CHAPITRE VI

REGLE DE L UNIVERSALITE.

L'étude des méthodes d'évaluations budgétaires ne suffit pas à répondre à cette question : comment est préparé le budget ? Il convient encore de se demander comment seront portées dans le budget les évaluations, quelle sera, en d'autres termes, la contexture du budget, ce qui nous conduit à examiner dans un premier chapitre la règle de l'universalité, et dans un second, la règle de l'unité budgétaire. Et d'abord, la règle de l'universalité.

Méthode de l'universalité. — Méthode du produit brut ou des contractions. — Les dépenses et les recettes budgétaires sont plus ou moins corrélatives les unes des autres : 1° les recettes en effet supposent, en général, des dépenses pour les produire et les réaliser ; ainsi, le recouvrement des impôts implique des frais de personnel ; le produit du monopole des tabacs, des dépenses de matières premières, de main-d'œuvre, d'outillage pour la fabrication, etc. ; 2° d'autre part, certaines dépenses comportent des recettes accessoires : par ex., la fabrication du matériel de guerre dans les arsenaux, qui est une source de lourdes dépenses, peut donner ouverture éventuellement à certaines recettes, par suite de la vente des déchets et des matières de rebut.

Il est dès lors possible de concevoir deux méthodes d'inscription des évaluations budgétaires : une méthode sommaire et globale, et une méthode descriptive et détaillée.

La première consiste à rapprocher et à compenser dans la mesure possible les recettes et les dépenses correspondantes, de façon à n'inscrire au budget que l'excédent de la recette sur la dépense, c'est-à-dire le produit net, ou l'excédent de la dépense sur la recette, c'est-à-dire la dépense nette. Ainsi, au lieu d'inscrire au budget le produit brut de tel impôt d'une part, et ses frais de perception de l'autre, on n'y portera qu'un seul chiffre, celui du montant de la recette, défalcation faite de la dépense. Inversement, on atténuera le cas échéant le chiffre de certaines dépenses, en défalquant les recettes accessoires.

L'autre méthode consiste, au contraire, à inscrire au budget d'un côté toutes les dépenses, et de l'autre toutes les recettes, sans rien faire disparaître par compensation, par « contraction » : c'est la méthode de

54 l'REMlKRE PARTIE. — LIVRE VREMIER. — CHAPITRE VI

V universalité, par opposition à la méthode du produit net ou des contractions.

La première méthode ne présente guère qu'un avantage douteux, à côté d'inconvénients évidents. L'avantage réside en ce qu'on n'inscrit au budget que des soldes, c'est-à-dire des recettes destinées à entrer effectivement dans les caisses du Trésor, ou des sommes destinées à en sortir effectivement, tandis qu'avec l'autre système, pour connaître ce qu'un service rapporte ou ce qu'il coûte, il faut rapprocher le chiffre des dépenses brutes de celui des recettes en atténuation, opération souvent délicate, lorsque ces éléments se trouvent disséminés à des endroits divers du budget.

Les inconvénients sont, par contre, certains et graves :

1° Ce procédé rend en grande partie illusoires les droits du Parlement. Une partie de la recette et de la dépense ne figurant plus au budget parce qu'elles se font équilibre et se compensent, le Parlement n'est plus appelé à voter la totalité des recettes et des dépenses. Principalement, les frais de perception et de régie des impôts n'étant point portés au budget, l'administration n'aura pas besoin d'autorisation parlementaire à cet égard, et les prélèvera librement sur la recette brute pour les aménager à sa guise. D'une façon générale, l'administration aura toute facilité, avec cette méthode sommaire, pour masquer au contrôle du Parlement : l'* des dépenses derrière des recettes ; 2° des recettes derrière des dépenses.

2° Ce procédé favorise la prodigalité. En effet, l'administration n'aura aucun scrupule à exagérer les frais de perception de l'impôt, puisque ses prodigalités ne seront pas connues et n'auront d'autre résultat que de réduire, dans une proportion forcément légère, le chiffre toujours respectable du produit net de l'impôt. Elle sera également portée à ne pas économiser, si elle peut accroître les crédits dont elle dispose de certaines recettes accessoires qui ne figureront point au budget, et seront naturellement un appât au gaspillage.

Aussi l'évolution des méthodes budgétaires a-t-elle tendu, dans tous les pays, à substituer à ce procédé défectueux la règle -de Vuniversalité, à mesure que les droits du Parlement étaient mieux reconnus, et malgré les protestations de l'administration, qui se plaignait de l'ingérence des Chambres dans ce qu'elle considérait comme des détails de service.

Il n'y a plus guère que pour le budget de l'empire, en Allemagne, que prévaut encore la règle du produit net (du moins pour les recettes des impôts indirects) *.

11 en est encore ainsi dans quelques États allemands (Saxe, Wurtemberg).

RÈGLK DE L'UNn'ERSALlTÉ 55

Introduction du principe de l'universalité dans l'établissement du budget français. — En France, deux sortes de mesures ont été prises pour introduire le principe de Tuniversalité :

I. — On a fait en sorte d'empêcher l'administration de masquer des dépenses derrière des recettes.

Ceci a trait à l'inscription budgétaire, rendue obligatoire par l'ordonnance royale du 26 mars 1817, des frais de perception de l'impôt : « A l'avenir, les frais de régie seront réglés aux époques et dans les formes adoptées pour les autres dépenses de l'Etat. A cet effet, le produit brut des impôts sera porté en recette dans le budget annuel, et les frais de régie y seront compris en dépense. » — Cf. art. 16 du décret du 31 mai 1862.

II. — On a fait en sorte d'empêcher l'administration de masquer des recettes derrière des dépenses.

Ceci a trait à l'inscription budgétaire, rendue obligatoire, de certaines recettes dont les ministres se trouvaient éventuellement titulaires, à l'occasion des dépenses de leur département, et dont ils faisaient usage sans les faire figurer dans la comptabilité budgétaire, s'en servant pour atténuer le chiffre des dépenses inscrites (droits de greffe au Conseil d'Etat, droits de légalisation, certaines subventions de la Ville de Paris, etc.). L'ordonnance royale du 14 septembre 1822 posa en principe que « les ministres ne peuvent accroître par aucune ressource particulière le montant des crédits affectés aux dépenses de leurs services respectifs. .. Tous autres fonds qui proviendraient d'une source étrangère aux crédits législatifs seront versées à notre Trésor royal, et portés en recettes au chapitre des produits divers de l'exercice courant. » — Cf. art. 43-44 du décret du 31 mai 1862. — C'est depuis lors que le ministère des finances est devenu le ministère exclusif de la recette.

La règle de l'universalité entraîne donc, en résumé, deux conséquences : 1» inscription de toutes les dépenses au budget (en particulier, inscription des frais de perception de l'impôt, règle du produit brut).

2° Inscription de tous les produits, quels qu'ils soient, au budget *.

Ce fait s'explique d'ailleurs par des raisons spéciales : ce n'est pas l'Empire qui recouvre lui-même les impôts indirects dont son budget s'alimente principalement, mais les États particuliers, qui en \ersent le produit dans les caisses de l'Empire, en retenant un tantième pour leurs frais de perception. De même en Wurtemberg, les taxes ne sont pas perçues par l'Etat, mais par les communes, qui en transmettent le montant à l'Etat, défalcation faite des dépenses de recouvrement (V. von Heckel, das Budget, p. 37-38).

1. Ces inscriptions figurent, bien entendu, au budget à l'état de prévisions de dépenses et de précisions de recettes. C'est dans les comptes budgétaires qui retracent l'exécution du budget, que seront relatées les dépenses et les recettes effectivement réalisées. La règle de l'universalité s'applique aux budgets et aux comptes : les premiers doivent comprendre en prévision, les seconds en consta-

56 PKEMifeBE PARTIE. — LIVRE PREMIER. — CHAPITRE VI

Les produits accessoires de dépenses sont remis à radministration des domaines, qui relève du ministère des finances, et qui sera chargée d'en effectuer la réalisation (par ex., quand il s'agit de vieux matériel à mettre en vente), ou versés à d'autres comptables, relevant toujours du ministère des finances. Ils seront inscrits dans la comptabilité budgétaire aux Produits du domaine ou aux Produits divers, ou encore aux Iftecettes d'ordre, dont une subdivision porte ce titre significatif : Recettes en atténuation de dépenses (Y. pour la nomenclature des recettes budgétaires, infrà, ch. viii).

Conséquences pratiques du principe de l'universalité. — Nous allons voir, au surplus, que la règle de l'universalité ne doit pas être envisagée seulement comme une simple méthode de description budgétaire, mais qu'il en découle encore certains corollaires importants dans la pratique financière.

Tandis que le système des « contractions « a nécessairement pour effet d'appliquer telle recette spéciale à telle dépense, par ex. de faire imputer directement les frais de perception sur le produit de l'impôt, avec le système de l'universalité, au contraire, toutes les dépenses vont être inscrites au budget d'un côté et toutes les recettes de l'autre. Ces recettes formeront une masse dont l'ensemble sera affecté à l'ensemble des dépenses, sans aucune spécialisation.

L'ancien régime suivait une méthode opposée : la méthode des « assignations ». Pour assurer la subsistance des services, on leur « assignait», cest-à-dire on leur affectait à titre de dotation propre, un fonds particulier, comme le produit d'un certain impôt ou le revenu de certains domaines, au moyen desquels ils pourvoyaient à leurs besoins. Chaque branche de dépense se trouvait ainsi gagée par une recette correspondante. Ce procédé donnait naissance à une multitude de gestions particulières dont les résultats n'apparaissaient que pour leur solde dans la comptabilité ; elles faisaient perdre de vue l'ensemble de la situation financière et favorisaient le gaspillage et les malversations. Maintenant, toutes le recettes budgétaires constituent, par leur total, le fonds commun qui fait équilibre au total des dépenses budgé-

taires

talion toutes les dépenses brutes et toutes les recettes brutes, sans aucune compensation.

i . Dans les rares hypothèses où on a voulu conserver à une ressource une affectation spéciale, on a dû, pour lui maintenir son individualité, lui ouvrir un compte spécial hors budget (V. chap. x, p. 93). Ex. : fonds de concours, — avance de 40 miUions de la Banque de France, affectée à des prêts aux sociétés de crédit agricole, — part du prélèvement sur le produit du pari mutuel, affectée à des encouragements à l'élevage, etc.

Les éléments de ces divers comptes sont généralement rattachés au budget dans la

RÈGLE DE l'universalité 57

II n'y a exception que dans la mesure où le budget de TEtat est encore divisé en plusieurs budgets ayant leur dotation autonome — budget ordinaire, budgets annexes, etc., de sorte que cette conséquence du princice de l'universalité se rattache aussi à la règle de l'unité de budget que nous étudions au chapitre ci-après.

Du moins, à l'intérieur de chaque budget, aucune affectation spéciale d'une recette à une dépense n'a lieu, et il est impossible à un service d'appliquer directement un produit à ses besoins.

Soit un service doté au budget d'un crédit d'un million, et qui se trouve en face de 1.100.000 francs de dépenses à faire. Ce service possède 100.000 francs de vieux matériel qui n'est bon qu'à être vendu. Il ne pourra pas le vendre pour son compte et en affecter le prix à compléter les ressources qui lui sont nécessaires. Il devra procéder de la façon suivante : transmettre son rebut aux Domaines, qui le vendront et en porteront au compte des Produits du domaine (aliénation d'objets mobiliers) le montant qui tombera ainsi dans les recettes générales du budget : 2° demander au Parlement un crédit de 100.000 fr. additionnel au crédit d'un million précédemment voté, sauf à faire valoir d'ailleurs dans la demande, pour obtenir le consentement des Chambres, que ce crédit ne creusera pas de trou dans le budget, puisque la dépense sera compensée d'autre part par une vente de matériel hors d "usage. Il y a donc recours nécessaire au Parlement et passage forcé par la comptabilité budgétaire, et quand plus tard on la dépouillera, on trouvera deux inscriptions qui se balancent : 100.000 francs aux crédits votés, c'est-à-dire aux autorisations de dépense, et 100. 000 francs aux réalisations de recettes.

Comptabilité des fonds de concours. — Ce passage forcé par le budget est régi par des dispositions spéciales, en ce qui concerne les fonds de concours.

Les fonds de concours sont les sommes que les départements, communes, collectivités diverses ou particuliers, mettent, à titre d'avances remboursables ou de subventions, à la disposition de l'Etat, en vue de participer à certains travaux d'intérêt public. Ils doivent figurer en recette et en dépense au budget, puisqu'ils augmentent les disponibilités affectées par le budget à certaines dépenses, et qu'ils seront consacrés à celles-ci.

D'après la loi du 6 juin 1843, dont les termes sont reproduits dans l'article 3-2 du décret du 31 mai 1862, les versements de ces fonds devaient être inscrits aux recettes du budget de l'exercice courant, et des décrets

forme usitée en matière de fonds de concours, que nous expliquons aux pages stiivantes.

58 PREMIKRE PAUTIE. — UVRE PREMIER. — CHAPITRE VI

ouvraient des crédits supplémentaires égaux à leur montant. Les crédits non consommés étaient reportés par décret d'exercice en exercice, jusqu à ce que les fonds de concours aient été épuisés par l'exécution du travail auquel ils s'appliquaient.

Une décision ministérielle du 6 juin 1863, dont les règles sont encore en vigueur, a modifié l'application stricte de ce système. Il avait l'inconvénient de fausser la situation du budget qui encaissait ces fonds de concours employés souvent plusieurs années après, et d'embrouiller, en la laissant trop longtemps ouverte, la comptabilité des crédits de fonds de concours

Les fonds de concours sont maintenant versés à un compte d'attente hors budget. Chaque budget prélève à ce compte, par voie de décrets, seulement les sommes à employer dans l'exercice *. Le montant de ces prélèvements vient accroître d'autant les crédits ouverts par le budget aux services intéressés ; le décret qui les opère vaut ouverture de crédits additionnels. Leur emploi figurera dans les comptes parmi les dépenses imputées sur les crédits budgétaires. Mais, en môme temps, les comptes les porteront d'autre part en recette parmi les recettes d'ordre ^. Le budget dans ses prévisions de recettes a ouvert pour mémoire, aux « recettes d'ordre » une rubrique intitulée : Fonds de concours pour dépenses d'intérêt public On inscrira dans la comptabilité à cet intitulé le montant des prélèvements opérés dans l'année au profit du budget '.

Les fonds de concours traversent ainsi le budget au fur et à mesure de leur emploi, entrant par les recettes d'ordre, et sortant par les dépenses imputées sur les crédits qu'ils ont servi à compléter.

Restrictions au principe de l'universalité. — Quelle que soit la précision des dispositions que nous avons rapportées, il ne faudrait pas croire cependant que,depuis l'époque où elles ont introduit la règle de l'universalité, celle-ci — surtout en ce qui concerne l'inscription des ressources (ordonn. de 1822) — ait été appliquée sans restriction, ni même qu'elle le soit actuellement.

Infractions. — 1° Il y a eu — et il y a toujours — des infractions imputables à des fautes personnelles des administrateurs *. II est de tradition de citer à cet égard deux exemples classiques : l'histoire de la

1 . Les prélèvements non employés en fin d'exercice peuvent faire l'objet d'un report de crédits à l'exercice suivant, report effectué par simple décret, sauf en matière de travaux publics où le report ne peut être fait que par une loi

2. Pour la définition des recettes d'ordre, voir chap. vin, p. 74-73.

3. Le chifi-re de cette recette n'apparaîtra donc qu'après la clôture des opérations du budget, dans la loi de règlement des comptes.

4. La plupart de ces infractions constituent des faits de gestion occulte (caisse* noire), justiciables de la Cour des Comptes.— Voir infrà, chap xxvni

REGLE DE L UNIVERSALITE

statue de M. de Ghasseloup-Laubat, et l'histoire du palais de la Légion d'honneur.

En 1876, on ouvrit une souscription pour élever une statue à M. de Chasseloup-Laubat, ancien ministre de la marine. Le ministre de la marine d'alors, pour ménager ses crédits, fournit sa cotisation en nature, sous forme de bronze provenant de vieux canons et de vieilles chaînes. La Cour des Comptes blâma vivement le procédé : il fallait vendre ces objets, en faire recette au budget, et prélever la souscription sur les crédits de la marine. Le ministre, en y affectant directement son vieux matériel, avait augmenté ses ressources du montant de la valeur de celui-ci, à l'insu du budget.

Quant au palais de la Légion d'honneur, sa reconstruction fut commencée en 1871, au moyen de la souscription des légionnaires ; au lieu de faire verser au Trésor les sommes souscrites *, et de demander au Parlement des crédits pour la construction.le Grand-Chancelier se servit directement de ces fonds pour la dépense, sans passer parle budget. On ne s'aperçut de cette incorrection qu'en 1878, lorsque l'achèvement des travaux nécessita une demande subsidiaire de crédits. Si l'on n'y eût mis ordre, les écritures n'auraient porté qu'une dépense de 73.000 francs pour un palais qui avait coûté 1.500.000 francs.

Fréquemment la Cour des Comptes relève des irrégularités moins saillantes, mais de même nature.

2** Il existe des infractions admises dans la pratique budgétaire. On n'a pas tiré du principe de l'universalité toutes les conséquences qui en découlent. Des lois spéciales ont dû le rappeler et le préciser pour un certain nombre de recettes jusque-là simplement défalquées des dépenses correspondantes : produit du travail des détenus dans les maisons centrales (loi du 19 juillet 1845) ; revenus de l'Ecole française de Rome (loi du 28 décembre 1880), etc. Mais encore aujourd'hui, le budget n'inscrit en dépense qu'un solde, pour certains chapitres : par ex., pour les Frais de trésorerie qu'on diminue Jdu montant des bénéfices de change réalisés sur l'escompte des traites du trésor aux colonies, etc. ^.

Autonomie budgétaire de certains services. — 3" Il y a encore une autre raison pour laquelle n'apparaissent au budget que pour leur solde, nombre de dépenses et de recettes qui intéressent l'Etat. Divers services qui, lorsqu'on va au fond des choses, sont bien des servi-

1. Les fonds auraient dû être versés au Trésor comme fonds de concours.

2. « 11 y a bien aux recettes d'ordre proprement dites un chapitre ouvert pour mémoire et intitulé : Produits accessoires du service de trésorerie, maison n'y porte que les recettes afférentes a des exercices clos et pour lesquelles par conséquent ia compensation avec les dépenses n'est plus possible » (Labbé, Le service de la trésorerie, p. 138 ■.

ces de l'Etat, mais auxquels on jugeait utile de conférer une certain autonomie, en ont été détachés, par une fiction légale, pour constitue des personnes administratives distinctes : par ex., la Caisse des di pots et consignations S les universités, les lycées, certains établ sements nationaux de bienfaisance, etc. \ Tous ces établissements oi leurs ressources et leurs charges propres, et les aménagent eux-même sans passer par le budget de l'Etat : du moins, ils n'y figurent que poi les excédents de recettes qu'ils y versent, ou, au contraire, les compl ments de ressources, les subventions, qu'ils lui demandent ^. Il s'< faut donc de beaucoup, malgré la règle de l'universalité, que le budg contienne la description in extenso de tous les mouvements de dépe: ses et de recettes qui concernent,de près ou de loin, les finances de 1'] tat, et si on l'y faisait tenir, ses colonnes de dépenses et de recettes pr senteraient un total singulièrement supérieur aux chiffres actuels.

Y a-t-il ici, à proprement parler, manquement à la règle ? La cho est discutable : — oui, si l'on considère que des services qui intéresse l'Etat ne figurent au budget que pour leurs excédents de dépenses ( de recettes ; — non, si l'on s'en tient à la fiction juridique qui fait ( ces services des personnes distinctes de l'Etat. A ce point de vue, 1 sommes que l'Etat débourse en faveur de ces personnes différentes ( lui, ou qu'il en reçoit au contraire, sont seules à constituer des dépens ou des recettes de VEtat.

En réalité, le problème qui se trouve engagé dans cette hypothèse e assez délicat et met en jeu deux considérations contradictoires :

a) Le principe de l'universalité a pour raison d'être, non seuleme de faire du budget un document complet et détaillé, mais surtout d'à tribuer au Parlement qui vote ce budget, la connaissance de tous 1 chefs de dépense et de tous les chefs de recette, et de lui permettre p conséquent d'arrêter lui-même les détails financiers des services. Mî il existe des services qui, par la nature même de leurs fonctions, o une certaine individualité (par ex., les universités), et on peut demander s'il n'est pas bon de leur conférer une vie propre, de lei reconnaître le droit de régler eux-mêmes leur gestion, sans les rend tributaires du Parlement, comme ils le seraient si on soumettait ai Chambres leur budget, incorporé ou annexé au budget de l'Etat, i n'est Jà, après tout, qu'une application fort admissible et conforme ai

1 . La personnalité de la Caisse des dépôts, bien que controversée, est généi loment admise ; en tout cas, la Caisse jouit d'une autonomie complète.

•1. L'Algérie a aussi un budget distinct depuis 1900.

3. Le budget ou la situation financière de certains de ces établissements s( transmis aux Chambres, mais à titre de simple renseignement (Lvcées Ecole ( mines). ' \ . »

RÈGLE IDE l'universalité 61

endances actuelles, des idées de décentralisation, et c'est ce qui a onduit, dans ces dernières années, à éliminer du budget de l'Etat, le udget de l'Ecole des mines, qui n'y figure plus que pour les subvenions qu'il en reçoit, le budget des exploitations agricoles des Ecoles lationales d'agriculture, etc.

b) Il est certain, d'autre part, qu'il n'est pas sans danger de soustraire u contrôle du Parlement une trop grande part des finances, et qu'à éder trop facilement à cette impulsion, on finirait par n'avoir plus u'un agrégat de services spécialisés, dont la comptabilité budgétaire nregistrerait simplement les soldes de dépenses et de recettes, si bien u'il ne resterait plus rien de la règle tutélaire de l'universalité '.

Quoi qu'il en soit, on peut du moins critiquer l'incohérence et arbitraire avec lesquels s'est opéré le départ entre les services insrits au budget de l'Etat, et ceux qui jouissent de l'autonomie budjétaire. Nous n'en donnerons qu'un exemple : voici trois catégories l'écoles de caractère analogue : l'Ecole centrale des arts et manufactu- 'es, les Ecoles d'arts et métiers, l'Ecole des mines. L'Ecole des raines a »es finances indépendantes ; l'Ecole centrale et les Ecoles d'arts et méiers figurent au budget de l'Etat -, voté par le Parlement, sans que e puisse justifier en logique cette diff'érence.

Restrictions destinées à corriger certains inconvénients du priticipe. — Marchés de transformation. — Malgré les restrictions qui lui sont ipportées dans la pratique, le principe de l'universalité n'en demeure )as moins le principe directeur en matière budgétaire. Ses avantages ncontestables ne doivent pas cependant fermer les yeux sur ses inconvénients accessoires.

Il entraîne des complications ^, et bien qu'il soit, en général, un rein au gaspillage, favorise un certain coulage, en empêchant V utilisaion rationnelle du vieux matériel.

Du vieux matériel ne peut en effet être échangé contre du neuf. Le buruisscur l'aurait souvent repris à de bonnes conditions pour avoir la ;ommande ; au lieu de cela, il faut faire recette des résidus, en les ven-

1. Voir les deux points de vue opposés dans Colson, Cours d'Econ. pol., t. III : 'viances publiques, p. 21-22, et Stoiirm, Le Budget, 5^ édit., p. 157-159.

2. Et encore y sont-elles inscrites de façons différentes. Le budget des Ecoles l'arts et métiers est incorporé au budget général, disséminé dans les dépenses et es recettes générales de l'Etat ; le budget de l'Ecole centrale fait l'objet d'une diviion spéciale {budget annexe). Cette différence, également injustifiable, intéresse le nincipe de VUnilé budgétaire, que nous étudions au chapitre suivant, et qu'il ne aut pas confondre avec le principe de V Universalité .

3. Par exemple, on vend d'une part le bois abattu dans le parc de Versailles, et )n en achète d'autre part, pour le chauffage du palais.

dant dans des conditions ordinairement moins avantageuses, et payer intégralement Tachât sur les crédits budgétaires.

Il en résulte que les services, n'ayant pas le en éfi ce de leur vieuj matériel, s'en désintéressent et sont portés à le laisser perdre.

Ce sont les petits côtés défectueux d'une règle utile. Ajoutons qu'ils sont d'ailleurs atténués dans la pratique, par des tolérances et des régie mentations spéciales (sans parler des infractions blâmables qui son assez nombreuses).

^° Certains établissements du ministère de l'agriculture peuvent consommer directement leurs produits en nature (bergeries nationales haras, etc.). Mais par respect pour la règle, on les passera pour ordr( en recette et en dépense au budget, c'est-à-dire qu'on supposera dam la comptabilité, que l'Etat se vend et s'achète à lui-même (art. 51 di décret du 31 mai 1862). Au budget figurera aux prévisions de dépenses un crédit représentant la valeur prévue des consommations en natun pour l'année, et en recette, une recette d'ordre du même montant Après la clôture de l'exercice, l'administration substituera dans la lo de règlement du budget au chiffre du crédit primitif,qui n'était qu'ui chiffre d'attente, le chiffre de la valeur des produits réellement consom mes, qui constituera le montant définitif du crédit d'ordre ouvert par 1( budget.

2° Le décret du 31 mai 1862, après avoir prescrit dans son art. 43, de faire recette au profit du Trésor, des objets hors d'usage, en les vendant par l'intermédiaire des Domaines, formule à la fin, en reproduction de textes antérieurs, une exception relative aux réemplois de matériel, qu'il autorise dans une certaine mesure : « ces dispositions ne son^ point applicables aux matériaux dont il aura été fait un réemploi dûment justifié pour les besoins du service même d'où ils proviennent. « On a ici considéré que les matériaux susceptibles d'être réemployés m constituent pas une ressource nouvelle, devant, comme telle, figurei dans la comptabilité budgétaire. Il s'agit en effet d'une transformation ou conversion de matériaux qui ont déjà été achetés antérieurement sui des crédits régulièrement inscrits au budget.

Cette faculté n'est mise toutefois à profit que d'une façon circonspecte, à cause des difficultés de la justification et des abus auxquels elle prêterait facilement. Il en a été fait usage d'une façon particulière à un moment donné, pour les marchés dits marchés de \ransformatior de la manne. Les lois annuelles du budget, de 1888 à 1893, contenaient l'article suivant : « Le ministre de la marine est autorisé à livrer à l'in dustrie, pour être transformé et utilisé au profit des constructions na vales, le vieux matériel qui se trouve en magasin, jusqu'à concurrenc dune valeur de.... Cette valeur est déterminée par le prix auquel le

REGLE DE L UNIVERSALITE

industriels transformateurs recevront ledit matériel. Le département soumettra au Parlement, à Tappui de son compte administratif et à la Cour des Comptes, un état énonçant les qualités et la valeur des vieilles matières données à transformer. »

Cette disposition donna lieu à des abus : l'administration, sous couleur de marchés de transformation, autorisés, passait des marchés d'échange, interdits (échange contre du matériel neuf, au lieu de transformation et mise en œuvre des vieux matériaux eux-mêmes) ; comme, de plus, la combinaison était moins économique qu'on ne l'avait supposé, l'article en question a disparu de la loi de finances, et il n'est plus passé de marchés de cette nature. La marine livre aux Domaines, pour être vendus, les matériaux en magasin dont elle ne peut plus se servir dans ses propres ateliers *.

Le ministère de la guerre passe un assez grand nombre de petits marchés de transformation ou opère lui-même les transformations dans ses magasins, sans être obUgé d'ordonnancer la valeur des vieilles matières au profit du Trésor (Règl. compt. min. de la guerre, art. 22).

Remarque. — L'inscription de toutes les dépenses et de toutes les recettes a pour effet d'enfler les chiffres du budget ; c'est là un élément dont il faut tenir compte lorsqu'on compare deux budgets, l'un dressé selon la règle de l'universalité, et l'autre comportant des compensations de recettes et de dépenses et n'inscrivant que des soldes. Cela montre qu'il ne faut pas attacher une valeur absolue au total du budget (V. suprà, Introd.^ p. 12-13).

1 . Les matériaux déjà usagés, mais qui peuvent encore servir, figurent dans les approvisionnements de la marine, de même que les matériaux neufs, parmi le matériel utilisable, dont l'emploi est contrôlé par des règles spéciales (système des crédits-matières ; loi du 28 avril 1898, art. 66 et suiv.).