CHAPITRE LUI

GÉNÉRALITÉS SUR l'eMPRUNT.

Nous avons eu maintes fois à redire, au cours de ces chapitres, que l'impôt est, dans les civilisations modernes, la ressource normale et ordinaire de l'Etat. Cependant, lorsque les nations se trouvent placées en face de grosses dépenses, l'impôt, même poussé jusqu'à la limite des facultés contributives du pays, ne suffit pas eti-'Etat se trouve dans la nécessité de chercher des ressources exceptionnelles dans l'emprunt . On constate, au surplus, qu'il existe une dette publique plus ou moins importante dans tous les pays.

L'emprunt a fait l'objet d'appréciations très diverses. On doit signaler, à cet égard, deux opinions extrêmes qui se sont fait jour parmi les économistes et qui s'éloignent, croyons-nous, également lune et l'autre de la vérité : « l'emprunt est toujours un mal » et « l'emprunt est toujours un bien ».

L'emprunt est-il toujours un mal ? — La première opinion a été soutenue par les économistes classiques, Hume, A. Smith, Ricardo, J.-B. Say, et par le ministre anglais Gladstone. C'est de Hume cette phrase maintes fois citée, que : « ou la nation détruira le crédit public, ou le crédit public détruira la nation ». Pour justifier cette thèse, on fait observer que :

1° Les emprunts, par la facilité avec laquelle ils permettent aux gouvernements de se procurer de l'argent, les poussent aux aventures et aux prodigalités ;

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2" Au Heu de faire porter sur les contribuables actuels les charges publiques, ce qui serait le cas avec l'impôt, lEtat qui emprunte les répartit sur toutes les générations qui se succéderont, tant que l'emprunt ne sera pas remboursé, et qui devront en payer les arrérages. La génération actuelle hésiterait davantage à engager des guerres ruineuses ou à se lancer dans une politique de dépenses inconsidérées, si elle savait qu'elle devra seule payer, et que le présent ne pourra pas être soulagé aux dépens de l'avenir ;

3° L'emprunt d'Etat, en attirant des masses considérables de capitaux dans les caisses publiques, les détourne des emplois productifs qu'ils auraient trouvés dans l'industrie. La préférence des capitalistes pour les fonds publics raréfie les capitaux circulants et, par conséquent, gène la production, hausse le niveau de l'intérêt et abaisse corrélativement le taux des profits.

Cette opinion qui d'ailleurs ne peut avoir dans la pratique qu'une influence salutaire, en retenant les gouvernements sur la pente de la prodigalité, appelle de nombreuses réserves au point de vue théorique.

1° D'abord, il est des circonstances où l'emprunt est inévitable et indispensable : a) il est impossible d'augmenter les impôts au delà d'un certain chifTre, parce qu'alors ils cessent de rentrer : il y a aux capacités contributives, des limites que la fiscalité la plus avide ne peut franchir, L'Etat est obligé, si elles sont atteintes, de réduire ses dépenses, ou sinon, de demander à l'emprunt les ressources nécessaires ; et tandis que les contribuables sont naturellement portés ;\ se soustraire à l'impôt qui leur inflige une privation, les capitalistes vont, au contraire, au devant de l'Etat pour souscrire à l'emprunt qui leur ofiFre un placement ; 6) la rentrée de l'impôt ne s'opère que lentement et dépasse même la durée de l'année budgétaire ; or dans certaines circonstances, pour faire face à des dépenses urgentes — par exemple au paiement d'une indemnité de guerre — ou même en période normale, pour assurer la continuité des services publics, l'Etat a besoin d'argent immédiatement disponible, que l'emprunt seul peut lui fournir : il suffit de citer, à cet égard, les emprunts de libération du territoire en France, après 1870, ou encore les emprunts au jour le jour, au moyen de la dette flottante ;

2° Il y a des cas où il est juste que les générations futures contribuent, par la charge des emprunts, aux dépenses de la génération présente : à savoir quand elles en recueillent le bénéfice. C'est le cas, par exemple, pour les dépenses d'amélioration de l'outillage national, des routes canaux, chemins de fer, etc. qui profitent à plusieurs générations. La seule règle de sagesse à suivre en cette matière, c'est de faire en sorte

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que l'emprunt soit amorti dans le môme délai que se consommeront les utilités créées ;

3° Quant à la stérilisation des capitaux empruntés par TEtat, il y a lieu de faire une distinction, suivant les emplois donnés à femprunt. Il y a des emprunts dépensés improductivement, et il est certain que lorsqu'on étudie rhistoire des dettes européennes, on découvre que partout la guerre en a été le plus important facteur. Mais il y a aussi des emprunts qui ont été consacrés à des travaux productifs d'utilité. On a maintes fois demandé au crédit public les ressources nécessaires pour créer ou compléter l'outillage national. Dans ce cas il n'y a pas eu dépense stérile de capitaux, et l'objection ne s'applique plus ;

4° On peut encore observer que souvent les capitaux qui couvriront l'emprunt n'auraient pas fécondé l'industrie nationale, parce que ce sont, en partie, des capitaux de spéculation ou des capitaux étrangers, ou encore de petites économies gardées en réserve par les particuliers, qu'attire la puissance du crédit de l'Etat. On a même pu soutenir, à ce dernier point de vue, que les emprunts, surtout quand des facilités particulières sont données aux petits souscripteurs, contribuent|au développement de l'épargne, en « fixant » de petites sommes que leurs possesseurs auraient sans doute dépensées en jouissances supplémentaires, s'ils ne les avaient placées en rentes sur l'Etat ;

5° Enfin, il y a une autre raison sérieuse, bien que paradoxale en apparence, à invoquer en faveur de l'existence de la dette publique. Un Etat n'est jamais sûr que des circonstances difficiles ne le contraindront pas un jour à recourir à l'emprunt. Or, contrairement a ce qu'on pourrait supposer, un Etat qui n'a pas ou qui n'a que peu emprunté trouve beaucoup moins facilement de l'argent qu'un Etat déjà connu comme emprunteur. Le crédit d'un pays dépend en effet, en grande partie, des preuves qu'il a fournies de sa loyauté et de sa ponctualité à tenir ses engagements; il ne parvient à placer avantageusement ses titres que s'ils ont déjà une clientèle. De là résulte la facilité avec laquelle les pays qui ont les plus grosses dettes, comme la France, trouvent des souscripteurs pour leurs emprunts.

L'opinion que l'emprunt est toujours un mal n'est donc pas fondée. Les emprunts ne sont condamnables que lorsqu'ils sont effectués en vue de pourvoir à des dépenses inutiles, ou à des dépenses normales auxquelles l'impôt devrait régulièrement subvenir, ou encore lorsque étant employés à des ouvrages productifs d'utilité, ils ne sont pas amortis assez rapidement et que leurs charges survivent à l'utilité des travaux qu'ils ont servi à exécuter.

L'emprunt est-il toujours lih bien ^ — Infiniment plus dange-

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reuse est la thèse opposée, que l'emprunt est toujours un bien. Telle était une opinion courante au xvni" siècle. Le philosophe anglais Berkeley regardait l'emprunt comme « une mine dor », et un banquier hollandais Pinto écrivait en 1771 dans un Traité de la circulation et du crédit que par finfluence magique du crédit, les emprunts accroissaient la fortune publique de tout leur montant, puisquaux richesses déjà existantes dans le pays venait s'ajouter la valeur des titres d'emprunt qui étaient émis. C'est là une erreur manifeste que Hume avait déjà mise en lumière. Ce qui fait la valeur du titre fourni au rentier, c'est qu'il lui donne le droit de percevoir des arrérages ; or, comme ceux-ci sont prélevés sur le produit des impôts, la classe des contribuables perd ce que gagne la classe des rentiers.

C'est d'ailleurs sur cette dernière considération que s'appuient au XVIII" siècle Melon, Condorcet et Voltaire pour soutenir que si l'emprunt n'est pas positivement un bien, il n'est jamais un mal quand le pays s'emprunte à lui-même. Dans ce cas, en effet, à en croire Melon, les dettes publiques sont « des dettes de la main droite à la main gauche ». Il y a simple déplacement de richesse du contribuable au rentier, mais non appauvrissement public.

La première objection qu'on puisse faire à cet ingénieux sophisme, c'est qu'en fait, un Etat n'emprunte pasqu'à lui-même et qu'au nombre des souscripteurs figurent la plupart du temps des capitalistes étrangers, de sorte qu'il y a bien, dans une certaine mesure, perte de richesse du pays emprunteur au profit des pays étrangers.

Mais, en dehors de cette considération, et à supposer même qu'il n'y ait qu'un déplacement de richesse du contribuable au rentier, ce déplacement ne serait pas indifférent. C'est en effet un déplacement forcé, puisqu'il a lieu par la voie de l'impôt et, à ce titre, regrettable. De plus, comme le remarque justement M. Leroy-Beaulieu dans son Traité de la science des finances, s'il n'y avait pas eu d'emprunt public, le capitaliste ne serait pas en peine de tirer d'entreprises privées à peu près le même revenu qu'il tire de l'Etat en qualité de rentier, et alors le contribuable garderait l'argent que l'impôt n'aurait plus à prélever sur lui pour le service des intérêts de la dette. « Pour reprendre l'image de Melon, quand il y a un emprunt, la main droite, c'est-à-dire le contribuable, passe son argent à la main gauche, c'est-à-dire au rentier ; quand il n'y a pas eu d'emprunt, chacune des deux mains reste pleine, aucune ne se dessaisit et cela vaut mieux. »

En réalité, les emprunts valent ce que valent les objets auxquels on les consacre : s'ils servent à des dépenses stériles, il y a perte du capital emprunté et charge pour les contribuables ; s'ils sont appliqués à des travaux productifs, les avantages qu'on en retire peuvent compen-

ser ou dépasser les charges qu'ils occasionnent. Ce n'est d'ailleurs pas là quelque chose de spécial aux emprunts publics, et on en pourrait dire autant de ceux que fait un simple particulier.

Ces observations préliminaires étant faites, nous aurons dans deux parties successives à étudier : 1° comment s'effectuent les emprunts ; 2° comment un Etat peut réduire les charges de sa dette publique.