CHAPITRE IV

DATE d'ouverture DE L ANNEE FINANCIERE.

Une fois en possession d'idées précises sur l'exercice et la gestion, nous pouvons maintenant poursuivre Tétude de la préparation du budget, en nous demandant : 1" à quelle époque est préparé le budget; 20 quels sont les procédés de préparation du budget.

Délais de préparation du budget en France. — En France, le budget est préparé normalement environ 14 ou 13 mois avant sa date d'entrée en exécution. C'est-à-dire que dans les derniers mois de Tannée 4903 par exemple, on prépare le budget de 1905. Il importe ici de se garder d'une confusion, et de ne pas croire que la préparation durera 14 ou 15 mois. La préparation commencée 14 ou 15 mois avant le 1" janvier de l'année budgétaire en question, durera 3 ou 4 mois : c'est la durée qu'on retrouve d'ailleurs dans presque tous les pays. Dès le début du printemps de l'année qui précède celle du budget, le projet terminé en est ordinairement déposé par le ministre des finances sur le bureau de la Chambre des députés *.

Alors commence la phase parlementaire. Ce budget déposé au printemps n'est, en général, discuté et voté que dans la session d'automne, à la veille de l'ouverture de l'année financière. Toutefois, en juin ou juillet, le projet des quatre contributions directes en aura été détaché et aura fait l'objet d'un vote anticipé, pour permettre aux conseils généraux et aux conseils d'arrondissement, dans leur session d'août, d'en opérer la répartition entre les arrondissements et les communes, et aux conseils généraux et municipaux de préparer le budget départemental et le budget communal qui s'alimentent principalement de centimes additionnels aux contributions directes de l'Etat.

Cette méthode a soulevé de nombreuses critiques. On a fait observer

1 . Telles sont, du moins, les dates habituelles et normales, qui, en fait, se trouvent parfois reculées par diverses circonstances, notamment par le retard apporté par les Chambres au vote du budget précédent. C'est ainsi que le budget de 1906 ayant été voté seulement au milieu d'avril 1906, rétablissement du budget de 1907 n'a commencé qu'à cette date, c'est-à-dire avec un retard de o à 6 mois, et qu'il n'a été déposé que le 26 juin 1906.

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qu'étant séparées de plus d'une année du moment où elles s'appliqueront, les évaluations budgétaires risquent d'être factices ; qu'à lo mois de distance, il est facile de s'illusionner de bonne ou de mauvaise foi sur l'importance des recettes, d'en faire une estimation exagérée, et de ne prévoir d'autre part qu'un chiffre insuffisant de dépenses, sauf à demander par la suite des crédits supplémentaires, en cours d'exécution du budget. L'équilibre obtenu dans le projet de budget pourra donc être de pure apparence et exposer à de graves mécomptes.

Aussi l'idée s'est-elle fait jour de mettre fin à ce défaut de notre pratique budgétaire, en choisissant pour l'année financière un autre point de départ que le 1" janvier. A première vue, on n'aperçoit guère l'utilité de la réforme : qu'importe que l'année financière aille du l®"" juillet, par exemple, au 30 juin, au lieu d'aller du 1^' janvier au 31 décembre? Mais ce qui donnerait à cette modification sa raison d'être, c'est qu'on ne changerait rien à la date de préparation du budget ; on se bornerait, en un mot, à avancer de 6 mois sa date d'entrée en vigueur ; toujours préparé en fin d'année, le budget s'exécuterait dès le septième mois de l'année suivante; 8 ou 9 mois seulement sépareraient les évaluations de leur application.

Dates d'ouverture de l'année financière à l'étranger. — Cette réforme pourrait d'ailleurs s'inspirer des faits étrangers.

Aux Etats-Unis, depuis 1844, l'année fiscale va du l"' juillet au 30 juin ; les éléments du budget sont remis par le secrétaire du Trésor aux comités permanents du Congrès au mois de décembre, et il entre en vigueur 6 mois après : soit, en tout, 7 ou 8 mois d'intervalle depuis la préparation,

L'Italie, elle aussi, a modifié en 1884 la date d'ouverture de l'année financière et l'a fixée au P"" juillet, le budget étant préparé à l'automne précédent.

En Prusse, depuis 1877, et en Angleterre, depuis 1854, les dates sont encore plus rapprochées et l'année financière s'étend du 1" avril au 31 mars. Le projet de budget anglais, préparé vers le mois d'octobre, parvient habituellement à la Chambre des communes au mois de février ; 6 mois seulement auront donc séparé le début de la préparation du budget de l'ouverture de l'année financière. Mais il y a plus encore : en vertu d'une tradition originale et particulière à l'Angleterre, le budget ne sera habituellement voté en totalité que plusieurs jours après son entrée en vigueur ; les prévisions contenues dans le projet sont développées et corrigées au besoin par le Chancelier de l'Echiquier, dans un exposé financier qu'il fait devant la Chambre des communes souvent au courant du mois d'avril, et qui se servira de base rectifiée à

la discussion. Les évaluations sont donc revues, non seulement jusqu'à la veille de la période à laquelle elles ont trait, mais même déjà en cours d'exécution du budget ; les prévisions s'inspireront ainsi non seulement des probabilités futures, mais même de faits déjà présents ; elles seront en quelque sorte retouchées d'après nature, c'est-à-dire qu'elles acquerront le maximum de vraisemblance. Jusqu'au moment où le budget sera voté en totalité, les services publics fonctionneront au moyen du lot de crédits qui se trouve déjà voté au 1®"^ avril, crédits qu'ils « déspécialiseront » provisoirement et qu'ils repartiront, h l'aide de virements d'attente, entre leurs diverses branches de dépense. C'est un point sur lequel nous nous expliquerons avec plus de détail dans la suite (Y. ch. xv, p. 133).

Projets de réforme en France. — Causes de leur échec. —

L'exemple de ces divers pays a provoqué en France des projets de réforme analogues dans ces derniers temps. A vrai dire, la question n'était pas nouvelle chez nous, puisque dès 1819 le baron Louis avait proposé de faire courir l'année financière de juillet à juillet. La réforme n'échoua que pour une raison de détail : on n'arriva pas à s'entendre sur la façon d'organiser la transition, et sur le point de savoir s'il faudrait voter un budget transitoire de 6 ou de 18 mois.

De nos jours, le problème est revenu en discussion. Un débat eut lieu à la Chambre, sans résultat,en 1882, à la suite du rapport de M. Ribot, rapporteur du budget de 1883.

En 1888, le ministre des finances, M. Peytral, déposa un projet portant au 1«' juillet l'ouverture de Tannée financière. Le budget serait remis au Parlement vers le mois de janvier, immédiatement discuté par les Chambres dans leur session de printemps, et entrerait en vigueur dès le mois de juillet. Adopté parla Chambre, le projet fut repoussé par le Sénat à l'instigation de M. Léon Say.

Voici les deux raisons principales qui l'ont fait échouer :

1» La première est relative à l'organisation administrative régionale et locale de la France. Le budget départemental et le budget communal s ouvrent au 1- janvier, et les sessions des conseils généraux et municipaux sont établies en conséquence. C'est donc presque tout notre système administratif qu'il faudrait remanier pour faire coïncider le budget de 1 Etat et les budgets locaux.

seluw7°"' ",'^';^*^«««"»«'" difficile de ne pas adopter des dates ■1, ,n ' ^"«""«nes sont en effet solidaires du budget de l'Etat, et

âuximZ/d : T™"' ''"" '^"""""^ '^ '=«'«™«' additionnels aux impôts directs de l'Etat.on de fractions d'in,pMs que l'Etat leur aban-

DAtE D OUVERTtJRE DE L ANNEE F'INANCIERE 4o

donne. Dès lors, on ne voit guère, avec des périodes budgétaires discordantes, comment un conseil général, par ex., votant dans sa session d'août le budget départemental qui doit s'exécuter du 1*"^ janvier au 31 décembre suivant, pourrait arrêter le montant des centimes additionnels aux contributions directes de TEtat, si ces contributions ne sont établies que jusqu'au 30 juin suivant.

L'objection était à peu près insurmontable, et le projet Peytral était réduit, pour y échapper, à ne pas étendre la réforme aux contributions directes et à conserver pour elles l'ancienne année financière. C'est par une loi spéciale, distincte du budget, qu'elles devaient être établies et votées pour l'année allant du l^*" janvier au 31 décembre ; leur produit, déduction faite de la part revenant aux départements et aux communes, serait attribué par moitié aux deux exercices se succédant dans le cours de l'année civile. La concordance des budgets locaux et de la loi annuelle des contributions directes n'était donc obtenue qu'au prix d'une scission dans le budget de l'Etat. Il se trouvait divisé en deux parties, non seulement votées à des dates différentes, ce qui est admissible et a lieu d'ailleurs actuellement, mais votées pour des périodes différentes, chevauchant l'une sur l'autre, ce qui rompait l'unité de date du budget, essentielle au bon ordre et à la clarté de la comptabilité.

2° La seconde objection avait trait à la façon dont se passent les marchés de travaux pubHcs et de fournitures. Actuellement, à partir du 1" janvier, une fois en possession des crédits votés, les fonctionnaires compétents — ingénieurs, intendants, etc. — profitent de la fin de l'hiver et du commencement du printemps pour traiter avec les entrepreneurs et établir les conditions des marchés, de sorte que les travaux peuvent commencer utilement en été. Avec le budget s'ouvrant au 1®"" juillet, la conclusion des marchés prendrait l'été et les travaux ne pourraient commencer qu'à la mauvaise saison.

3'' Il est encore possible de présenter une dernière considération, i^enéralement négligée : c'est que le changement de date d'ouverture de l'année financière ne donnerait pas en France des résultats aussi complets que dans les pays qui l'ont réalisé, à moins de supposer une transformation radicale de nos méthodes d'évaluations budgétaires. Il permettrait de serrer de plus près les prévisions de dépenses, ce qui serait sans doute un progrès appréciable ; mais il ne permettrait pas de corriger les évaluations de recettes : celles-ci, en effet, par suite d'une méthode qui nous est spéciale, sont, pour leur presque totalité, calculées automatiquement, sur les produits de la « pénultième année »; de sorte que le préparateur du budget n'a aucune latitude pour en

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modifier le chiffre, et ne peut s'inspirer de données plus récentes (V, le chapitre suivant).

Pour toutes ces raisons il semble bien que la réforme proposée offre pour la France plus d'inconvénients que d'avantages. La seule amélioration, facile à obtenir, consisterait à reculer de quelques mois la date de présentation du projet de budget, et de ne le déposer à la Chambre — non plus à titre exceptionnel, mais régulièrement — que vers le mois de mai ou de juin, ce qui laisserait à la commission du budget suffisam^ ment de temps pour l'étudier jusqu'à la session d'automne.