loi du 16 décembre 1807, art. 18, reproduit dans l'art. 426 du décret du 31 mai 1862.

2. Les comptes des fonds secrets, les comptes du budget des Chambres, qui sont maîtresses de leur budget, échappent complètement à la Cour.

3. Sur la comptabilité-matières, \oir la note en fin du chapitre xxii, p. 204.

pent aussi. Leurs comptes sont soumis au contrôle de la Cour, mais non à son jugement. On a estimé que la responsabilité judiciaire de ces comptables, qui appartiennent en général aux administrations militaires, serait incompatible avec les exigences de la discipline militaire. On ne conçoit guère un comptable de matières des arsenaux refusant de livrer des munitions au chef de corps, sous prétexte que sa responsabilité devant la Cour est en jeu. Aussi la Cour, pour le plus grand nombre des comptes de matières (il en est en effet quelques-uns appartenant à l'administration civile qui sont jugés par elle), se borne-t-elle simplement à signaler à l'administration les fautes qu'elle y a relevées, c'est-à-dire qu'au lieu de procéder par voie de jugement, elle procède par voie de déclaration.

Elle émet à l'égard de chaque compte-matières soumis à son examen une déclaration individuelle qui sera transmise au ministre compétent, et sur le vu de laquelle il arrêtera lui-môme le compte. Une déclaration générale de conformité dégagera tous les ans, d'autre part, la conformité entre les comptes individuels des comptables et les comptes généraux de matières que certains ministères sont astreints à publier.

AttiMbutions de vériûcation de la Cour à l'égard des ordonna lears.

Le contrôle judiciaire des comptables est la fonction essentielle de la Cour des Comptes. Nous arrivons maintenant à sa seconde fonction, qui est une fonction de contrôle — non judiciaire — des ordonnateurs.

La Cour a soumis à son jugement des milliers de pièces comptables qui lui passent tous les ans entre les mains ; elle examine les pièces justificatives et les titres de paiement ; elle est donc en mesure de se faire une opinion exacte sur la façon dont les ordonnateurs se sont soumis aux prescriptions budgétaires. Il était naturel de se servir de cette connaissance de la Cour pour en faire la base d'un contrôle des ordonnateurs qui préparera les voies au contrôle parlementaire. « L'examen analytique et détaillé des gestions particulières des comptables conduit à l'appréciation synthétique de la gestion des ministres ». »

Déclarations générales de conformité. — La Cour des Comptes consigne le résultat de sa comparaison des écritures des comptables et des ordonnateurs dans des déclarations générales de conformité, prononcées chaque année en audience publique, toutes chambres réunies.

Il y a trois déclarations de conformité. L'une s'applique aux comptes de matières. Les deux autres visent les autres comptes : l'une est rela-