CHAPITRE XXXI

DÉFINITION DE l'IMPÔT. — GÉNÉRALITÉS SUR l'iMPÔT.

Qu'est-ce que lirapôt? On peut on donner une définition externe en disant que « l'impôt est un prélèvement opéré par l'Etat sur les facultés des contribuables, en vue de pourvoir aux besoins publics ». Cette définition a le mérite de ne soulever aucune contestation et de pouvoir rallier toutes les opinions. Elle a, par contre, le défaut de ne pas nous renseigner suffisamment sur la nature véritable de l'impôt. Aussi convient-il d'en poursuivre une plus complète.

Théories de l'impôt-échange. — Cette recherche nous met d"abord en présence d'un certain nombre de définitions, qui ont toutes pour caractère commun de considérer l'impôt comme la rémunération de services que l'Etat rend aux particuliers. « L'impôt, dit Montesquieu, est une portion que chaque citoyen donne de son bien pour avoir la sûreté de l'autre ou pour en jouir plus agréablement » (JEspr. des Lois, liv. XIII, art. 1).

D'après le marquis de Mirabeau, « l'impôt n'est qu'une avance pour obtenir la protection de l'ordre social » {Théorie de Vimpôt, 1761, p. 11).

Emile de Girardin y voit une prime d'assurance payée par les membres de l'Etat pour jouir en sûreté de leurs droits (Questions financières, 1858).

Enfin Proudhon emploie l'expression significative d'échange : l'impôt est un échange ; « de même que, pour certaines utilités, l'échange se fait de personne à personne, de même, pour certaines autres utilités, l'échange ne peut se faire que des particuliers à une personne collective qui a nom : l'Etat » {Théorie de l'impôt, 1868).

Opinions sur la nature du « contrat fiscal ». — Toutes ces définitions émanent d'une conception semhialjle de la nature de l'Etat, qui est la théorie individualiste du « Contrat social ». Les hommes ont spontanément renoncé à l'isolement de leur existence primitive pour bénéficier des avantages de la vie en société. Ils ont conclu un pacte tacite en vertu duquel chacun a sacrifié une partie de son indépendance et une partie de ses biens, de façon à placer le reste sous la garantie des lois. Le devoir de payer l'impôt est donc le résultat d'une obligation contractuelle qui lie l'Etat et ses sujets.

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Quelle est exactement la nature de ce contrat fiscal ?

Il est possible, dans l'opinion que nous examinons, de Tinterpréter de diverses manières :

1<* C'est un contrat de louage d'ouvrage. Chaque membre de la communauté achète à l'Etat les services que celui-ci doit lui rendre. La conséquence de cette idée, c'est que chaque contribuable devra payer à l'Etat en proportion des utilités qu'il en obtient, et sa mise en pratique consistera à multiplier les taxes qui représentent le prix du service rendu : par exemple, le budget des travaux publics sera alimenté par des péages représentant le prix de l'usage de la voie publique ; celui de l'instruction, par des droits de scolarité, etc. Les contributions générales seront réservées aux dépenses qui intéressent également toute la société, telles que les dépenses de la défense nationale ou de la police *.

2° Ou bien encore, c'est un contrat A^assvranre : le contribuable paie une primo pour s'assurer la possession tranquille de ce cju'il possède. La conséquence, c'est ici que chacun doit payer proportionnellement à l'importance des biens qu'il assure, et sa mise en pratique sera l'établissement d'un impôt sur le capital, ou d'un impôt sur le revenu, fixé ù raison du capital que ce revenu représente.

3"^ Ou bien enfin, c'est un contrat de société. Cette conception assez originale a été présentée par Menier dans sa Théorie de l'impôt sur le capital, et par le duc de Broglie dans son livre sur Le libre-échange et V impôt (1879).

Ne se plaçant qu'au point de vue de la richesse créée par le travail social, ces auteurs envisagent le groupe social comme une société de production. Tous les producteurs de richesse dont l'ensemble forme une nation se sont syndiqués pour se procurer un certain nombre de choses d'utilité commune, essentielles à la marche de la production : la sécurité publique, la garantie des propriétés, un réseau de routes et de canaux, des ports, etc. Les frais do la production se décomposent donc en frais individuels, supportés par chacun des producteurs pour l'exercice de son industrie, et en frais généraux couverts par le syndicat. Ce syndicat a désigné un gérant pour faire toutes les dépenses qui intéressent la collectivité de ses membres, et ce gérant, c'est fEtat. C'est lui qui effectue les dépenses générales d'exploitation (travaux publics, police, justice, etc.) au moyen de la quote-part fournie par tous les syndiqués, quote-part qui est fimpôt. Cette quote-part doit être fixée en proportion de la mise de fonds de chaque associé, c'est-à-dire en proportion du capital qu'il possède, ce qui conduit à l'établissemen d'un impôt unique sur le capital.

1 . Cf. Ad. Smitli, Richesse des Nations, liv. V, conclus, du chap. I"".

Réfutation de ces théories. — Quelle est la valeur de ces diverses théories? Toutes ne sont que les modalités d'une théorie initiale qui est fausse : la théorie du « Contrat social ». L'Etat n'est pas né d'un pacte ; ce n'est pas une institution conventionnelle, mais un organisme naturellement issu de l'histoire, auquel les individus se trouvent rattachés par une loi de nécessité et non par une adhésion volontaire. En ce qui concerne spécialement l'impôt, il ne saurait être question de contrat fiscal. Et d'abord, le paiement de l'impôt est obligatoire ; nul n'est libre de ne pas souscrire le prétendu contrat fiscal, ou de le rompre en renonçant aux services que l'Etat lui procure en échange de ses versements. Qu'on ne vienne pas dire que dans les pays libres l'impôt est une contribution volontaire, parce que c'est la nation qui le consent par l'intermédiaire de ses représentants. On peut être contribuable sans être électeur ni citoyen. De plus, dans le régime parlementaire, c'est la majorité qui décide, et la minorité est bien forcée d'acquitter l'impôt qu'elle n'a pas consenti.

Si maintenant on pénètre dans le détail des diverses interprétations que nous avons relevées, on voit en premier lieu que l'hypothèse d'un louage d'ouvrage est insoutenable. Il n'y a pas, il ne peut pas y avoir équivalence même approximative entre la part d'impôt que verse chaque contribuable et la part de services qu'il retire de l'Etat : d'abord, le calcul est impossible à faire dans la plupart des cas : quelle est la mesure exacte dans laquelle chaque contribuable bénéficie des services de la diplomatie, de l'entretien d'une armée coloniale, de la réception d'un souverain étranger, de l'existence d'un ministère des finances ou d'une administration des beaux-arts, etc ? En outre, s'il fallait appliquer le système dans toute sa rigueur, on aboutirait aux plus criantes injustices. C'est qu'en effet les classes peu fortunées ont beaucoup plus recours à l'Etat que les classes riches : les dépenses des hôpitaux, de l'assistance sous toutes ses formes, de l'enseignement primaire, des fêtes publiques, etc. sont faites surtout dans leur intérêt. Il leur serait beaucoup plus difficile qu'aux riches de se passer des services de l'Etat. Faudra-t-il les faire dès lors contribuer davantage aux charges publiques ? Une telle solution serait insensée.

Taxes et impôts proprement dits. — Ce n'est que dans des cas tout à fait spéciaux, et seulement pour une faible partie des ressources demandées aux contribuables par l'Etat, qu'il sera possible d'établir des contributions proportionnelles au service rendu, et cela lorsque l'Etat agit non plus comme organe politique, mais en qualité d'industriel ou de commerçant. Ainsi l'affranchissement des lettres est proportionnel à leur poids ; le prix des places sur le réseau des chemins de fer de l'Etat varie avec la distance parcourue, et ainsi de suite. Dans toutes ces hv-

DKFtNTTlON DK LIMI'OT. — GENERALITKS SUR L IMPOT

pothèses, il s'agit de services analogues à ceux que pourraient rendre des entreprises privées ; mais les plus importants services de lEtat nont pas ce caractère et ne peuvent être rétril)ués de la mùme façon. On désigne, en langage technique, sous le nom de taxes proprement dites, les perceptions qui représentent le prix direct d'un service rendu, pour les distinguer de Vimpôt proprement dit dont la nature est tout autre. et qui proportionne ses exigences non pas aux avantages obtenus de lEtat par chacun des contribuables, mais à leur degré d'aisance. L'impôt ne se mesure pas, en un mot, à ce que le contribuable a reçu de l'Etat, mais à ce qu'il peut payer *.

Quant à la théorie de l'assurance, elle comporte deux critiques principales : 1" elle réduit arbitrairement toutes les fonctions de l'Etat à la seule fonction de sécurité, ce qui est inexact ; 2" dans un contrat d'assurance, l'assureur s'engage à réparer les dommages. Or, si l'Etat s'attache à punir les voleurs, il n'indemnise point les volés ; si l'Etat s'efforce d'empêcher les incursions de l'ennemi, il n'est pas tenu de compenser les dégâts et les pertes que la guerre cause aux habitants.

Enfin, à la théorie de la société de production, on peut objecter que s'il est sans doute évident que la vie sociale favorise la production et le développement de la richesse, là n'est cependant pas la seule raison d'être de la société ; elle ne résulte pas seulement de la mise en commun d'intérêts matériels, mais encore d'intérêts moraux, et l'on ne saurait considérer, sinon d'une manière tout à fait factice, nombre de dépenses de l'Etat, comme « des frais généraux de la production nationale ».

D'ailleurs on peut adresser une critique générale à toutes les théories qui font reposer l'impôt sur un échange intervenant entre les particu- Uers et l'Etat. Une part considérable de l'impôt est due sans que l'Etat fournisse aucun service en retour : à savoir, la part qui est consacrée aux arrérages de la dette publique. Dira-t-on que, dans ce cas, l'impôt représente le prix des services que l'Etat a rendus antérieurement à la société, au moyen des capitaux qu'il avait empruntés ? Mais d'abord, on ne voit pas pourquoi les générations présentes seraient tenues de payer des services passés dont elles ne profitent pas, et dont les générations

1, Les taxes (Gebùhren) sont considérées généralement par les auteurs financiers allemands comme la ressource normale du budget communal, tandis que Vimpôl proprement dit doit faire face aux dépenses du budget de l'Etat. Si TEtat est avant tout un organe politique cfui pourvoit aux besoins supérieurs de l'existence nationale, la commune peut être regardée comme une sorte d'entreprise de services économiques que le groupe local a instituée à son avantage et qui peut tarifer le prix des jouissances, surtout matérielles, qu'elle fournit (eau, lumière, installation de marchés, etc.).

disparues ont seules bénéficié. En outre, l'explication ne serait plausible que si les emprunts étaient toujours contractés dans un but utile. Or nombre de dettes nationales ont pour origine des faits de destruction ou de gaspillage dans lesquels on ne peut certainement pas voir des services de TEtat. L'impôt ne sert pas seulement à payer les services de TEtat, mais aussi les fautes de l'Etat.

"Véritable fondement de l'impôt. — Il faut donc chercher un autre fondement à l'impôt, si Ton veut obtenir une définition correcte. Ce fondement réside dans la Souveraineté de VEtat. L'Etat est une nécessité historique et sociale ; il a à remplir un certain nombre de fins matérielles et morales, à pourvoir h un certain nombre de besoins collectifs ; il doit maintenir la solidarité nationale entre tous les individus présents et entre les générations actuelles et passées, et comme cette mission entraîne des frais, TEtat a le droit d'y faire concourir, au nom de la solidarité nationale, tous ceux qui vivent sous sa loi. L'impôt csl donc simplement un attribut de la souveraineté de l'Etat.

Telle était, au surplus, la théorie communément admise avant les philosophes du xviii® siècle. Elle a été écartée par eux, parce qu'elle tenait du fait que l'Etat de l'ancien régime s'incarnait dans la personne du prince, un caractère despotique, et qu'on jugeait alors nécessaire de fixer à la fiscalité du monarque une sorte de limite contractuelle. En réalité, les garanties contre les abus du fisc ne résident pas dans l'adoption d'une théorie plutôt que d'une autre. Elles dépendent de la façon donl la souveraineté est exercée par la volonté populaire, et dont la Constitution reconnaît aux contribuables le droit de faire voter l'impôt par leurs représentants.

Définition de l'impôt. — Nous emploierons donc, pour définir l'impôt, une formule voisine de celle de M. Cauwôs, dans son Coun d'Economie politique (t. IV, n" 267), en disant que « l'impôt est le prélèvement que la Souveraineté exige de l'individu, en vertu du principe de la solidarité nationale, pour subvenir aux dépenses d'intérêt général et aux autres charges résultant des dettes de l'Etat ». Comme l'observe M. Cauwès, cette définition diffère de celle de l'équivalence entre l'impôf que paie le contribuable et les services qu'il reçoit : la solidarité nationale a pour conséquence de lui faire prendre sa part : 1° des services d'intérêt général dont il peut ne pas tirer un avantage personnel quelconque (par exemple, subvention de l'Opéra, etc.) ; 2° du service de la dette, bien que les engagements de l'Etat aient été contractés dans un passé éloigné, et souvent pour des causes critiquables.

De cette définition, nous pouvons dégager deux constatations qui nous éclaireront sur les caractères de l'impôt : 1° l'impôt est une nécessité ;

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2" limpùt a pour mission essentielle- de pourvoir aux besoins publics.

L'impôt est-il un mal ou un bien ? — Limpôt est une nécessité — et cette observation suffit à rendre un peu puériles les controverses ouvertes sur le point de savoir si limpôt est un mal ou un bien.

Dire que l'impôt est un mal, parce qu'il est une dépense pour le contribuable, est une affirmation sans valeur : il est trop évident qu'il vaudrait mieux que la gestion des services publics ne coûtât rien ; mais le moyen en reste à trouver.

En fait, les économistes qui ont développé ce point de vue se sont d'ordinaire appuyés sur le raisonnement suivant : Timpôt sert à payer les dépenses de l'Etat ; or, l'Etat n'agit jamais aussi bien que les particuliers. Les services de l'Etat sont toujours mal gérés, ses entreprises ruineuses ; l'impôt, c'est, par suite, de l'argent soustrait aux emplois utiles que savent lui donner les individus et voué au gaspillage. Il convient donc de réduire limpôt et, par voie de conséquence, les fonctions de l'Etat au minimum.

Cette conception du rôle de l'Etat soulève de nombreuses objections. S'il y a lieu, en effet, de regretter les impôts consacrés à des dépenses inutiles, il est certain que l'impôt, en majeure partie, rémunère, d'une part des services indispensables à la société, que seul l'Etat est en mesure de lui fournir, et d'autre part qu'il sert à couvrir dés frais qui souvent devraient être assumés par les particuliers, si l'Etat ne les prenait à sa charge.

Tout aussi fausse est l'idée que l'impôt est un bien : pour le prouver, on a fait valoir deux arguments : d'abord l'impôt prélevé sur les contribuables leur revient forcément, puisque l'Etat s'en sert pour payer ses dépenses ; en second lieu, l'obligation de payer l'impôt stimule l'activité et l'énergie du contribuable. Il travaillerait moins s'il n'était pas toujours tenu en haleine par l'impôt.

Prétendre que « l'impôt retombe en rosée fécondante sur ceux qui l'ont payé », suivant l'expression de Mac-Culloch, n'est déjà qu'à moitié vrai au point de vue social : en effet, une partie de l'impôt ne sera jamais revue par les contribuables, à savoir celle qui passe à l'étranger : pour ne prendre qu'un exemple, une partie de nos impôts passe sous forme d'arrérages aux mains d'étrangers, porteurs de rente française. Mais cela est, de plus, complètement faux au point de vue individuel : l'impôt servira à payer les fonctionnaires, les fournisseurs de l'Etat, etc. Mais d'ordinaire il ne rentrera pas directement dans la poche d'où il est sorti et ira souvent dans la poche du voisin. Il n'y a pas d'identité nécessaire entre ceux qui le supportent et ceux qui bénéficient des dépenses de l'Etat.

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• Dire ensuite que Timpôt incite an travail, c'est reconnaître qu'il inflige au contribuable un surcroît d'effort dont celui-ci se serait fort bien dispensé. Si l'impôt n'offrait d'autre avantage que d'encourager le contribuable à reconstituer par un supplément de travail la part de richesse dont l'impôt Ta privé, il serait beaucoup plus simple de commencer par ne pas Ten priver en l'imposant.

L'impôt peut être, en fait, excessif ou modéré ; en principe, il n'est, par lui-môme, ni un bien ni un mal ; il est une nécessité, parce qu'il faut de l'argent pour faire face aux dépenses publiques.

L'impôt a-t-il un but exclusivement fiscal ? — Faire face aux dépenses publiques, c'est là l'objet essentiel de l'impôt. Est-ce là son objet unique? Sur ce point, des divergences d'opinion se font jour. Les économistes français, en général, déclarent que le but exclusif de l'impôt doit être un but financier : « L'impôt, dit M. Stourm, doit être exclusivement le pourvoyeur du Trésor *. »

Les auteurs financiers allemands reconnaissent, au contraire, que l'impôt, en dehors de son but fiscal, peut aussi avoir un but économique et social, qu'il peut servir, par exemple, à modifier dans une mesure plus ou moins large la répartition de la richesse dans une société déterminée, à restreindre certaines consommations en faveur de certaines autres, etc. ^.

En fait, il est certain que tout impôt exerce une action sur le régime d'une société et que la marche des phénomènes économiques en subit le contre-coup. On ne voit donc pas pourquoi l'Etat, en principe, ne pourrait pas se servir de cette force dans un but social ou économique donné et pourquoi, parmi tous les modes possibles d'intervention de l'Etat, le mode d'intervention par la voie fiscale lui serait spécialement contesté.

Tout d'abord, il est un cas où l'on admet assez généralement que l'impôt soit employé par l'Etat dans un but économique, à savoir quand il s'agit de droits de douanes protecteurs. Bien que la question soit ardemment discutée, la protection douanière apparaît à beaucoup comme une nécessité du temps présent. Or, en matière de douanes, on distingue précisément les droits fiscaux ,dont l'objet est exclusive-