DROITS UESPECTIKS DES DEUX CHAMBRES EN MATIÈRE FINANCIÈRE

Ne sont pas considérées comme telles au contraire, les lois qui, sans se proposer directement un objet financier, peuvent avoir une répercussion sur les finances, par ex. une loi créant une fonction rétribuée. 11 n'est guère de loi qui n'ait un contre-coup financier, de sorte que le Sénat se trouverait placé, si Ton ne faisait cette distinction, au second rang même pour la plupart des matières législatives ordinaires, qu'il serait possible de considérer arbitrairement comme matières financières.

Pays qui refusent à la Chambre haute le droit d'amendement. — Régime anglais. — L'exposé du système français, à raison des interprétations divergentes auxquelles il prête, peut servir de transition entre l'étude du système des pays qui n'accordent à la Chambre basse d'autre prérogative qu'un droit de priorité, et celle du système usité dans les pays où la Chambre basse jouit non seulement du bénéfice de la priorité, mais encore de droits supérieurs à ceax du Sénat en matière financière.

Dans cette dernière catégorie rentrent la Hollande, la Prusse où la Chambre des seigneurs n'a le droit que d'approuver ou de rejeter en bloc le budget, et surtout l'Angleterre qui constitue l'exemple le plus intéressant.

En Angleterre, la prépondérance financière de la Chambre des communes ne résulte d'aucun texte ; elle est fondée sur la tradition et sur le long usage, et l'on peut en faire remonter 'les origines jusqu'au règne de Richard II, peu de temps après le dédoublement du Parlement en deux Chambres. La règle qui s'implante dès cette époque lointaine, c'est que le droit de voter l'impôt, d'où va découler par extension, comme nous l'avons vu au chapitre précédent, tout le droit budgétaire, appartient à la nation, et que celle-ci est représentée non par les lords, qui ne sont l'organe que d'une classe spéciale d'intérêts, que d'un « ordre » particulier, mais par les Communes seules. Les Communes seules consentent les ressources, en déterminent l'emploi et fixent les dépenses. Comme le dit M. Stourm, l'intervention de la Chambre des lords n'a donc plus qu'un caractère honorifique ; elle est dépourvue d'efficacité véritable, et se borne à confirmer les résultats de l'initiative financière des Communes.

Tel est le principe traditionnel ; la pratique en a fait sortir un certain nombre de conséquences.

1" En ce qui concerne les lois budgétaires annuelles^ les lords n'ont aucun droit d'amendement : ils n'ont peut-être pas même le droit de rejeter en bloc la loi votée par les Communes, car ce droit leur est contesté et, en fait, nu jamais été exercé par eux. Il convient d'ajouter d'ail-

UO PUEMIÈRE PARTIE. LlVllE II. — CHAPITRE XII

leurs que Texorbitante suprématie budgétaire qui découlerait de cette règle au profit des Communes est' modérée dans la pratique par un triple tempérament *.

« Le premier tempérament consiste dans la règle que l'initiative en matière financière appartient aux ministres seuls. En second lieu, c'est un usage bien établi en Angleterre que les Communes ne font subir aux propositions budgétaires du gouvernement que de très faibles modifications. » En troisième lieu, àfinverse de ce qui se passe en France, le budget annuel de l'Angleterre ne comprend pas toutes les recettes et toutes les dépenses. Il y a certaines recettes et certaines dépenses votées une fois pour toutes à titre permanent, soustraites par conséquent au vote budgétaire annuel, et qui ne seront modifiées, le cas échéant, que par des lois spéciales : ce sont les dépenses et recettes qui composent le fonds consolidé ^ A l'égard de ces lois spéciales, les droits de la Chambre des lords seront un peu plus étendus.

2° En effet, pour les lois de finances autres que les lois budgétaires annuelles, pour les lois de finances qui touchent par ex . h une recette ou à une dépense permanente, il est admis que les lords n'ont pas le droit d'amendement, mais qu'ils ont le droit de rejet. En fait, ils font souvent exercé sans contestation, sauf en 1860. A cette époque, ils rejetèrent un bill adopté par la Chambre des Communes et portant suppression de l'impôt sur le papier, qui était une taxe votée à titre permanent. Comme cette abolition de l'impôt sur le papier était, dans l'esprit de la Chambre des Communes, corrélative de l'augmentation de Vincome-tax, qui était une taxe votée annuellement et figurant au budget annuel, les Communes protestèrent violemment, prétendant que le refus des lords détruisait leurs combinaisons et violait leur privilège, dans ce qu'il avait de mieux assuré.

Quoi qu'il en soit, le refus de la Chambre des lords fut respecté jusqu'au moment où, l'année suivante, en 1861, le gouvernement trouva un procédé légal pour triompher de la résistance des lords, procédé dont il a été fait depuis souvent usage. On inséra tout l'ensemble de la réforme élaborée par le gouvernement et acceptée par les Communes, y compris le projet d'abolition de l'impôt sur le papier, dans le projet de budget. On se trouvait ainsi en présence d'une loi de finances annuelle, à l'égard de laquelle il est douteux que le droit de rejet des lords puisse s'exercer ; et au surplus, quand bien môme ce droit leur eût été reconnu sans contestation, les lords, privés du droit d'amendement, étaient dans l'alternative ou de rejeter tout le budget pour empêcher la