RKGLE DE LA SPÉCIALITÉ DES VOTES EN MATIÈRE DE DÉPENSES

les dépenses de la marine, de la guerre, des travaux publics, etc., la liberté d'action du gouvernement se trouve restreinte ; c'est pour chacun des ministères qu'il doit se maintenir dans les chiffres qui lui sont assignés. Plus les votes seront spécialisés, et plus étroits seront les compartiments à Tintérieur desquels le gouvernement peut librement aménager ses crédits.

Le système suivant lequel les votes de dépenses sont subdivisés et circonscrits à des emplois définis s'appelle le système de la spécialité. Il s'oppose à la pratique du vote global ou en bloc, qui a existé en France sous le Consulat et le premier Empire *.

Pour comparer le vote global et la spécialité, supposons ces deux procédés appliqués dans leur plus extrême rigueur : d'une part, un vote unique portant sur le montant total des dépenses ; d'autre part, une multitude de votes réglant les moindres chefs de dépenses. La première méthode équivaut à passer une sorte de forfait entre le Parlement et le gouvernement. Le premier alloue au second une somme de tant, à charge d'assurer la marche des affaires ; il lui donne carte blanche pour les détails du service : à lui de s'arranger pour le mieux avec l'argent dont il dispose. L'intervention du Parlement est ici réduite à son minimum. C'est le système dont se rapprocheront naturellement les régimes autoritaires, où le pouvoir exécutif entend conserver sa libre activité et où les droits des Chambres sont tenus en échec par le gouvernement.

Dans l'autre système, au contraire, le Parlement s'ingère de la façon la plus directe et la plus étroite dans la marche des services. Tout à l'heure, le gouvernement était l'intendant en qui on a confiance et sur lequel on se décharge des soins du ménage. C'est maintenant le domestique dont on se méfie, et auquel on dit : « vous aurez tant pour la bougie, tant pour le charbon, etc. ». Le Parlement administre à la place de l'administration. Celle-ci n'a plus aucune liberté d'exécution et est obligée de conserver aux plus petites sommes l'affectation prescrite par le budget.

En résumé, avec le vote global, plus de contrôle du Parlement : les représentants du pays ignorent l'usage qu'on fera des crédits qu'ils accordent, et s'en désintéressent ; d'où quasi-omnipotence du gouvernement. Avec la spécialité poussée à l'excès, plus d'initiative dans les services : une administration absolument passive aux ordres du Parlement.

Nous en avons dit assez pour laisser prévoir que la vérité est entre

1 . Il est essentiel de ne pas confondre la spécialité des votes budgétaires dont nous traitons ici, avec la spécialité des budgets, c'est-à-dire le système des budgets spéciaux qui s'oppose au système de l'unité budgétaire, et dont il a été question au chapitre vu.

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ces deux extrêmes. Il faut que la spécialité dans le vote des dépenses pénètre suffisamment loin pour que les Chambres indiquent avec assez de précision les usages auxquels elles entendent que les crédits soient employés. Il faut, d'autre part, que la spécialité n'aille pas jusqu'à enlever à l'administration toute espèce de libre disposition des fonds qui lui sont accordés. Le tout revient à grouper les dépenses par catégories de môme nature, ni trop larges ni trop étroites, qui feront, chacune, l'objet d'un vote. C'est une question de juste milieu, dont la solution ne relève pas de la théorie, mais uniquement de la pratique.

Historique du principe de la spécialité en France. ~ Ces explications font également pressentir que l'évolution de la législation budgétaire a dû tendre à la faire passer du principe du vote global au système d'une spécialité de plus en plus rigoureuse, au fur et à mesure que l'on passait du gouvernement autoritaire au gouvernement démocratique, et que les prérogatives du Parlement allaient en grandissant, jusqu'au point d'empiéter presque sur les attributions de l'exécutif.

On peut, à cet égard, distinguer dans l'histoire de la législation financière française trois périodes : la première va de la Restauration au second Empire ; — la seconde comprend le second Empire — la troisième s'applique au régime actuel. Avant la Restauration, sous le premier Empire, le gouvernement est tout puissant ; un vote sommaire lui concède tous les fonds dont il a besoin ; on peut à peine parler à ce moment de légalité budgétaire.

1" Restauration et monarchie de Juillet. — La période de la Restauration s'ouvre sur les controverses que nous avons déjà signalées (ch. XI, p. 104) au sujet du droit du Parlement de voter les dépenses. Nous avons dit que le débat fut tranché d'une façon implicite par la loi du 25 mars 1817, qui affirme a fortiori le droit des Chambres de voter les dépenses, en introduisant dans ce vote la spécialité par ministère. « La dépense ne peut excéder le crédit en masse ouvert à chacun des ministres. Ils ne pourront, sous leur responsabilité, dépenser au-delà de ce crédit » (art. 151). C'est la première loi qui établisse la spécialité dans le vote des dépenses. Autant de divisions dans ce vote, de compartiments étanches dans les crédits, qu'il y a de ministères. Chaque ministre ne pourra dépenser sur les fonds du ministère voisin. Par contre, il est libre, à l'intérieur de son ministère, de répartir à sa guise entre les divers services le crédit « en masse » qui lui est ouvert, et de modifier en cours d'année, comme il lui plaît, la répartition première.

C'est contre cette faculté, qui permettait aux ministres de ne pas tenir compte des vœux des Chambres relativement aux administrations de leur département, que le parti libéral protesta d'une façon ininter-