CHAPITRE XIII

PROCÉDURE DU VOTE DU BUDGET

Nous avons vu à laquelle des deux Chambres le budget devait être présenté en premier Heu, et quels étaient les droits respectifs de Tune et de l'autre dans les différents pays. Il reste à examiner, en poursuivant Tordre chronologique, comment Tune des Assemblées se trouvant saisie, le budget arrivera à être voté, et selon quelle procédure. On peut ici distinguer deux phases : 1" préparation des éléments de la discussion par un comité parlementaire qui fera subir au projet de budget un premier examen ; 2° discussion et vote par l'Assemblée.

I. — Examen préalable du projet par un comité parlementaire. — Ce comité est représenté, ù la Chambre des députés française, par la commission du budget.

Commission du budget en France. — Cette commission est nommée par l'Assemblée elle-même, au moyen d'un mode spécial d'élection. D'après le règlement intérieur de la Chambre, les députés sont répartis par voie de tirage au sort, à l'ouverture de chaque session, en onze bureaux chargés d'examiner sommairement tous les projets de loi, et appelés, pour l'étude complète de ces projets avant qu'ils ne viennent en discussion, à nommer des commissions, ordinairement à raison d'un membre élu par bureau. Les commissions chargées de l'étude d'un projet de loi sont donc habituellement de onze membres. Vu l'importance du projet de loi de finances, les bureaux nomment pour constituer la commission qui en sera saisie, chacun trois commissaires au scrutin de liste. Cette commission, ainsi composée de 33 membres, est la commission du budget.

Ce système d'élection particulier présente sur l'élection directe de la commission par la Chambre elle-même, deux avantages : 1° grâce à lui, le budget subira un examen préalable de plus : en effet, les bureaux seront forcément amenés à examiner et à discuter sommairement le budget, avant de se prononcer sur le nom des commissaires à choisir pour l'étudier définitivement. L'examen des bureaux précédera donc celui de la commission.

2° Gomme les bureaux sont formés par tirage au sort, il pourra s"en trouver où l'opposition aura la majorité ; elle parviendra ainsi à avoir des représentants dans la commission du budget, ce qui sera une ga-

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rantie de contrùle minutieux, les critiques des adversaires du gouvernement étant toujours plus rigoureuses que celles de ses amis.

En revanche, le système en question offre un inconvénient réel : si le sort a groupé inégalement dans les bureaux les compétences financières, des financiers experts pourront ne pas trouver place à la commission, parce qu'ils dépasseront le nombre des membres à élire par leur bureau, tandis que d'autres bureaux, faute de personnalités compétentes, seront réduits ù désigner des députés peu préparés à leur tâche. Quoi qu'il en soit, ce système a prévalu en France, sauf en 1887 où, par exception, c'est la Chambre tout entière qui a élu les membres de la commission du budget au scrutin de liste.

Chaque commission du budget est nommée par la Chambre des députés au moment du dépôt du projet par le gouvernement. Ses pouvoirs durent aussi longtemps que les opérations financières de l'exercice dont elle est appelée à connaître. C'est-à-dire que non seulement elle examinera le projet de budget, mais encore, après le vote du budget, c'est elle qui sera saisie de toutes les opérations financières complémentaires relatives à ce budget, par ex. des projets de crédits additionnels. Il pourra donc y avoir simultanément en fonctions deux commissions du budget, chacune pour le budget d'un exercice différent.

Il convient en outre d'ajouter que la commission du budget est non seulement compétente en matière budgétaire proprement dite, mais qu'elle a une compétence générale en matière de finances. La règle est que tous les projets ou propositions de loi modifiant les recettes ou les dépenses, ou ayant trait à l'aliénation d'une partie du domaine public de l'Etat, doivent lui être soumis, au moins pour avoir son avis.

La commission nomme elle-même son président et son bureau et se subdivise en sous-commissions qui se répartissent le travail ; elle désigne un certain nombre de rapporteurs spéciaux chargés de résumer les conclusions de la commission sur les différentes parties du budget, budget de la marine et des colonies, budget de la guerre, des travaux publics, des chemins de fer de l'Etat, etc. Un rapporteur général consignera les impressions de ses collègues sur l'ensemble du budget et sur la situation financière, et présentera le projet de budget, tel qu'il est sorti des mains de la commission du budget après son travail d'examen, et avec les modifications qu'elle a obtenues du gouvernement. C'est, remarquons-le, ce texte et non celui du projet primitivement déposé par le gouvernement qui servira de base à la discussion générale. Si plus tard le ministre des finances veut faire revivre les articles de son projet primitif supprimés à la demande de la commission, sa seule ressource consistera à les présenter sous formo d'amendements, comme pourrait le faire tout député.

On saisit ainsi comment le Parlement, par l'intermédiaire de la commission du budget, va pouvoir s'immiscer dans les fonctions des préparateurs du budget. Théoriquement, la commission n'a pas de pouvoir de décision, elle n'a qu'une mission d'études : elle doit se borner à provoquer des explications et des éclaircissements delà part des diverses administrations, et à soumettre ses idées au ministre des finances relativement aux modifications désirables, sans pouvoir les lui imposer. Mais il suffit qu'elle exerce sur lui une pression efficace, qu'elle se montre autoritaire vis-à-vis d'un ministre timide, pour qu'elle parvienne à substituer ses plans à ceux du gouvernement, et que le budget qui viendra en discussion soit celui de la commission et non celui du ministre.

Le Sénat possède un comité correspondant qui porte le nom de commission des finances. Les principales différences qui la distinguent de la commission du budget sont les suivantes :

1° Elle est nommée en môme temps que la commission du budget de la Chambre des députés, c'est-à-dire longtemps avant le dépôt du projet au Sénat ; elle se met à l'œuvre officieusement en môme temps que la commission du budget, suit les travaux de la Chambre, de façon à avoir terminé son travail dès que la Chambre aura émis le vote final et que le Sénat sera saisi, ce qui permettra de gagner beaucoup de temps devant la Haute Assemblée;

2'^ Elle ne comprend que vingt-sept membres, le Sénat ne comportant que neuf bureaux.

Nous en avons ainsi fini avec le système français des commissions budgétaires temporaires, qui est le plus généralement adopté dans les divers pays. Aux Etats-Unis toutefois, les comités, au lieu d'être temporaires, sont permanents ; mais ils n'exercent pas à proprement parler le même rôle d'étude que nos commissions ; ils ne se bornent pas à examiner le projet une fois présenté ; ils le préparent eux-mêmes *.

Comité de la Chambre tout entière en Angleterre. — L'Angleterre se signale, une fois de plus, par un système particulier en cette matière. Il n'y a pas de commission du budget spéciale, à la Chambre des Communes. C'est la Chambre tout entière qui en tient heu en se transformant, le moment venu, en un comité d'affaires, le comité de la Chambre tout entière (Comittee of the Whole-House), qui s'appellera, suivant l'objet de son examen : comité des subsides, pour les crédits à voter et à affecter aux dépenses, et : comité des voies et moyens pour les ressources destinées à fournir ces crédits. Pour cela il suffit, en quelque sorte, d'un

1. Nous renvoyons le lecteur aux explications fournies à leur ^uiet au chapitre H, p. 23. - j 1

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changement de décor parlementaire: le président habituel de la Chambre, le iS/>«aA;er, cède sa place à un président de circonstance*, les règles de la discussion parlementaire sont momentanément mises de côté, les orateurs s'expriment plus librement, sans phrases, reprenant la parole à plusieurs reprises sur le même point, contrairement à l'usage des séances ordinaires. C'est une discussion d'affaires, sans apparat, où les divers points du budget sont successivement abordés.

Le comité des subsides étudie les dépenses prévues dans les évaluations gouvernementales et fixe le montant des crédits. Le comité des voies et moyens détermine ensuite les ressources au moyen desquelles il sera fait face aux dépenses ainsi autorisées. C'est devant lui, à une de ses premières réunions, que le Chancelier de l'Echiquier fait son exposé financier {financial statement) sur l'état des finances et sur le plan budgétaire qu'il a élaboré. Nous savons, au surplus, que ce plan ne sera pas modifié par les comités qui s'appliquent à n'apporter que le moins de corrections possible au projet gouvernemental.

Les rapports des comités sont discutés en séance de la Chambre des Communes; c'est-à-dire que l'Assemblée reprend, en séance régulière et avec la procédure habituelle, les résultats qu'elle a arrêtés en comité, et en fait la base de la discussion générale qui aboutira au vote du General appropriation act, autrement dit de la loi du budget.

Cette pratique existe aussi aux Etats-Unis où, après la préparation du projet de budget par les comités spéciaux permanents, la Chambre des représentants et le Sénat font précéder la discussion générale et le vote du budget d'un examen en comité de la Chambre tout entière.

On peut, en somme, résumer ce système en disant qu'ici le travail de nos commissions budgétaires françaises est remplacé par une première discussion technique, pratique et méticuleuse, qui précède la discussion générale, et à laquelle la Chambre elle même se livre en s'affranchissant du décorum et de la solennité des séances habituelles.

Certains hommes d'Etat anglais ont d'ailleurs critiqué cette façon de procéder qui met la Chambre de but en blanc en présence du budget, sans qu'il ait été d'abord soumis à la critique toujours plus méthodique et plus approfondie d'un comité restreint. L'efficacité du contrôle parlementaire s'en trouverait, d'après eux, affaibfie '.

1 . Cette tradition remonte au règne des Tudors et des Stuarts. Les Communes se réunissaient en comité pour discuter certaines questions importantes, en particulier les questions de subsides, afin de se soustraire à la présidence du Speaker, qui était considéré alors comme l'espion du roi (Barbé, op. cit., p. 80,.

2. Lettre au Times de M. H. Fowler reproduite au Bulletin de statistique et de législation comparée, iS8S, t. XXIII. p. 699 et s. Ajoutons que le conseil municipal de Paris, depuis 1890. suit une méthode semblable pour le vote du budget de la

II. Discussion et vote du budget par l'Assemblée. — Une fois terminé, le travail de la commission du budget va servir de base à la discussion qui s'ouvrira devant la Chambre. Celle-ci prendra à son tour officiellement connaissance du projet de budget, avec les observations qu'il a suggérées à la commission et les modifications qu'elle y a fait introduire- La discussion de la loi de budget se divise, comme pour toute autre espèce de loi, en discussion générale et en discussion par articles.

Discussion générale. — La discussion générale porte sur l'ensemble du budget, sur le plan financier dont il est l'application, sur les grandes lignes, sans s'attacher au détail. C'est dans la discussion générale par exemple, que les orateurs se plaindront de l'augmentation des dépenses, de l'insuffisance des économies, des vices de notre système fiscal, etc. C'est un échange de vues d'ensemble.

Après que la clôture de la discussion générale a été prononcée, commence la discussion par articles. Le texte du projet de budget, article par article, en fera la base.

Vole des dépenses : sa spécialité par chapitre. — Le président donne lecture de l'art, l^"" du projet de loi, relatif aux dépenses: « des crédits sont ouverts aux ministres pour les dépenses ordinaires de l'exercice conformément à 1 état A annexé à la présente loi... » La discussion se transporte aussitôt sur les divisions de cet état A auquel renvoie l'art. 1" et qui présente, on se le rappelle, les budgets des dépenses des différents ministères groupés par ministère, et subdivisés par chapitres de crédits. Le budget de chaque département ministériel donne lieu à une discussion générale de portée plus restreinte ; ensuite chacun des chapitres de crédits est mis au voix ; s'il y a des amendements déposés, leurs auteurs viennent les défendre ; le rapporteur du budget du ministère en discussion et quelquefois le président de la commission du budget lui-même font connaître l'avis de cette dernière. Le ministre intéressé,au secours duquel vient parfois le président du conseil, répond aux orateurs ; de hauts fonctionnaires du ministère, choisis le plus souvent parmi les directeurs, sont désignés par décret comme commissaires du gouvernement pour l'assister dans la discussion et fournir à la tribune des éclaircissements sur les questions techniques. Chaque chapitre est l'objet d'un vote jusqu'à ce que tous les chapitres de tous les ministères aient été individuellement votés. Un vote d'ensemble résume finalement ces votes partiels et adopte l'art. 1". En même temps, la Chambre a voté un par un, à la suite des chapitres

Ville. Il se transforme en (tomité du budget par l'exclusion du public et la substitution d'un bureau spécial au bureau de l'assemblée.

PROCEDURE DU VOTE DU BUDGET

de dépenses de chaque ministère, les chapitres de dépenses des budgets annexes qui leur sont rattachés pour ordre (par ex. : Monnaies à la suite du budget des Finances). Dans cette première partie de sa tâche, la Chambre a donc émis des votes sur tous les chapitres de dépenses, portés aux états annexes de la loi.

Vote des recettes et autres dispositions de la loi de finances. — Ensuite on passe aux art. 2 et suivants, relatifs aux recettes du budget général, aux budgets annexes et aux dispositions de service. Ici, il n'y a pas de votes sur le détail des états annexés au texte des articles * ; un vote unique est émis pour chaque article. Enfin, un vote final adopte l'ensemble du projet de loi *.

Le projet voté est transmis aussitôt au Sénat où il retraversera les mêmes phases, puis fera la navette entre les deux Chambres, jusqu'à ce que Taccord entre elles soit complet et que la loi de finances puisse être enfin promulguée.

1 . Le vote des chapitres de dépenses des budgets annexes a eu lieu en elTet par anticipation, comme nous venons de le dire, en même temps que la Chambre votait les chapitres de dépenses du budget général.

2. Ajoutons que la loi du budget est affranchie de la formalité de la deuxième lecture, sans ((ue le Parlement ait besoin de déclarer l'urgence, qui se trouve suffisamment impliquée par son objet même.