DROITS RESPECTIFS DES DEUX CHAMBRES EN MATIERE FINANCIÈRE

Ce texte affirmait, sans doute possible, le droit de priorité de la Chambre des députés en matière financière. Par contre, la controverse s'éleva sur le point de savoir s'il se borne à consacrer ce droit de priorité de la Chambre des députés, laissant intacte pour le surplus l'égalité de droits des deux Assemblées, ou si, au contraire, il n'a pas entendu limiter les droits du Sénat. Le centre de la discussion est l'expression votées par elle dont se sert la loi et qui peut s'entendre en deux sens : d'après les partisans du Sénat, il suffit que le projet ait été voté par la Chambre, pour que le Sénat puisse en être saisi à son tour, et le discute et l'amende dans la plénitude de ses droits. Il délibère en effet sur le projet venu de la Chambre, sur la loi « votée par elle » et c'est tout ce qu'exige la Constitution.

D'après les partisans de la Chambre, le Sénat ne peut introduire par voie d'amendement, c'est-à-dire d'addition ou de modification, aucune disposition différente de celles adoptées par la Chambre. En effet, il délibérerait dans ce cas sur un texte qui n'a pas été « voté par elle », comme l'exige la Constitution. S'il en était autrement, le droit de priorité de la Chambre des députés serait illusoire, une disposition nouvelle introduite par le Sénat n'étant naturellement soumise à la Chambre qu'en second lieu.

Le Sénat, dans cette théorie, défendue notamment par Gambetta en 1876, et reprise par lui dans le projet de revision de 1882, perdrait tout droit d'amendement ; il n'aurait que le droit de faire des remontrances à la Chambre, de lui dire qu'il trouve tel impôt, tel crédit, telle suppression de crédit, injustes ou inopportuns. Les remontrances, les observations du Sénat une fois formulées son droit est épuisé et il doit s'incliner devant le vote réitéré de la Chambre. Le vote par lequel le Sénat modifie une disposition adoptée par la Chambre n'aurait en somme d'autre effet que d'appeler une seconde délibération de cette der' nière, que le Sénat serait cette fois obUgé de ratifier. Gambetta résumait sa doctrine en disant : « C'est à la Chambre des députés qu'appartient en matière de finances le premier et le dernier mot. »

En faveur de cette théorie et de l'interprétation sur laquelle elle repose, on a présenté deux sortes de raisons.

D'abord une raison de texte, qu'il est facile de réfuter. La loi constitutionnelle dit que les lois de finances devront être présentées en premier lieu à la Chambre des députés et votées par elle. S'il s'agit là d'un simple droit de priorité, les mots présentées et votées feraient double emploi. — La réponse à cette assertion a été donnée par l'auteur de l'article 8, lui-même, M. Wallon : « Nous avons dit présentées et votées, pourquoi ? pour qu'on ne pût pas dire : la loi a été présentée à la Chambre ; si la Chambre traîne en longueur, si elle met du mauvais

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vouloir, eh bien ! nous la présenterons au Sénat qui pourra la voter, et par ce vote nous pèserons sur la Chambre. »

Les autres raisons s'inspiraient de préoccupations politiques. Le Sénat, issu du suffrage indirect, ne peut pas être investi des mêmes droits financiers que la Chambre, émanation directe du suffrage universel.

En fait, la thèse que nous examinons a surtout servi de machine de guerre contre le Sénat. Le débat n'est pas encore tranché à l'heure actuelle * ; on s'est tiré d'affaire par des compromis et des transactions lors des nombreux conflits qui en sont résultés 2. Dans la pratique d'ailleurs, la Chambre des députés trouve moyen de porter atteinte aux droits budgétaires du Sénat en prolongeant tardivement la discussion du budget, de façon à obliger le Sénat à un vote précipité ^.

Droits du Sénat relativement aux lois de finances autres que les lois budgétaires. — Notons en terminant ces indications que l'article 8 de la loi de 1875 renferme encore une autre ambiguïté. On peut se demander en effet ce qu'il entend par « lois de finances ». L'interprétation communément adoptée admet que les lois de finances ainsi visées sont non seulement les lois budgétaires (loi du budget et loi de règlement), mais encore toutes les lois dont l'objet direct est l'établissement ou la modification d'un impôt. Toutes ces lois doivent être présentées en premier lieu à la Chambre et votées par elle.

1 . Cette controverse a donné lieu à l'éclosion de nombreux systèmes, qui n'ont d'ailleurs pas une grande valeur doctrinale. En voici deux en particulier : !<> le Sénat peut relever un crédit réduit par la Chambre, ou rétablir un crédit quelle a rejeté, s'tV figurait dans le projet du gouvernement .Le Sénat ne fait pas ici acte d'initiative propre,raais statue sur l'initiative du Président de la République ; — 2» en cas de conflit, celle des deux Chambres dont la solution implique une économie budgétaire doit l'emporter. En particulier, le Sénat peut réduire ou supprimer un crédit voté parla Chambre ; au contraire, il ne peut pas augmenter un crédit, ou inscrire au budget un crédit que la Chambre n'y a pas admis, car dans ce cas il ferait acte de priorité, en introduisant dans.le budget, de sa propre initiative, une disposition sur laquelle la Chambre n'a pas été appelée à se prononcer en premier lieu. V. Esmein, Dr. constit., 3* édit., p. 79.,.

2. On en trouvera l'exposé dans Boucard et Jèze, op. cit., t. I, p. 265 et suiv.

3. « Ainsi le Sénat aura eu 20 jours à peine pour examiner, discuter, boucler et voter un budget de plus de 3.700 millions.... Un tel état de choses, il convient de le proclamer, est hors de la responsabilité du Sénat. II n'est pas de budget, depuis de trop longues années, à l'occasion duquel il ne se soit plaint des délais infimes qui lui sont laissés par la Chambre des députés pour le vote des lois de finances Mais, aux pressantes objurgations qui ont retenti à la tribune du Sénat,

a Chambre des députés a fait la sourde oreille ; elle a persisté à nous renvover le budget a la dernière heure, nous acculant ainsi dans une impasse, où, n'avknt plus la liberté de nous mouvoir, nous avons été trop souvent contraints de céder et de nous incliner, non sans protester, sans doute, au nom de notre dignité et de nos droits méconnus, mais avec une tristesse résignée, pour éviter le danger de certaines^ éventualités.dussent parfois les finances publiques en souffrir. » Bapport général de M. Mtlhès-Lacroix sur le budget de 1906.