REGLE DE L UNITE

Ainsi budget ordinaire, budget extraordinaire, budgets annexes, budget sur ressources spéciales, services spéciaux du Trésor, voilà autant de titres distincts qui figurent, ou ont figuré, dans notre loi de budget ; voilà autant d'applications du système de la spécialisation. D'une façon générale, ce système s'inspire de la préoccupation suivante : il importe, si Ton veut établir une situation financière rationnelle, de ne pas mêler dans un même budget des choses de nature différente, de faire la discrimination entre les différentes catégories de dépenses et de recettes.

Inconvénients de la spécialisation . — Gomment se fait-il que cette méthode, qui a tout au moins pour elle les apparences de la logique, soit discréditée chez nous, et que les ministres des finances qui se sont succédé depuis une vingtaine d'années, aient mis leur point d'honneur à pratiquer la « politique des incorporations », c'est-à-dire la réintégration progressive dans le budget général de l'Etat, des divers budgets spéciaux, et des services hors budget?

C'est que la spécialisation budgétaire présente deux inconvénients, d'ordre plutôt pratique que théorique, qui tiennent au mauvais usage qu'on en peut faire, et aux abus qu'elle favorise.

i° Elle est cause que le budget manque de clarté et de simplicité : il est difficile de saisir, à travers plusieurs budgets différents, la vérité financière. Il faudrait pouvoir rapprocher tous ces budgets, les récapituler, les additionner, pour connaître le total général des charges et des ressources de l'Etat dans la période envisagée ; or les budgets spéciaux sont établis de telle façon que d'habitude — c'est du moins le cas en France — la totalisation est très difficile *. Gela tient à ce que les divers ^budgets se pénètrent mutuellement et s'enchevêtrent ; certains budgets spéciaux reçoivent des subventions du budget ordinaire, d'autres, au contraire, y versent leurs excédents, ce qui entraîne naturellement des doubles emplois en dépense et en recette. Si l'on veut de plus ajouter aux chiffres budgétaires les dépenses des services spéciaux du Trésor, qui ne constituent pas un budget spécial à .proprement parler, mais plutôt une section hors budget (V. chap. x), il faut se livrer à des recherches patientes et délicates que l'unité budgétaire épargnerait au contraire, en fournissant des chiffres d'ensemble.

2" Le système de la spécialisation facilite le manque de sincérité dans la présentation du budget : la tendance de ses rédacteurs sera trop souvent de soulager indûment le budget ordinaire de l'Etat, en faisant passer une partie de ses charges dans les budgets spéciaux. Il est assez

1. Elle était à peu près impossible avant la suppression du budget extraordinaire et du budget sur ressources spéciales. Seuls, les initiés pouvaient la tenter, non sans risque d'erreur.

facile de mettre au compte du budget extraordinaire et de présenter, pour les besoins de la cause, comme exceptionnelles des dépenses destinées à se répéter régulièrement et qui devraient incomber au budget ordinaire — ou encore de classer à part, hors du budget, comme avances remboursables, des sorties de fonds dont la rentrée est lointaine et problématique.

On arrive ainsi à produire un budget ordinaire en équilibre à l'aide de ses seules ressources normales, ou même en excédent, alors qu'une répartition correcte entre les divers budgets ferait ressortir une situation tout autre. Cette pratique est encore favorisée par la difficulté qu'il y a, comme nous l'avons vu, à totaliser les différents titres pour mettre à jour l'étcit exact des finances. C'est ainsi qu e dans le projet de loi de règlement de l'exercice 1888, le ministre accusait un excédent de recettes de 47 millions. Il ne s'agissait là que du budget ordinaire, et en réalité la situation budgétaire générale était en déficit. L'excédent officiel de l'exercice t904 tombe de 100 à 36 millions, si on fait état des dépenses inscrites aux autres documents budgétaires*.

Nous nous bornerons pour le moment à ces notions générales sur la règle de l'Unité budgétaire. Nous allons, en effet, rencontrer des applications et des exemples, en analysant le projet de budget français une fois achevé, tel qu'il est soumis aux Chambres,

1. Voir la même observation précisée dans le chapitre x consacré aux Services spéciaux du Trésor, p. 99-100.