CHAPITRE V

METHODES D EVALUATIONS BUDGETAIRES.

Nous passons maintenant à la seconde question : suivant quelle méthode le budget est-il dressé ?

Nous savons que le projet de budget est un état évaluatif de dépenses et de recettes qui deviendra, une fois transformé en budget par le vote du Parlement, un acte d'autorisation de dépenser et de percevoir conformément aux indications budgétaires. Il importe donc que les évaluations soient sincères et aussi exactes que possible. D'où cette question : comment s'y prend-on pour établir en dépense et en recette des estimations loyales et vraisemblables ?

Absence de règles fixes pour l'évaluation des dépenses . — Crédits évaluatifs et crédits limitatifs. — En ce qui concerne les dépenses, on peut dire que dans aucun pays il n'existe de règles spéciales d'évaluation. La perspicacité et la bonne foi des préparateurs du budget se donneront libre carrière. Il faut donc se borner à indiquer les tentations auxquelles sera exposée cette bonne foi. Elles seront de deux sortes, suivant la nature des dépenses à évaluer, et c'est ici qu'il y a lieu de faire intervenir la distinction entre les crédits évaluatifs et les crédits limitatifs *.

1 . Précisons dès maintenant le sens du mot Crédit que nous rencontrerons continuellement dans le cours de ces explications. Le crédit, c'est l'autorisation, donnée dans le budget, de dépenser jusqu'à concurrence d'une certaine somme, naturellement déterminée d'après la prévision des dépenses à faire.

Crédit et dépense ne sont donc pas la même chose, bien que, pour simplifier, on utilise parfois dans les explications, ces deux termes l'un pour l'autre. La dépense, c'est l'emploi qu'on fait du crédit. Il importe surtout d'éviter une confusion trop fréquente entre crédit et ressource, J'autorise mon domestique à dépenser 20 francs pour les provisions : voilà le crédit. Il fait 18 francs d'achats : voilà la dépense faite sur le crédit. Je prélève sur mon revenu la somme nécessaire pour régler ces achats : voilà la ressource . La différence entre crédit et ressource éclatera, si je ne peux pas payer les dépenses qui ont été faites dans les limites de mon autorisation.

Quand on dit que le budget attribue un crédit de 1 million à une administration, cela ne veut donc pas dire qu'on remet à celle-ci une ressource de 1 million pour faire ses dépenses, qu'on lui fournit une somme où elle puisera. Cela veut dire qu'on lui permet de dépenser pour 1 million. Ce n'est qu'au sens figuré qu'il faut prendre cette expression courante que le crédit est la dotation d'un ser-

Il est certaines dépenses dont il est impossible de prédéterminer le montant, autrement qu'à titre d'indication et d'estimation dans le budget : telles sont les dépenses que l'Etat s'est engagé à faire en vertu de lois spéciales sur lesquelles la loi du budget ne peut pas revenir. Par ex., la loi attribue aux employés saisissants une portion des amendes de douanes. On peut prévoir que, telle année, le produit de ces amendes sera de tant et que la part remise aux employés sera en conséquence de tant ; mais la loi du budget ne peut pas, à moins de modifier la législation existante, décider que cette évaluation de dépense est en même temps une limite de dépense ; les sommes à attribuer aux employés seront, en réalité, circonscrites non par le chiffre du crédit alloué, mais par le montant des amendes effectivement perçues ; si les amendes ont dépassé les prévisions, il en sera forcément de même des remises à faire aux employés, et celles-ci devront donner lieu, en cours d'exercice, à l'ouverture préalable de crédits supplémentaires, qui ne :sauraient être refusés, et dont le vote ne sera guère qu'une formalité.

Inversement, il est d'autres dépenses dont il est possible non seulement de prévoir, mais encore de limiter d'avance le montant, auxquelles on peut d'ores et déjà fixer des limites qui, en principe, ne devront pas être dépassées. Par ex., pour les travaux publics, pour les traitements du personnel, il est possible non seulement de prévoir ce qu'ils coûteront, mais encore de décider qu'on entend se tenir dans les bornes de ces évaluations. Si ces limites sont trop étroites et les crédits votés insuffisants, le gouvernement, sans doute, devra encore demander au Parlement, en cours d'exercice, l'allocation de crédits supplémentaires, mais celui-ci sera juge de l'opportunité de cette demande et il n'y fera droit qu'en cas de nécessité constatée 11 y a donc au budget deux sortes de crédits, des crédits simplement évaluatifs et des crédits limitatifs. Les premiers s'appliquent à des dépenses que l'on effectuera jusqu'à concurrence de n'importe quelle somme et pour lesquelles on suppose seulement qu'un crédit de tant sera suffisant, les autres s'appliquent à des dépenses que l'on n'entend, en principe, effectuer que jusqu'à concurrence du crédit qui leur est alloué au budget.

Il est naturel que les préparateurs du budget aient la tentation très vive de réduire à l'excès le chiffre des crédits évaluatifs, puisqu'ils savent qu'il faudra, coûte que coûte, pourvoir aux dépenses auxquelles Ils se réfèrent, et qu'ils obtiendront des Chambres sans difficulté des crédits supplémentaires. Ils seront portés à majorer au contraire l'imper-

Vice. Le crédit autorise à dépenser, mais ne « dote .> pas pour paver les dénen-

Lte EVc'e tn^r '' '"'^'' \^T^! '"^ '''' '^^P- '«« ■■ ce sonHes dépensée \ faire. Et ce sont les ressources budgétaires - côté recettes - qui y pour-voiron*..

MÉTHODES d'Évaluations budgétaires 49

tance des besoins auxquels font face les crédits limitatifs, de façon à s'y mouvoir à Taise. Ce sont là des procédés blâmables auxquels il appartient au Parlement de mettre bon ordre, lorsqu'il contrôle le projet de budget.

En résumé, en ce qui concerne les dépenses, aucune méthode fixe d'évaluation. Les préparateurs du budget les apprécient au mieux, en interprétant d'après leurs lumières personnelles, les renseignements de toute sorte dont ils disposent '.

Evaluation des recettes : 1° Méthode d'évaluation directe. —

Il en est autrement en matière d'évaluation des recettes et l'on peut distinguer ici trois méthodes différentes suivies à diverses époques ou dans divers pays.

De la première méthode, la méthode d' « évaluation directe », on pourrait dire qu'elle consiste précisément à se passer de méthode ; en d'autres termes, les préparateurs du budget évaluent les recettes comme ils évaluent les dépenses, suivant les données du moment, c'est-àdire de bonne foi, et en jouissant d'une liberté d'appréciation complète. C'est la pratique suivie par l'Angleterre, l'Empire allemand, la Prusse, les Etats-Unis, etc. ^. Ce système offre un avantage et un inconvénient. Dans le cas où le budget est préparé sincèrement, sa souplesse, et la liberté qu'il laisse aux rédacteurs du budget, permettent de serrer de très près la réalité dans les évaluations. L'exactitude de celles-ci sera du reste d'autant plus grande que, dans les pays que nous venons de citer, la date d'ouverture de Tannée financière étant différente de la nôtre, les prévisions sont établies à une époque relativement voisine de celle à laquelle elles se rapportent. Par contre, lorsque les préparateurs du budget sont peu scrupuleux, toute latitude leur est laissée par ce moyen pour falsifier les évaluations, en majorant artificiellement les recettes.

Aussi comprend-on que dans un pays comme la France, où l'opinion est toujours méfiante à l'égard des gouvernements, ce procédé n'ait pas prévalu. Il n'y a en effet en France qu'un peu moins du l/5« du montant

{. Parmi toutes ces données, citons au nombre des plus importantes : l» la dépense faite piu" chaque service dans les exercices précédents ; 2° les charges financières nouvelles qu'on prévoit devoir résulter de l'application de lois récemment votées.

2. Ceci ne veut pas dire que les préparateurs du budget, dans ces pays, ne feront pas usage de formules empiriques d'évaluation.

Par exemple, en Prusse, les évaluations — tant de recettes que de dépenses — s'appuient sur la moyenne des résultats d'un plus ou moins grand nombre d'années précédentes, moyenne qu'on inscrit telle que, ou qu'on rectifie, au contraire, en tenant compte du mouvement de progi'pssion ou de décroisssance constaté dans la période prise pour base. Seulement, cette méthode ne s'impose pas au préparateur du budget ; il n'en retient que ce qu'il veut, et corrige comme il le juge convenable, les indications quil en a tirées ^M. von Heckel, das Budget).

total des recettes (6 à 700 millions) qui soit soustrait aux règles automatiques d'évaluation dont nous allons prendre connaissance. Ce sont notamment les impôts directs qui, à raison des très faibles oscillations de leur rendement, ne laissent point de place aux évaluations trop fantaisistes, et, pour une raison inverse, les produits budgétaires dont le rendement est trop variable pour qu'on puisse tabler sur les résultats obtenus des années antérieures. Ces recettes sont évaluées directement d'après les réalisations probables.

Voici, au surplus, la liste exacte des branches de recettes qui font l'objet d'une évaluation directe :

Contributions directes ;

Taxes assimilées ;

Exploitations diverses ;

Produits divers ;

Recettes d'ordre ;

Produits recouvrables en Algérie.

Quant à la plus grande partie des recettes budgétaires, principalement à celles des impôts indirects, elles ont été évaluées conformément à l'un des deux autres systèmes que voici :

2° Méthodes automatiques. — A. Méthode de la pénultième année. — Ces deux systèmes sont des systèmes automatiques qui se proposent d'empêcher les fantaisies dans les évaluations, en les soumettant à des règles fixes. Le premier, dit système « de la pénultième année », consiste à prendre invariablement pour base des évaluations les résultats du dernier exercice connu. Ainsi, au printemps de 1905, lorsqu'on termine la préparation du budget de 1906, on connaît le montant effectif des recouvrements opérés du i^^ janvier au 31 décembre 1904. Ce sont les résultats de cette pénultième année qui serviront de base aux évaluations des recettes budgétaires. On ne fera subir à ces données que les retouches imposées par des raisons précises^ par ex., bissextilité de l'année, changement survenu dans les tarifs fiscaux, etc.

Cette méthode, qui consiste à transporter ainsi dans les prévisions budgétaires les résultats effectifs du dernier exercice connu, en n'y introduisant que les corrections strictement indispensables, a été adoptée en France depuis 1823 et y est encore actuellement en vigueur. Grâce à elle, on suppose que les prévisions seront peut-être, non pas exactes — l'automatisme du système ne permet guère de l'espérer — mais du moins inférieures à la réalité, ce qui par conséquent devra assurer des excédents en fin d'exercice. En effet, il y a lieu d'admettre, en période normale, que la prospérité publique fera d'année en année

MÉTHODES d'Évaluations budgétaires 51

des progrès qui augmenteront les recettes de l'Etat, alors que le système de la pénultième année procède comme si les recettes restaient stationnaires à deux ans de distance. Ses évaluations seront donc intentionnellement trop faibles *.

B. Système des majorations. — C'est précisément cette conséquence qu'un dernier système, dit système des majorations, et suivi en France de 1882 à 1884 -, a cherché à éviter. On reprochait au système de la pénultième année ses évaluations de recettes trop faibles qui laissaient apparaître en fin d'exercice des excédents budgétaires. Le fait s'était produit principalement pendant la période de très grande prospérité économique que la France traversa à partir de 1878. M. Léon Say, ministre des finances en 1882, y voyait un double inconvénient : ébloui par les excédents budgétaires, le Parlement se laissait aller à une politique imprudente de dégrèvements, sacrifiant ainsi des ressources précieuses pour l'Etat. D'autre part, il était porté, en cours d'exercice, à voter des crédits supplémentaires pour un chiffre exagéré, s'en remettant à l'excédent qui se révélerait en fin d'exercice, du soin de faire face à ces dépenses nouvelles. Le remède consistait à faire disparaître les excédents qui ne devaient leur existence qu'à ce que les prévisions de recettes avaient été trop faibles. D'où le système des majorations de recettes, qui consistait à prendre pour base toujours les résultats de la pénultième année, mais en outre à majorer ces chiffres d'un tant pour cent représentant la plus-value vraisemblable des recettes du budget en préparation, par rapport aux recettes de la pénultième année prise pour base. Ce tant pour cent était d'ailleurs lui-même calculé automatiquement d'après la moyenne des plus-values qui s'étaient manifestées dans les cinq dernières années antérieures.

1 . Cette préoccupation est même tellement prédominante que, lorsqu'un budget est voté avec beaucoup de retard, comme le budget de 1906 voté en avril 1906, on se garde de substituer, ainsi qu'on le pourrait alors, aux résultats de la pénultième année (1904), les résultats maintenant connus de l'ultième (1905) : on tient à se ménager une réserve latente de plus-values (Explications du ministre des finances au Sénat. /. o//. : séance du 6 avril 1906).

Ajoutons que l'idée dont s'inspire le système de la pénultième, est un peu factice, en ce sens qu'elle suppose une progression continue et constante dans la marche de la richesse publique, sans tenir compte des alternatives d'années de crise et d'années de grande prospérité qui en troublent la régularité. Des recettes évaluées sur les mauvais résultats d'une année de crise ont chance d'être très inférieures à la réalité ; le budget sera difficile à équilibrer sur le papier, mais les réalisations fourniront sans doute de grosses plus-values. Des recettes évaluées sur les beaux résultats d'une année exceptionnellement prospère courent le risque d'être au contraire supérieures aux rentrées effectives. Le budget sera facile à équilibrer (c'est grâce au chiffre élevé des prévisions de recettes fourni par les recouvrements de l'année prospère 1903, que le budget de 1903 a pu être bouclé), mais les réalisations exposeront à des mécomptes.

■2. Pratiqué aussi dans les premières années du second Empire.

Cette méthode, qui était née des circonstances, leur dut égaleraent son échec. A partir de 1883 en effet, on entra dans une période de difficultés économiques et financières, de sorte que les budgets dressés d'après le système des majorations se soldèrent en déficit, ce qui amena le retour à la règle plus circonspecte de la pénultième année.

En résumé, on peut dire des systèmes automatiques d'évaluation, d'une part, qu'ils paralysent par leur rigidité la liberté d'appréciation de préparateurs du budget désireux d'établir des prévisions exactes et rigoureusement conformes aux probabilités ; mais, d'autre part, qu'ils font obstacle à leur manque possible de sincérité, au cas où ils voudraient présenter des évaluations arbitraires, destinées à produire un équilibre fictif. C'est en cela que consistent leur défaut et leur mérite.