Impôt foncier des propriétés non bâties

Propriétés frappées par l'impôt ; exemptions permanentes et temporaires. — Cet impôt (105 millions environ) atteint les propriétés foncières des personnes physiques ou morales, sauf les catégories d'exemptions que voici :

1» Il y a d'abord des exemptions permanentes : ce sont : 1° les forêts de l'Etat, qui ne sont pas assujetties au principal de l'impôt foncier et aux centimes d'Etat, mais supportent cependant les centimes départementaux et communaux ; 2° les propriétés de l'Etat, départements, communes, établissements publics, affectées à un service public et non productives de revenu (routes, places, etc.). Les voies ferrées étant productives de revenu sont imposables.

2° Il y a aussi des exemptions temporaires, généralement accordées dans un but d'encouragement à l'agriculture : par exemple : exemption

CONTRIBUTIONS BIKECTES '. IMI'ÔT FONCIER 365

)eDdant 30 ans pour les reboisements de montagnes ; pendant 4 ans )0ur les vignobles reconstitués après le phylloxéra S etc.

3" Citons enfin, dans une catégorie spéciale, le dégrèvement des petites lotes opéré par la loi du 21 juillet 1897. L'Etat fait,sMrsa/;a)'f,lesremi- ;es suivantes : remise totale pour les cotes jusqu'à 10 francs ; des 3/4, )oiir les cotes de 10 à 15 francs ; de moitié, de 15 à 20 francs, et du quart,de 50 à 25 francs. Pour en bénéficier,les contribuables doivent faire une denande en certifiant: 1° qu'ils ne sont pas inscrits aux rôles de la même ;ontribution pour d'autres cotes ; 2" que la part revenant à l'Etat sur la sontribution personnelle-mobilière qu'ils acquittent dans leurs diverses 'ésidences ne dépasse pas 20 francs. C'est un dégrèvement d'une vingaine de raillions qui constitue une des rares applications dans notre lystème fiscal de Vintuitus persona;. Le dégrèvement ne porte pas en îffet sur la « petite propriété » d'une façon absolue, mais exclusivenent sur les « petits propriétaires » peu fortunés. Il ne vise pas la )ropriété en elle-même, mais la personnalité de son possesseur.

Calcul du revenu net imposable. — L'impôt est assis sur le « retenu net imposable » de la propriété foncière. « L'impôt foncier,dit l'arti- ;le 2 de la loi du 3 frimaire an VII, est réparti par égalité proportionnelle ;ur toutes les propriétés foncières, à raison de leur revenu net imposa- )le. » Le revenu net est ce qui reste au propriétaire, déduction faite 5ur le produit brut, des frais de culture, semence, récolte et entretien. [iC revenu net imposable est le revenu net moyen, calculé sur un lombre d'années déterminé. « L'évaluation du revenu net imposaîle se fait en calculant d'abord la valeur du produit brut ou total qu'une jropriété foncière non bâtie peut rendre, année commune, en la supposant cultivée selon la coutume du pays et en formant l'année commune >ur les quinze années antérieures à celles de l'évaluation, moins les deux jIus fortes et les deux plus faibles. Le produit brut moyen de chaqua )arcclle de terre étant ainsi déterminé, on en déduit les frais de culture, ;emcnce, récolte et entretien et on obtient ainsi le revenu net imposable^.»

La contribution foncière, même si l'immeuble ne donne pas de revenu, le peut pas être inférieure à 0 fr. 10 par hectare.

i Difficulté d'évaluation de ce revenu. — L'évaluation du reenu net imposable est une opération coûteuse, longue et compliquée, i[ui ne peut évidemment pas être entreprise annuellement, qui même ne :»eut pas être refaite à des périodes rapprochées. Aussi le principe qui

I 1. Le projet de budget de 1907 contient un article destiné à limiter les coudions d'application de cette exemption dont la raison d'être a disparu depuis que il 11' viticulture souffre de surproduction. l. Caillaux, Les impôts en France, t. 1, p, 10-H.

a dominé la législation française lors de rétablissement du cadastre, es que les évaluations une fois faites devaient demeurer fixes et permanentes.

La difficulté de l'évaluation du revenu foncier ne fut pas d'ailleun abordée de front par la Constituante. Ayant fait de l'impôt foncier ui impôt de répartition, elle se borna à répartir le contingent de 240 mil lions plus ou moins arbitrairement entre les départements, en se basan sur la somme respective d'impôts directs qui incombait au territoire d( chacun d'eux sous l'ancien régime, et en tenant compte également di l'impôt qu'auraient dû y payer les nobles et le clergé, s'ils n'avaient pai bénéficié d'un privilège d'exemption. Au sein de chaque département, lei administrations locales faisaient la sous-répartition entre les districts les municipalités et les contribuables, sur des données sommaires Des réclamations se produisirent bientôt ; elles devinrent tellemen pressantes, après la disparition des assignats et la reprise des paie ments en espèces, qu'il fallut alors procéder à des dégrèvements. 1 y en eut 8 jusqu'en 1805, s'élevant à un total de 65 millions. L'Asscin blée constituante avait eu le projet de faire établir un cadastre pou donner un fondement rigoureux à la répartition, mais avait reculé de vant l'énormité de la tâche. L'idée fut reprise par le Premier Consul. Oi commença par faire divers essais malheureux, notamment une tentativi de cadastre par masses de cultures ; enfin, sous l'Empire, la loi du il septembre 1807 ordonna l'exécution d'un cadastre général parcellaire

Du cadastre. — Le cadastre est un état descriptif, établi dans cha que commune, de toutes les parcelles de biens-fonds, soumises ou noi à la contribution foncière, avec l'estimation des revenus de chacum d'elles. « Deux parcelles diffèrent entre elles, soit par la culture à la quelle elles sont affectées, soit par le propriétaire auquel elles appar tiennent » (Caillaux).

Documents cadastraux. — Le cadastre comprend trois documents

1° Le plan cadastral : c'est un plan géographique, contenant lacarti de la commune divisée en un certain nombre de sections A, B, C, D etc. dans lesquelles sont numérotées toutes les parcelles.

2° Un registre, appelé Etat de sections, donne le tableau, pour cha cune des sections successives, des parcelles suivant leur ordre numéri que, avec le nom des propriétaires en possession à l'époque de l'établis sèment du cadastre, l'indiciition du canton ou Heu-dit, la contenance e le revenu imposable.

3° Un registre, appelé Matrice cadastrale, au lieu d'ouvrir, comm le précédent, un article à chaque parcelle, ouvre un article à chaque propriétaire, avec, en regard de son nom, l'indication de toutes le

ircelles lui appartenant, et le total de leur contenance et de leur reîiiu imposable. Enfin, deux colonnes intitulées tiré de passé à ermettent d'indiquer, par une référence en face de chaque parcelle, s mutations de propriété avec mention de leur date et le nom du nouîau propriétaire à l'article duquel on les retrouvera. C'est le seul des acuments cadastraux qui soit sujet à modifications et corrections par iite du travail des mutations.

Opérations cadastrales. — Comment sont établis ces trois documents, 11, en d'autres termes, comment est confectionné le cadastre ? Le caastre comporte deux sortes d'opérations : les travaux d'art et l'expertise idastrale ou évaluation du revenu.

Les travaux d'art qui ont trait au levé du plan comprennent : J" la élimitation de la commune et sa division en sections ; 2" la triangulaon ; 3'^ l'arpentage parcellaire ; 4° la vérification. Toutes ces opérations ont faites par un service de géomètres spéciaux sous la direction du éomètre en chef du cadastre.

Ensuite viennent les opérations administratives qui, pour procéder à évaluation du revenu, sont au nombre de quatre : la classification, le irif provisoire, le classement, et le tarif définitif.

1" La classification consiste à diviser chacune des natures de culture e la commune (terres de labour, pâturages, bois, etc.) en classes corespondant à une échelle de qualités.

Elle est opérée par des commissaires-classificateurs, au nombre de inq, choisis par le conseil municipal parmi les propriétaires des prinipales cultures, dont deux doivent être étrangers à la commune, et asistés par le contrôleur des contributions directes.

Il ne peut y avoir plus de cinq classes pour chaque nature de culture, t pour chaque classe on doit indiquer deux parcelles qui en détermilent les Umites, l'une servant de type supérieur et l'autre de type inérieur.

2° La confection du tarif provisoire ^éXd\iW par les commissaires, coniste à attribuer, d'après les données diverses qu'ils peuvent recueillir, in chiffre moyen à l'hectare de revenu net imposable, à chaque classe 6 chaque espèce de culture.

3° Les opérations précédentes ont ainsi constitué un cadre vide à ompartiments, qu'il s'agit maintenant de remplir en y introduisant les

ifférentes parcelles cadastrées : cette répartition est l'œuvre du clas-

■>it.

i La fixation du tarif définitif des évaluations est une opération de

jmtrôle. Le tarif définitif résulte de l'application du tarif provisoire à

|n certain nombre de parcelles dont le revenu réel se trouve exacte -

lient connu parce qu'il est notoire ou constaté par des baux, etc. Cette

368 DEUXIÈME l'ARTlE, — LIVRE VII. CHAPITRE XL

opération permet de mettre au point le tarif provisoire, en contrôlan ses données, par épreuve, sur la réalité. Le tarif définitif est ensuite arrêté par le conseil municipal, sauf approbation émanant autrefois du préfet et maintenant de la commission départementale. La décision d( la commission départementale est susceptible d'appel devant le coiisei général et de recours pour excès de pouvoir ou violation de la loi de vant le Conseil d'Etat.

Telles sont les difïercntes opérations auxquelles a donné lieu la con fection du cadastre de 1807. Il a porté sur plus de 100 millions de par celles, coûté 158 millions et nécessité plus de 40 années de travail puisqu'il n'a été à peu près terminé qu'aux environs de 1850. Il restai encore à le compléter dans certaines communes de la Corse, et aprèi 1860, il fallut l'étendre à la Savoie et à la Haute-Savoie, où il n'existe pas encore actuellement dans toutes les communes.

Fixité des évaluations cadastrales. — La loi de 1807 posait, er édictant les règles de l'établissement du cadastre, un principe très im portant, celui de la fixité des évaluations cadastrales. En d'autres ter mes, elle interdisait toute révision du revenu net imposable attribué i chaque parcelle, sauf au cas de disparition d'une propriété. Les docu ments cadastraux devaient demeurer immuables, sauf en un point : ci ce qui concerne les changements de propriétaire qui seraient indiqué; sur la matrice cadastrale. Ce principe, évidemment critiquable, s'expli quait par une considération pratique : à savoir, la dépense et le travail excessif qu'occasionnerait la tenue à jour du cadastre. On le justifiai aussi d'une autre façon, en disant qu'il y avait là un encouragement ai progrès agricole, que les contribuables seraient d'autant plus incités ; améliorer leurs cultures que tout accroissement de revenu échapperai au fisc, et que d'ailleurs les modifications de la matière imposable nes( produisent que lentement, quand il s'agit de biens-fonds.

On n'apporta dans la suite que de très légères exceptions au principe de la fixité des évaluations cadastrales : au cas de disparition de la ma tière imposable (envahissement par les eaux, passage dans le domaim public non imposé), ou au cas d'apparition d'une nouvelle matière im posable (alluvion, passage du domaine public non imposé au domaini privé).

Quoi qu'il en soit, cette fixité des évaluations cadastrales devait donne lieu à de grosses difficultés, en soulevant le problème de la péréquatioi de l'impôt foncier.

Problème de la péréquation de l'impôt foncier. — Théorique ment, un cadastre bien fait apparaît comme un instrument parfait d répartition ù tous les degrés. La matrice cadastrale donne le reveni

imposable de chaque propriétaire de la commune ; les états de section, le revenu imposable de toute la commune ; de là, on peut passer facilement, au moyen d'additions, au revenu foncier de Tarrondissement et du département. Le Parlement assigne le contingent de chaque département, le conseil général celui de chaque arrondissement, le conseil d'arrondissement celui de chaque commune. Il n'y a plus ensuite qu'à diviser le contingent communal par le revenu cadastral de la commune : on obtient ainsi la fraction d'impôt que doit payer chaque franc de revenu cadastral : c'est ce qu'on appelle le centime le franc. Autant de francs dans le revenu matriciel d'un contribuable, et autant de fois il paiera donc le centime le franc, ce qui revient à dire que pour avoir la quote-part de chaque propriétaire, il suffît de multiplier son revenu matriciel par le centime le franc.

Mais tout ceci suppose un cadastre parfait. Or, notre cadastre ne Test pas et ne pouvait pas l'être pour deux raisons :

1° A cause du temps qu'a exigé son exécution. Des évaluations faites dans deux départements différents à dix ans de distance, par exemple, ne s'appliquent pas à des situations comparables entre elles.

2" Par suite de la diversité du personnel opérant dans les différentes localités. Le classement des parcelles et l'évaluation du revenu, la déduction qui dégage du revenu brut le revenu net n'ont pas été opérés dans le même esprit et de la même façon par tous les agents cadastraux sur l'ensemble du territoire.

De plus, étant donné la fixité des évaluations cadastrales, les imperfections du cadastre deviennent avec le temps de plus en plus criantes, car le progrès de la richesse foncière suit une marche très variable dans les divers départements.

Telles parcelles rangées, par exemple, dans la catégorie des terres ou des vignes de première classe, lors de la confection du cadastre, continuent à être imposées d'après le tarif afférent à ces propriétés, même si elles sont devenues totalement improductives ; d'autres au contraire, qui étaient autrefois incultes, continuent à être cotisées comme telles, bien qu'elles aient pu être défrichées et mises en culture.

Insuffisance des remèdes adoptés pour corriger les défauts de la péréquation. — L'improportionnalité de la répartition, qui résultait de lutilisation du cadastre, apparut très rapidement et une loi du 31 juillet 1821 encore en vigueur dut prendre une mesure radicale, en déclarant que dorénavant le cadastre, dont l'usage avait déjà été circonscrit en 1813 à Tintérieur du département^ et en 1818 à l'intérieur de V arrondissement, ne servirait plus à établir la répartition entre

départements, entre arrondissements et entre communes, mais seule-

370 DEUXIÈME PARTtE. — LiVftE Vil. -^ CHAPITRE XL

ment à opérer la répartition individuelle du contingent communal. De cette façon, les inconvénients du cadastre étaient extrêmement réduits. De plus, une loi du 7 août 1850, allant plus loin dans cette voie, autorisa les communes cadastrées depuis 30 ans au moins à procéder à la réfection de leur cadastre, sur la demande du conseil municipal et après avis du conseil général. Toutefois, comme la loi de 1850 mettait la dépense à la charge des communes, très peu — 365 seulement — firent usage de cette faculté. Pour les y encourager, une loi récente du 17 mars 1898 leur accorde Taide pécuniaire de l'Etat, du département et des particuliers intéressés.

Toutes ces mesures cependant ne pouvaient pas résoudre le problème. En effet, une fois le cadastre réduit au rôle d'instrument de répartition communale, on n'avait plus de hase pour la répartition aux degrés supérieurs. On procéda par voie de tâtonnements, d'enqnôtes et de dégrèvements. La loi de 1821 chercha à rendre plus équitable la répartition interdépartementale, en réduisant le contingent de 52 départements de 13 millions 1/2 pour le principal de l'impôt. Une nouvelle enquête eut lieu en 1851, qui fit découvrir des anomalies telles qu'on ne voulut pas en publier les résultats. Une enquête plus complète fut opérée par la loi du 9 août 1879 qui prescrivit l'exécution d'un travail d'évaluation des propriétés non bâties^ devant permettre une nouvelle amélioration dans la répartition entre départements. Ce travail, exécuté de 1879 à 1884, a été utilisé dans la loi du 8 août 1890 dont nous parlerons plus loin.

D'autre part, une loi du 29 juillet 1881, pour sérier les réformes, dédoublait le contingent, c'est-à-dire qu'un contingent distinct devait être dorénavant assigné à la propriété non bâtie, et un autre à la propriété bâtie.

Enfin, la loi du 8 août 1890 a pris une mesure décisive. L'impôt foncier des propriétés bâties devient un impôt complètement séparé de l'impôt foncier des propriétés non bâties. S'appuyant sur un travail d'évaluation de la propriété bâtie^ entrepris de 1886 à 1890, la loi de 1890 transforme l'impôt des propriétés bâties en impôt de quotité, tandis que l'autre demeure impôt de répartition. En même temps, elle tente une nouvelle péréquation par voie de dégrèvement. Ce dégrèvement qui atteint 15 millions 1/2 est opéré sur 82 départements, de façon à ce qu'aucun département ne paie plus de 4.60 0/0 du revenu net de la propriété non bâtie, tel qu'il a été dégagé par l'évaluation administrative de 1879-1884, et que le taux moyen soit abaissé à 4 0/0.

Cette péréquation laisse cependant à désirer à plusieurs points de vue : d'abord, elle ne réalise pas la proportionnalité : si aucun département ne paie plus de 4,60 il y en a qui paient beaucoup moins, et de plus, tandis que des départements pauvres, comme la Lozère ou les Hautes -Alpes,

sont taxés au maximum, des départements riches, comme la Nièvre ou rAllier, ne paient que 3 0/0.

En outre, comme on a toujours procédé par voie de dégrèvements, et non par voie de nivellement, c'est-à-dire qu'on a dégrevé les départements trop imposés sans accroître la part des départements favorisés, le produit de l'impôt a été sans cesse en diminuant tandis que la richesse foncière augmentait. Enfin la répartition individuelle, qui s'appuie encore sur le cadastre, est toujours défectueuse.

Solutions diverses proposées en vue de la péréquation. —

La question de la péréquation n'a donc cessé de se poser ; elle se pose encore aujourd'hui, et elle a donné lieu à divers systèmes pour la résoudre.

Le premier à citer, parce qu'il est le plus paradoxal, est celui de M. H. Passy *, d'après lequel il convient des'ahstenir de toute modification à l'impôt foncier dans un but de péréquation. Selon M. H. Passy, l'impôt foncier, au bout d'un certain temps, ne constitue plus une charge pour personne : il a pesé tout entier sur le propriétaire qui possédait au moment de l'établissement de cet impôt. En effet, frapper la terre d'un impôt foncier, c'est la grever d'une rente perpétuelle au profit de l'Etat. Quand le propriétaire vendra, l'acquéreur déduira du montant de la valeur de la terre, dans le prix qu'il offre, la valeur en capital de cette rente. L'acquéreur ne supportera donc pas le poids de 1 impôt, puisqu'il en a tenu compte pour payer moins cher ; c'est le premier propriétaire seul qui aura été exproprié d'une partie de la valeur de son bien. La conséquence, c'est qu'il ne faut jamais modifier l'impôt foncier; si on l'augmente, on frappe d'une façon excessive une génération de propriétaires qui paie pour tous les acquéreurs suivants ; si on le diminue, on fait un cadeau immérité aux propriétaires actuels, qui voient augmenter la valeur vénale de leurs terres d'une somme égale au capital dont l'impôt supprimé représentait le revenu.

Cette théorie encourt les critiques générales que méritent toutes les théories d'incidence déterminée. Elle peut être vraie en partie : la charge de l'impôt doit entrer en déduction dans l'estimation de la valeur vénale, mais on ne peut pas fixer a 'priori dans quelle proportion exacte elle réduira cette valeur ; tout dépendra du rapport qui existe alors entre l'offre et la demande de terres. Sans compter que l'hypothèse ne s'applique pas aux biens-fonds qui sont restés dans la même famille et n'on pas fait l'objet de ventes.

En laissant de côté cette opinion un peu isolée, on trouve encore diverses solutions :